从永续城市发展行动框架探讨高雄发展永续城市之愿景与策略

.中山大学公共事务管理研究所（高雄市） .屏东大学不动产经营学系（屏东市） 宋威颖郑博文



从永续城市发展行动框架探讨高雄发展永续城市之愿景与策略

1.中山大学公共事务管理研究所（高雄市） 2.屏东大学不动产经营学系（屏东市） 宋威颖1郑博文2

本研究发现，高雄市的愿景大致符合欧盟委员会所提出的“都市结构”“交通运输”“生态能源”及“社会经济”等永续城市行动框架面向，然而，在实施步骤上，高雄市所提出的提高再生能源使用、奖励节能政策、发展低碳运输系统、倡导资源再利用观念、鼓励绿色产品生产使用以及设置绿色专用区域等仅较符合“生态循环”与“交通运输”之准则，却甚少提及强化经济发展质量、文化认同与社会多样性、合宜密度发展与周边环境整合发展等“经济社会”与“都市结构”之准则，较为可惜。本研究建议，要推动城市的永续发展，除了环境与经济外，唯有同时将“经济社会”与“都市结构”等方面准则纳入实施步骤中，其推行相关的政策措施、节能减碳观念与绿色环境塑造才能有所成效，真正朝永续城市发展迈进。

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1 前言

永续发展目标的达成，须从环境、经济及社会三大层面着手，才能从环境和人类的依存关系中找到平衡永续，根据经济合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development， OECD）的标准，城市要达成永续发展的目标，必须具备功能性和自我调节成长的能力以及废弃物极少化等两项原则，前者是指都市在成长之余，必须具备良好的信息回馈系统，以预警环境之承载力，避免都市过度发展；后者则是都市应强化资源利用效率，避免过多废弃物造成环境污染的威胁。目前永续城市以欧洲国家为数最多，最早的永续城市发展行动框架与愿景也是由欧盟委员会提出，认为城市的永续发展须从“都市结构”“交通运输”“生态能源”及“社会经济”等方面着手，如此才可能达成最终永续城市的发展愿景（李得全，2014）。

高雄市是一以工业发展起家的城市，人口约277万人，面积约2947.6平方公里，由于邻近高雄港，原物料进口便利，早期因应区域发展规划，成立了诸多工业区，如林园石化工业区、大发工业区、仁武工业区及大社石化工业区等都是高雄市内著名的工业区，也让高雄成为台湾人眼中著名的工业都市。随着时代变迁，都市发展与环境共存的永续观念日渐盛行，高雄市的发展亦逐步朝向“绿色”“生态”“科技”“文化”及“自然”等方向转型，希冀透过推广观光、文化与科技等绿色产业，让高雄从工业城市转型为永续城市。

高雄市永续会于2011年成立，以环境保护、社会公平和经济发展为主轴，整合社会资源及相关节能减碳政策，希望能将高雄打造成为永续城市，然而，高雄市的永续发展愿景与策略是否真如欧盟委员会所提的永续城市发展行动框架般注重“都市结构”“交通运输”“生态能源”及“社会经济”等则未可知。因此，本研究希望通过现行高雄市的永续发展愿景与策略，对照欧盟所提之永续城市发展行动框架，了解高雄市在永续城市发展上和欧盟标准之异同，以作为后续永续发展政策之参考。

2 永续发展的内涵与缘起

永续发展最早是于 1987年联合国世界环境与发展委员会（The World Commissiom on Environment and Development，WCED）发表之《我们共同的未来》（Our Common Future）所提出，其对永续发展的定义是“能满足当代的需要，同时不损及未来世代满足需要之发展”（蔡勋雄、胡思聪，2003；骆尚廉、萧代基，2000）。从环境方面来看，永续发展可视为“在外部环境与资源条件支持下，于发展过程中充分尊重生态系统的涵养能力，并能提供后代环境层面之需求”（叶俊荣等人，2003）。

对经济学家而言，认为WCED永续发展的定义是指“经济发展须满足当代福祉之增加，且不可以降低后代福祉为代价”，此一解读符合经济学所称的“帕累托最适原则”，认为环境资本存量的减少可以促进科技与政经制度（人造资本）的进步，且人造资本、人力资本、社会资本与环境资本是可以互相替代的，耗损的资源可通过回收及再生能源弥补。简言之，永续发展的目标是增进人类的福祉，此类永续发展观点可解释成广义的永续性，也可被称为弱永续性；而对生态学家而言，则认为永续发展应保持环境资本存量的永续，以求其未来产生福祉的潜力不会低于当代水平，也就是说，生态学家认为生态资源能生生不息才算是真正的永续，环境资本、社会资本、人力资本及人造资本间并不具可替代的特性，此类永续发展观点可解释成狭义的永续性，或称之为强永续性（骆尚廉、萧代基，2000）。

永续发展是一种过程与手段，主要是通过“环境”、“经济”与“社会”等三大要素来依循发展，在经济发展的过程中，没有环境和社会的支持，不可能维持真正的永续；而没有经济层面的支持，亦不可能追求永续的社会发展与环境生态；当然，若没有稳定的社会制度支持，环境生态和经济发展也无法长久。

综上所述，虽然不同领域专家学者对永续发展的观点略有不同，但永续发展的精神不应只是呼吁，人类追求经济发展的过程中必须兼顾环境保护与社会公平间的平衡，如此才有可能真正落实永续发展。

3 永续城市的发展策略与愿景

1998年欧盟委员会所提出永续城市发展行动框架，如图1所示，当中所称的永续城市是指人与环境间应追求自然平衡，在此一行动框架中，主要是通过节省空间和提升节能效率的群居模式来呈现，其模式结合交通模式、物质流动、水资源循环和地理结构来呼应环境永续发展的整体目标（李得全，2014），此一永续城市发展行动架构共包含27个层面与愿景，大致可分成“都市结构”“交通运输”“生态循环”及“社会经济”等四大方面。

图1 永续城市发展行动框架

从永续城市发展行动框架可知，永续城市是指结合都市规划和生态平衡共存的一种城市发展模式，其发展条件必须在城市发展过程中注重生物多样性的循环、保护与保存，而在发展策略上则需从“都市结构”“交通运输”“生态循环”及“社会经济”等方面着手，在实施步骤上，则可通过重新规划产业分布、规划城市生态园区、政策激励措施以及提倡公众参与等方式来进行，如此才能在城市、人与环境发展上取得永续平衡，真正朝向永续城市迈进。

4 高雄市永续城市发展愿景与策略

4.1 高雄市永续发展愿景

高雄市在永续城市的愿景上，主要以知识科技（Knowledge and Technology）作为发展主轴，以创造舒适、具独特魅力的城市绿色环境为发展方向，并配合临海之地理优势资源，发展低碳观光产业，各愿景分别详述如下：

4.1.1 知识科技愿景

在知识科技愿景部分，高雄市以知识密集产业、网络化城乡及学习型城乡等层面为主，在知识密集产业部分，让产业升级，朝向高附加价值的知识密集产业发展；在网络化城乡部分，则推广因特网普及、降低城乡数字落差，以落实信息普及化；而在学习型城乡部分，则透过e化教学，提升学习效率，教育民众永续发展的观念。

4.1.2 绿色环境愿景

在绿色环境愿景部分，高雄市则以绿化城乡、洁净城乡与福祉社会等层面为主，其中在绿化城乡部分，推动如“卫武营都会公园”、“凤山溪整治暨景观绿美化改造”、“凤山艺术中心”、“高屏溪自然生态文化园区”、“百万植树”、“澄清湖风华再造”等计划进行环境绿化；而在洁净城乡部分，则注重污水处理、治水防洪与水土保持，并落实废弃物处理机制及垃圾减量；在福祉社会部分，则以争取社会褔利预算占总预算20%来推展各类型的社会福利政策。

4.1.3 绿色资源愿景

在绿色环境愿景部分，高雄市以推动观光自然保育、活化海岸地区、鼓励绿色产业与农业转型为主，其中在自然保育部分，发展观光产业以活化地方经济及文化传统；在活化海岸地区部分，以活化闲置渔港与周边设施为主；在鼓励绿色产业部分，则是通过有计划引进与鼓励绿色环保科技到高雄相关工业区，活化现有产业；在鼓励农业转型升级部分，则配合“农委会”之对策，辅导农业转型或转业，降低农业影响。

4.2 高雄市永续发展策略

高雄市永续发展策略主要是参考“地方 21世纪议程”拟定相关的具体行动计划与策略，系以“区域治理”为核心，从“区域共通性” “问题急迫性”“施政可行性”“民众参与性”“经济效益性”“社会公平性”与“环境永续性”等环节为思考，进而归纳出水环境、空气污染总量管制、生态工业园区、永续交通运输及绿色小区推广等五大议题作为永续城市发展的内容。

高雄市政府考虑现行地理、资源与生态环境，进一步拟定再生能源、节约能源、资源循环、低碳运输、低碳建筑、低碳生活与环境绿化等七大永续发展策略与措施。在再生能源部分，希望通过采用在地化、洁净的发电系统，如太阳能利用、风力发电与生物质燃料来减低地区用电，降低碳排放量；而在节约能源部分，则通过奖励和补助方式推广各类节能、节电、节水器具或设备；而在低碳运输部分，则希望通过便捷的大众运输系统、脚踏车租赁系统及自行车路网建设来提倡低碳运输；而在资源循环部分，则是从小区、学校、政府机关办理资源回收工作，提升资源回收率及维护资源回收管道，倡导资源回收观念；在低碳建筑部分，则是通过绿建筑概念进行永续城市之塑造，如加强建筑标章管制、推动绿建筑奖补助方案等；在低碳生活部分，鼓励绿色产品的生产与使用、办理小区与商家减碳辅导工作及专题讲座；最后是环境绿化部分，通过城市道路绿化与设置空气质量净化区来实施。

从上述内容可知，高雄市永续城市发展策略注重在“低碳运输”建构、“都市建筑”再造、“低碳环境”营造与“绿色能源”使用等四大方面，希望通过各种政策激励、低碳绿色概念倡议来打造永续城市，而此四大内容和欧盟委员会所提出的“都市结构”“交通运输”“生态循环”及“社会经济”等永续城市行动框架发展内容大致符合；而在实施步骤部分，高雄市则是通过提高再生能源使用、奖励节能政策、发展低碳运输系统、倡导资源再利用观念、鼓励绿色产品生产使用以及设置绿色专用区域等步骤来执行，此一实施步骤亦大致符合永续城市行动框架中所提之再生能源使用与发展、人本交通、低耗能城市、循环再生与减废发展、永续发展的生活方式与完整连续的绿地空间等“生态循环”与“交通运输”层面之准则，但却较少提到强化在地经济发展质量、强化城乡间的网络关系、文化认同与社会多样性、民众参与的积极性、具备完善的公共空间、合宜密度发展的城市、在适宜的基地集中发展与周边环境整合发展等“经济社会”与“都市结构”等层面之准则。

5 结束语

永续城市的发展并非一朝一夕可以完成，有赖于机关、都市居民以及各类团体的共同协力，才有可能完成，回顾目前高雄市政府之永续城市发展愿景及策略可以发现，高雄市的愿景大致符合欧盟委员会所提出的“都市结构”“交通运输”“生态循环”及“社会经济”等永续城市行动框架层面，然而，在实施步骤上，高雄市所提出的提高再生能源使用、奖励节能政策、发展低碳运输系统、倡导资源再利用观念、鼓励绿色产品生产使用以及设置绿色专用区域等方法仅较符合“生态循环”与“交通运输”之准则，但却甚少提及强化经济发展质量、文化认同与社会多样性、合宜密度发展与周边环境整合发展等“经济社会”与“都市结构”面向之准则，殊为可惜，从联合国世界环境与发展委员会对永续发展的定义可知，要让城市朝向永续发展，经济、社会以及都市合宜的规划都是不可或缺的一环，唯有将这些内容纳入考虑，其所推行的相关政策措施、节能减碳观念与绿色环境才能取得成效，真正朝向永续城市发展迈进。

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