非营利组织社会企业化转型困境与实践

中山大学公共事务管理研究所（高雄市） 赖奕志 潘昭荣



非营利组织社会企业化转型困境与实践

中山大学公共事务管理研究所（高雄市） 赖奕志 潘昭荣

近年来，非营利组织在经营管理发展上面临许多困境，其中尤以财务资源最为紧迫，例如组织责信困境、财政短缺和资源匮乏困境、成本衡量及控制的困境、商业化与产业化的危机等，从而导致组织发展遭遇不少瓶颈。该文针对非营利组织转型社会企业之多元层面进行探究，以期成就跨域治理之实践。该文以PAM解析非营利组织社会企业化之载体条件、个体认知及群体行为，对应发展阶段与以社会条件为主的载体条件，深入分析非营利组织社会企业化面临的发展挑战，可归纳为五个构面，分别为财务面、消费面、服务面、政策面及管理面，深入探究转型困境并追求跨域治理实践，提出创造社会价值自主财务永续发展创新服务模式政策诱发等政策建议。

非营利组织 社会企业 公共事务管理架构 判断决策

1 概述

近年来，台湾的非营利组织有快速发展趋势，早期这些非营利组织获得外界的财资源强化组织运作，协助提升社会之公共价值，然在遭遇部门预算紧缩，社会捐款枯绝，使得部分非营利组织陷入财务不足的困境，同时全球不景气及股市不振的局势，当局财政赤字，缓办社会福利，减少预算支出，企业出走，失业率增高等问题导致企业和民众捐款大幅下降，非营利组织面对财务危机只得采取各种措施来减少开支，但这也只做到节流的效果，组织存续上受到严重冲击，故非营利组织必须采取新的思考及创新的方法改变经营型态，才有生存发展的机会。

1.1 政府失灵下之社会责任

当局各项政策的形成，都是各方势力相互角力的结果。企业社会责任就是在法律规定与经济运作之因素外，企业所做含有道德与伦理考虑因素的决定。企业在决策过程中，必须考虑它的政策对社会所产生的影响，企业有义务做出有利社会的决定，协助解决社会问题（黄营杉、齐德彰，2005）。Griffin（1999）述及企业所涉公共事务除公共关系外，还应善尽企业社会责任。企业的社会责任是指组织针对其位居其中运作的社会，为了保护和强化该社会所必须善尽的一种义务，因此企业如何呈现其社会价值也是重要相关课题。然位处传统现代社会之台湾，企业“社会责任与伦理”并无明确概念，至多以“取之社会，用之社会”观念从事公益、回馈社会。实然企业所获利润，并非单一来自于企业经营结果，更多系于公众消费与企业所处环境文化、政治等因素的互动结果。因此在政府失灵下如何实践企业社会责任格外重要。

1.2 市场失灵下之商业体制

经济治理一般而言是依赖政府的治理，企业机构在推行其公共事务时，应有其相对应之公共政策，由内向外看，可观察记录外部环境的变化，包括社会、经济、政治、科技与其他因素；由外向内看，可使企业的利害关系人了解到该企业的特质，以寻求和企业的互动，在企业的公共事务中，企业与政府的关系可能是企业最重要的事务，盖政府乃系代表社会大众扮演着对企业监督和管制之角色，不过并非所有政府都有善治的能力。今日企业已感受到政治上的成功与商场上的成功同样重要，尤其是它已影响到企业的竞争，因此企业只能选择积极而有效的政治参与。一般而言，企业的政治参与方式，大致上可包括游说活动、直接投入选举、建立策略联盟、组成政治行动委员会，以及采用其他弹性的政治策略等机制，市场失灵下企业开始采用寻租的方式却忽略了其存在于社会中之社会目的。

2 以PAM解析组织转型困境

2.1 以PAM架构解析载体、个体、群体

治理为一种由共同的目标所支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。治理重视公民社会的兴起以及公民参与（Kooiiman，1993；江明修，2001；俞可平，2002；刘坤亿，2002；Fung， 2008）。以公共事务管理架构（PAM）为基础的参考架构（详见图1），包括对应发展阶段与以社会条件为主的载体条件，承载个体认知与群体行为的活动流量，其系为PAM之客观存量。个体认知包括事实判断、价值判断与人际判断三部分。群体行为包括社会（民众）与政府，前者由经济、社会与政治系统所组成，为广义社会；后者则延伸为政府、政策与管理，为广义政府，经济发展为启动关键，促进社会阶层的形成与流动，并决定政治权力的获得与巩固。载体条件主要包括自然条件、社会条件与实质条件，一般而言，前两者为自然与社会之长期累积沉淀而成，不易改变；实质条件即硬件设施，虽可短期形成，亦需具备较大资源能量。

图1 公共事务管理（PAM）架构

2.2 非营利组织社会企业化之发展挑战

从非营利组织的经营转换到社会企业，是一项严峻的挑战，在转换过程中需经过缜密的考虑才能确保管控转型风险的冲击，以下分别从财务面、消费面、服务面、政策面及社会面等方面分析非营利组织社会企业化之转型困境。

2.2.1 财务面

近年非营利组织数量逐年的攀升导致经费资源的竞争日趋白热化，加上部门补助及项目委托之经费却因大环境因素大幅下调，因此在财务面亟需从以往辅助或捐助转换成为销售以及利润以维持存续，故财务紧缩下如何有效转型成为关键之一。

2.2.2 消费面

非营利组织社会企业化凸显应用方式的转变，从过去接受补助或是捐款得到资源，转而成为将本求利的商业模式，应用方式导向顾客付费借此获取利润维持生存，因此产品或服务的竞争力成为重要的基础。

2.2.3 服务面

长期以来，非营利组织希望协助或是服务的人群，在社会企业化后转换成为服务顾客。组织服务对象从受协助者转换成服务者、生产者甚至是创业者、消费者，需通过不断的教育及磨合，而组织使命则需要改变“协助”关系而成为“伙伴”关系。

2.2.4 政策面

稳健且思考周延的公共管理者是良善公共政策制定之关键人物，目前台湾有关社会企业方面的政策尚未成熟，亦无法律可为纳管，因此在非营利组织及企业端以各自表述之方式运行，易造成民众对社会企业的认知判断产生混淆。

2.2.5 管理面

非营利组织社会企业化不得不跨越以往管理模式，对于组织结构和营运方法，必须着眼于永续经营和发展，组织管理者需要兼顾企业的生存和社会效益的达成，重新学习并调整思考模式，协助组织从“受助”转换到“自助”。

3 以判断决策观点解析组织跨域治理

Anderson（1996）与 Hammond（1996）皆主张，人是调适性的有机体，会因环境及议题的各自解读而运用适合的认知方式。以判断分析与决策分析探讨治理结构，即在希冀得以借由系统性的科学分析方法与理论，了解与协助各个个体角色如何经由合作达到可接受、满意乃至成功的治理结果，其重点即在于如何将个体认知与角色功能作适当的分工界定与协调整合。在实务应用的课题方向与治理结构的厘清确认主要是公共管理者的角色与功能，包括情势（问题系统）、目标（问题）、目标与属性等主要变量，及其间事实判断、价值判断、与人际判断等理论模式之实证检验（实务中可由幕僚团队或专业顾问进行 服务递送）。其次，在个体认知部分，事实判断系由复合领域专家参考知识子系统与传播子系统所提供的数据、信息等为之；价值判断系由多方当事人参考价值子系统与智识子系统所提供的经验、案例等为之；人际判断则由公共管理者参照前述实证检验的人际互动社会结构，在已知个体偏好（即开诚布公）与个体权重（即体现差异）下获知群体决策结果（即异中求同、达成共识）。接续个体层面的事实与价值等认知判断，在治理结构中对于个体与群体的兼顾联结在判断分析中则属于人际判断的范畴。

3.1 事实判断

在企业的公共事务中，企业与政府的关系可能是企业最重要的事务，政府乃代表社会大众扮演着对企业监督和管制之角色。而企业的竞争导致企业趋于政治上的成功和商场上的成功，因此企业只能选择积极而有效的政治参与而忽略了企业社会责任之实现，于此非营利组织则扮演着极具正当性且富说服力之角色。综上事实判断，观察台湾当局、营利及第三部门互动行为的演变，发现第三部门的组织在数量与活动相当活跃，营利企业参与公益活动日渐增加，亦渐趋系统性、长期性，并与其他两个部门的机构建立伙伴关系，共同推动公共事务。

3.2 价值判断

Dess、Emerson和Economy （2001）针对非营利组织从事商业性行为，提出“社会企业光谱”（social enterprise spectrum）概念，区分成三种类型，包括纯慈善型、混合式及纯商业式，其产业化可能会导致非营利组织的使命目标出现社会企业光谱的移转，产业化可能造成组织目标冲突，促使公益慈善目标被移转的风险，亦即使命的飘移。如同光谱的两 了端，社会企业融合 资本主义与社会主义；Stephcnson以非营利组织的角度看待社会企业，认为社会企业运用商业行为，主要目的应解决社会及环境问题，而非追求企业营利最大化（Stephcnson，2009）。因此，社会价值和商业价值乃社会企业极力追求并希冀达成的目标。

3.3 人际判断

企业社会责任就是在法律规定与经济运作之外，企业所做含有道德与伦理考虑因素的决定。企业在决策过程中，必须考虑它的政策对社会所产生的影响，企业有义务做出有利社会的决定，协助解决社会问题（黄营杉、齐德彰，2005）。现代社会之企业如果要长期经营，必须要关心其周围环境问题，同时，一个能担负社会责任与遵守企业伦理的企业，才能得到各方支持，创造更多利润。简言之，企业组织的价值在于创造利润，而政府应以其所收之税金解决社会问题，现代社会之企业体不但要先从“利己”的社会责任做起，更应从“利己”提升到“利他”的伦理层次。

4 结论

4.1 区域创新跨域系统之研拟

区域创新系统是英国学者库克（Cook P.N.）沿用弗里曼（Freeman C）、纳尔逊（Nelson R.R.）、伦德威尔（Lundvall B.）等人在研究国家创新系统（national innovation system）基础上提出的概念。所谓区域创新体系，是指地方自治体、地方大学、企业、非政府机关、大众传媒及研究机构等区域内的跨域主体，通过在区域研究开发、生产过程、行政制度改革、文化活动等多种多样领域内的相互协作，协商创造并且谋求区域发展已达到世界水平的新型尝试，不少国家与地区根据其研究以及后来更多相关研究为基底，设计规划了各种区域经济发展振兴计划（郑博文，2012）。

区域创新跨域系统更为实际的意义在于政策制定中的作用。在区域创新跨域系统的分析框架中，策略性政策措施制定的主要依据是集中资源改善本地商业环境，增强区域创新跨域系统中各主体的便捷联系和与专业化资源相关联的地方比较优势的形成，以此来提高公司的能力、绩效和区域的竞争力。区域创新跨域系统的主体包括各种各样的正式和非正式组织机构，例如，政府管理机构、行业组织和团体等。在区域创新跨域政策的制定过程中如何体现和促进这些机构的作用同样是政策制定者需要考虑的内容，故政策制定者需要重点关注作为地方治理主体的政府和非营利性组织。

4.2 非营利组织社会企业化之实践

本文以PAM解析非营利组织社会企业化之载体条件、个体认知及群体行为，然后以判断决策观点解析组织跨域治理之事实判断、价值判断及人际判断，以期深入探究转型困境并追求跨域治理之实践，拟提出以下政策建议：

4.2.1 创造社会价值

以社会企业光谱分析，社会企业追求社会目的创造社会价值，但转型成社会企业未必所有皆能脱离资本主义羁绊以创造公共价值，以致以社会企业之名行营利之实，忽略了社会需求之利他性，而非营利组织则原以社会价值为主要追求目标，由其组织转型社会企业更具公共价值。

4.2.2 自主财务永续发展

财政补助是非营利机构很重要的经费来源，在编列预算科目间的竞争与妥协情况下，政府对于非营利组织的补助经费状态是不稳定的；组织社会企业化后财务趋向自主，若能妥善运用管理机制，对于组织的永续经营极具帮助。

4.2.3 创新服务模式

服务模式的转型是非营利组织社会企业化必经之路，创新的服务模式可增强政府经费的持续补助及外界资源的投入，在组织管理营运财务较无后顾之忧下，更可引进创新技术及专业人力，提升社会企业市场竞争力。

4.2.4 政策诱发

台湾社会企业组织兴起，当局政策扮演着非常重要的角色。政府除了应加速相关政策及法令的制定，还应考虑社会目的及社会价值的正当性，发挥公共管理者之角色功能，订定符合公平正义之社会企业政策，协同非营利组织共创公共价值。

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