比较政治视野下香港政党政治的现状与展望

陈欣

[摘 要]以港英殖民统治后期的代议制改革为契机，香港地区政党开始萌芽，至香港特别行政区成立，香港地区已经政党林立。但是通过与英美两国的比较研究证明，从政党与政权的关系这个维度出发，香港地区并不存在政党政治，笔者引入政党政制这一概念用于分析香港独特的政党政治情况。近年来，香港政党政制在实践中遇到了发展瓶颈。通过与俄罗斯政党政治的比较研究能够得出打破香港政党政制发展瓶颈的两条路径，即培养行政长官的支持性政党和设副行政中心。

[关键词]香港；政党政治；政党政制；比较研究

[中图分类号]D676.58 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0043 — 03

一、引言

1984年中英签署《联合声明》，这意味着英国政府将在1997年之后停止对香港的殖民统治，出于地缘政治和意识形态的考量，港英当局开启了“非殖民地化”进程。在20世纪80年代至90年代，港英当局实施代议制改革，推动了香港地区政党的产生与发展。

代议制改革使得香港立法局中越来越多的席位由选举甚至是直接选举产生，这促使一批旨在参与立法会议席争夺的政治团体兴起，这些政治组织为政党的产生创造了条件。到香港回归以前，香港的政治团体便已基本完成了向政党组织的转变。香港回归后，原有的政党格局得以保留，成为香港特别行政区政治体系中的重要一环。但是，《中华人民共和国香港特别行政区第一任行政长官人选的产生办法》第四条明确规定有意参选第一任行政长官的人应以个人身份接受提名。具有政党或政治团体身份的人在表明参选意愿前必须退出政党或政治团体。这使得香港政党掌握政权的两条道路——议会选举组阁和总统选举执政都被封死，因而这也引发学界关于香港地区存不存在政党政治的争论。

二、香港政党政治现状

据统计，目前全世界200多个国家和地区中，除了20多个最严格的君主制和政教合一的无政党制度之外，绝大多数国家和地区都存在政党 〔1〕。虽然政党广泛存在于现代政治中，但是政党类型却十分有限，并且即便是同类型的政党在不同的国家和地区也扮演着不同的角色。角色的不同决定了该政治共同体是否存在政党政治。

周淑真认为：所谓政党政治，指的是政党在政治运作中的核心地位，即由政党掌握国家政权、参与国家政权并在国家事务和社会政治生活中处于核心地位的政治〔2〕。王韶兴认为“政党政治是人类历史发展进程中，由政党掌权并在国家和社会生活中处于中心地位的政治” 〔3〕。一方面，政党政治的前提条件必须要有政党，否则就是“无政党政治”，例如大多数阿拉伯国家为了限制正当活动采取政教合一的政治体制，这种国家不具有政党政治。虽然《香港特别行政区基本法》以及香港特区其他法律并没有对香港地区政党做出专门的规定，香港地区政党自身规模也普遍较小，且并不稳定，但是在事实上香港地区可谓政党林立。另一方面，政党政治下的政党必须有直接或间接地掌握政权的机会。在总统制国家，如美国，政党提名的总统候选人当选，该党便成为执政党掌握国家政权。在议会制国家，如英国，政党通过参加议会选举并在选举中获得多数席位组织政府。执政党领袖为内阁首相，被赋予组织内阁的权力。首相对内阁的控制，说到底就是执政党对政权的控制。

但是对于香港政党而言，这两条路径都被切断了。首先，政党与代议机关的联系受到制约。其次，代议机关并非政治体制的核心，即便为政党所掌握也无法对政权施加根本性影响。最后，目前政党既无法直接参与行政长官的选举，也无法通过代议机关来对行政长官一职展开争夺。

香港特别行政区成立之后，由于行政主导的政治体制的建立，选举制度发生了明显的变化。首先港英时代的市政局和区域市政局被撤销，这使得原来的立法局、市政局和区域市政局、区议会三级议会架构，变为两级议会架构。此外，区议会被重新定义为区域咨询机构，属于没有实质性权力的政治组织。而在立法会层面，虽然直选议席逐步放开，在2012年立法会选举中已经有半数席位（35席地区直选议席）通过直选产生，但是仍然有半数席位是由间接选举产生（30席功能议席，5席超级区议席），所以政党想要通过立法机构这条道路扩大影响力的可能不大。

从整个政治体制架构来看，由于行政主导的架构设计，立法会的权力是处于弱势地位的，按照基本法涉及的初衷，立法会和行政长官之间是合作与配合的关系而非监督与制衡，而且这种配合与合作更多的是立法会对行政长官的配合与合作。这体现在：提案权上的行政主导、立法活动上的行政主导、表决程序上的行政主导等等。鉴于立法会的弱势地位，在现阶段香港政党通过立法会对香港地区政权所施加的影响有限。

香港特别行政区虽然拥有高度的自治权，但其本质，仍然是中华人民共和国的省级行政单位。所以从法理上来说，行政长官的权力来源不在于香港特别行政区自身的赋予，而是源自于中华人民共和国中央政府的授予。《行政长官选举条例》中三十一条规定，在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的七个工作日内表示他不是任何政党成员，也不会成为任何政党的成员。所以在香港地区，对政党而言，无论是先控制立法会，再控制政权，还是借助行政长官的选举直接控制政权，这些在政党政治之下夺取政权普遍途径在香港地区都走不通。

综上所述，在香港地区政党与政权之间不存在密切的关系，任何政党都无法掌握政权。在政党政治两个核心要素中，香港特别行政区只能勉强称得上拥有政党组织。但在第二个要素，政党掌握政权方面，香港特别行政区是不能满足的。所以可以断言，香港特别行政区目前不存在我们通常意义上所讨论的政党政治。

三、香港政党政制的政治影响

香港特别行政区政党组织是客观存在的，并且对香港政治产生了深远的影响，是香港政治生态中的重要一环，关系着香港特别行政区的政治稳定和社会繁荣，因而香港政党问题是我们绝对不能忽视的。为了更好的对香港政党问题进行研究，本文提出“政党政制”来对香港目前的政党情况进行定义以区别于政党政治。

本文规定的政党政制概念主要包括三点要求：1.存在合法的政党组织；2.政党在现实政治运行中发挥作用；3.政党没有掌握政权的机会。通过之前的讨论我们可以确定香港地区存在着不能掌握政权的合法政党。那么香港政党如何影响香港政治呢？这主要体现在香港政党的功能上：

第一、利益的整合与表达。由于社会的异质性，社会成员的利益也具有异质性，这种异质性在像香港这样的个人化程度很高而传统作用被削弱的现代社会里尤为突出〔4〕。伴随利益的异质性而生的是利益整合与表达的需求，这是政党的基本功能。香港政党的利益整合与表达的途径主要是通过舆论手段。一方面，香港政党通过对舆论的把握来获悉香港的民意变动；另一方面，政党也通过控制和引导舆论来宣示自身的纲领、目标，借此吸引相关利益诉求集团和民众向本党靠拢。舆论同样也是政党借以完成利益表达任务的手段，通过媒体宣传，政治人物的舆论造势已经成为香港政党向政府施压影响政治过程的惯用手段。除此之外，政党还有一条更为直接的路径，就是通过本党立法会议员直接将本党所要表达的利益带入立法会，从而对政治过程施加影响。

第二、监督和制衡政府。在香港地区，没有一个政党可以掌握政权，也就是说，在香港不存在执政党，相对的，所有的政党都是反对党。反对党的身份赋予了香港政党监督和制衡政府的功能。香港政党监督和制衡政府的途径主要有两种：第一，政治途径。虽然政党无法直接染指行政权力，但是政党是可以通过选举在立法会以及区议会中发挥力量，虽然在行政主导的框架之下，立法会力量孱弱，但是它还是能够对政府的施政产生一定影响，也可以在一定程度上掣肘行政权力的运作。毕竟《香港特别行政区基本法》明确规定了特区行政机关对立法会负责。立法会在某些条件下对行政长官也可进行弹劾或迫使其辞职，此外立法会还拥有包括对财政预算案在内的相关法案的否决权。第二，社会途径。主要是靠引导、利用舆论，掀起民意的波澜，借机宣传造势向政府施压，携“民意”以对抗政府。但是香港政党“几乎没有一个政党设有专门的政策咨询和政策制定机构，在政策方面都缺乏建树，不能向政府提出有效的政策建议。”〔5〕所以香港政党虽然对政府有监督和制衡，但是这种监督制衡，并不总是建设性的。

第三、政治动员与政治社会化。自从港英政府实行所谓“代议制改革”以来，香港民众的政治参与的诉求恰如久旱逢甘霖一样蓬勃爆发，直至香港特别行政区成立近20年后的今天，香港地区游行、示威、集会等政治性运动频繁上演，这种民众参与度的迅速提升与政党的动员是紧密联系的。香港政党通过有意识地掀起政治性话题，动员组织民众进行政治性运动，从中获取民意的支持，汲取政治资源。并且在此过程中完成政治社会化，传播政治文化、政治观念，塑造着香港民众的政治态度、政治价值。使得香港地区政治文化迅速的完成了由臣民型文化到地域型文化再到公民型文化的转变。但是需要指出的是，作为一个刚刚从殖民统治中解放出来不到20年的地区，香港地区有被过度政治化的迹象，正如亨廷顿所（1989）指出的，过渡的政治化动员必然会导致政治参与爆炸，并危及整个政治共同体，造成政治衰朽。近年来香港经济的疲弱表现及其在国际金融体系中的地位下降与此不无关系。

第四、政治精英的形成与遴选。香港政党大都具备培育和遴选政治精英的机制，并为此耗费大量人力、物力资源。民建联和民主党在这方面都有突出的表现，如民建联，就在2000年初，开始实施“政治专才培训计划”，专门培养政治人才〔6〕。并动用一切力量把政治精英打造成“政治明星”包括利用舆论包装、政纲宣传等等。

第五、竞选议席，参与选举。香港政党是由代议制改革所带来的选举政治催生而来，反过来，香港政党在参与选举、争夺议席的过程中又推进了选举的发展。香港的一位学者曾说：“本港各大主要政党成立的基本目的，便是希望在选举中胜出并赢得政治权力，因此选举胜负对于政党来说可谓生死攸关的问题。”〔7〕香港政党对选举的参与主要表现在以下方面：提名本党候选人参加香港立法会和区议会的选举、动员选举、发表政纲吸引选民注意等方式。

四、香港政党政制发展的瓶颈

香港政党政制是在一国两制行政主导的政治框架以及资本主义民主政治制度综合作用下的产物。政制的设计初衷是既保证香港民主政治发展又贯彻一国两制方针。在实际政治中，香港政党政制基本完成了设计初衷，但是随着香港政治、社会的发展变化，香港政党政制也暴露出一些缺陷。

在香港行政长官不能在政党中兼有任何职务，因而任何政党都不可能成为执政党，而只能成为“反对党”，无疑会大大降低政党对政权的影响力。“分立政府”成为常态，政府在立法机构得不到足够支持，立法机构中各政党也无法对政权施加重大影响。行政长官有权无票，立法会有票无权。居于反对位置的政党为了获取民意的支持往往竭力履行期对政府的监督与制衡功能，甚至会扭曲为破坏性的反对党。在获取民意之后，政党会更具有政治筹码去掣肘特区政府。使特区政府的行政效率受到严重影响，甚至直接冲击行政主导架构和一国两制方针。

五、香港政党政制的创新构想

打破香港政党政制发展瓶颈，最核心的就是要缓和行政长官与立法会“反对党”之间的对抗，弥合分立政府。

香港特别行政区目前的行政主导架构和俄罗斯的超级总统制在制度设计上具有很多相似之处。俄罗斯相关法律规定，一旦总统候选人在总统竞选中取得成功，当选总统，便要辞去之前在政党之中的一切职务。这一点和香港特别行政区行政长官的任职要求相差无几。俄罗斯议会虽然允许政党参与竞选，但是与英国等议会制国家不同，俄罗斯并不能走议会多数党这条道路组织俄国政府。这一点也是和香港地区政党能参加立法会选举，但多数党不能组织政府的情况类似。但是在实际运作中，俄罗斯并没有产生“分立政府”，俄罗斯“总统集权制”也没有受到严重冲击。其原因有二：

第一、俄罗斯总统与政权党的合作与配合密切，二者在政治上相互支持。普京在当选俄罗斯总统之前是俄罗斯第一大党统一俄罗斯党的领袖，普京当选俄国总统之后，利用其所掌握的强大的国家资源及其自身威信使得统一俄罗斯党不断壮大；做为回报，普京也得到了统一俄罗斯党的政治支持。

第二、俄罗斯总统在政治上高度超然，因为其不属于三权分立中的任何一方。一方面，和议会相制衡的是拥有行政权的总理。国家杜马对政府提出不信任，辞职的是总理等内阁成员，总统却“安然无恙”〔8〕。另一方面，虽然总理的任命需要得到杜马的同意，但即便杜马超过三次否决总统提出的人选，总统仍然可以任命总理，所以虽然名义上总理对议会负责，但本质上总理是要对总统负责的。

反观香港政制，虽然在制度设计上与俄罗斯比较相近，但是在实际政治运行中却不尽相同。行政长官在立法会却没有属于自己的支持性政党，就是建制派政党往往也态度暧昧，模棱两可。此外行政长官既要作为特区首长又要作为行政长官，这使得立法与行政的斗争直接将作为特区首长的行政长官卷入，使行政长官丧失政治上的超脱性，大受掣肘。香港政治从殖民统治中获得新生，在一国两制下茁壮成长，摸索前进的。我们应该学习优秀政治文明成果，鉴于俄罗斯与香港政制设计的相似性，俄罗斯政制设计的经验尤其值得研究。我们可以对照俄罗斯超级总统制运行的两大特点，对香港政制提出一些设想。

第一、在立法会中，培养行政长官的支持性政党。据统计，自香港特区立法会议席可以通过直接选举方式产生后，绝大多数参选者具有党派党员身份，使得党员拥有影响政权的可能，自然党派的作用能够得以发挥。即便有政党当选香港特别行政区行政长官之后便要辞去任何党派职务的规定，但是这种所谓的辞去也只能是形式上，而行政长官同政党的实质性的紧密关系是无法被切断的。类似于俄罗斯政制，行政长官一方面要利用可利用的合法手段如传媒、政策支持建制派政党的发展壮大，也要在政治上适当响应建制派政党的合理诉求，使其能够获得充分的民意支持。退一步讲，即便建制派未能成为立法会第一大党，由于在重要法案或程序上的投票规则，建制派也还是能牵制反对派为行政长官提供支持。

第二、调整香港政制设计，提升政务司司长的政治地位与政治权力，将其转换成行政执行机关，而行政长官作为行政决策机关，打造双行政中心体系。这样既可以保证行政长官对行政权力的控制，又可以把原来立法会和行政长官的矛盾转换为立法会和政务司长的矛盾，最终使行政长官获得超然的政治地位。这种设置构想的另一个优势就是可操作性较强，政务司长原本就是《基本法》规定的香港政治体制中的一环，提升政务司司长地位与《香港基本法》具体条款并无重大的、实质性的冲突，所以在政制层面调整阻力相对较小。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周淑真.试论21世纪初世界政党发展的新特点〔J〕.当代世界与社会主义，2006，（04）.

〔2〕周淑真.政党政治学〔M〕.北京：人民出版社，2011：25.

〔3〕王韶兴.政党政治与政党制度论〔J〕.政治学研究，2000，（04）：24-29.

〔4〕周淑真.政党政治学〔M〕.北京：人民出版社，2011：197.

〔5〕周平.香港的政党与政党政治〔J〕.思想战线，2004，（06）：50-55.

〔6〕王英津.港澳地区政府与政治〔M〕.台北： 博扬文化事业有限公司，2009：129.

〔7〕蔡子强.选举与议会政治——政党崛起后的香港崭新政治面貌〔M〕.香港：香港人文科学出版社，1995：11.

〔8〕朱世海.试论香港行政主导制的实施路径创新〔J〕.岭南学刊，2012，（01）：05-09.

〔责任编辑：张 港〕