稀土资源税改革效果、存在的问题及对策研究

张绪武

稀土资源税改革效果、存在的问题及对策研究

张绪武

内容提要：2015年5月1日起实施的稀土资源税改革，是我国应对WTO稀土案败诉后所及时采取的应对措施。本文首先对此次改革的正面效应进行了分析，其次指出了当前仍存在的稀土出口量增价跌，不利于资源保护等四个方面的主要问题。最后，从进一步加强稀土资源的管控等四个方面相应地提出了改进措施建议。

稀土资源税改革问题对策

稀土作为重要的战略资源，被誉为“现代工业的维生素”，在国防、冶金、石油化工，以及电子工业等领域具有广泛应用。中国是世界稀土资源最为丰富的国家之一，稀土储量约占世界总储量的23%。在实现稀土资源经济价值的同时，更加注重其战略价值，是合理开发利用稀土资源的应有之义。2015年5月1日开始实施的稀土资源税改革，将稀土、钨、钼资源税由从量计征改为从价计征，中重稀土资源税按销售收入的27%征收，提高了6%左右，轻稀土资源税内蒙古、四川、山东分别按11.5%、9.5%和7.5%征收。同时，进一步清理和规范收费，将稀土的矿产资源补偿费费率降为零，停止征收相关价格调节基金，取缔省以下地方政府违规设立的相关收费基金。研究这一政策实施的效果，以及当前存在的主要问题，并提出如何完善相关措施，对于加强稀土资源管理，推进稀土产业健康可持续发展具有十分重要的意义。

一、稀土资源税改革的正面效应

（一）一定程度上抵消了出口配额和关税取消所带来的关税损失和出口激增

作为稀缺资源，特别是对于应用广泛的中重稀土而言，战略地位不言而喻。出口配额制和关税调节是我国加强稀土管控的重要手段，但随着我国在WTO稀土案的败诉，稀土出口配额和出口关税相继取消，资源税改革便应运而生。通过资源税改革，适度提高资源税额，特别是更具战略意义的中重稀土资源税额提高了将近6%，弥补了轻重稀土分别为15%和25%的出口关税及3%-4%的矿产资源补偿费取消所带来的资金缺口。同时，资源税作为流转税，其税额的提高势必会全部或者部分传导到稀土产品的最终价格上，从而达到提高稀土价格，保护战略资源的目的。

（二）总体上减轻了企业负担

2014年，全国稀土企业共缴纳资源税、矿产资源补偿费、出口关税16.6亿元。稀土资源税改革后，若按照2015年一季度平均价格测算（包头5万元/吨、四川3.4万元/吨、山东2.5万元/吨、中重稀土18万元/吨），2015年全年共可缴纳资源税15亿元，同时还可多缴纳增值税0.7亿元，合计15.7亿元，即使取消了矿产资源补偿费和出口关税，相比2014年仍约减轻企业负担0.9亿元。

（三）促进了公平税负

一方面，由于资源禀赋和开采生产成本的差异，各省原来的资源税计征标准不一，就中重稀土而言，江西最高时达到3.6万元/吨，广西仅收0.4万元/吨，同类企业税负不均。此次资源税改革，不搞“一刀切”。考虑了不同地区资源品位，以及采选成本差异明显的实际情况，采取了在不同地区施行不同税率的差别化政策，充分发挥资源税调节资源级差收入的作用，从而实现企业的公平税负。另一方面，计征方式由从量定额改为从价定率，更能体现稀土资源的“随行就市”，价格高则企业多纳税，价格低则企业相应少纳税，使得税源的配置更加科学合理，也能更好发挥税收在调节稀土资源政策上的重要作用，促进资源节约和环境保护。

（四）增加了地方财政收入

关税属于中央税，矿产资源补偿费属于共享费（中央和地方分成比例为5：5），而资源税属于地方税。稀土资源税改革后，相当于将取消的出口关税和矿产资源补偿费转移到了资源税上，相应地增加了地方税额，将中央财力更多地转移给了地方，为后者保护资源、治理环境提供了重要的资金保障，地方政府保护稀土资源的积极性得到提升，也符合财权与事权相匹配的财政体制改革方向。

二、存在的主要问题

（一）稀土出口量增价跌，不利于战略资源保护

虽然理论上提高的中重稀土资源税通过税负转嫁能传导到最终产品价格上，但从实际效果来看，此轮资源税最终的调控效果有限。由于放松了管制要求，导致稀土出口企业数量剧增，2015年稀土出口企业数量较上年增加111家，达到155家，同比增长252.3%，出口企业数量的增加使得企业间的竞争更加激烈，部分企业为抢占市场不惜大打“价格战”，造成恶性竞争。2015年我国稀土出口实物量为3.57万吨，同比增长26.6%，但稀土价格指数却从2015年3月的150.9降低到2016年3月的116.5，降幅达29.5%（见图1）。发达国家借此大幅增加稀土资源进口并囤积，影响到我国战略资源安全。

图1　稀土价格指数走势图

（二）私挖盗采现象严重，降低资源税改革效果

由于非法开采的稀土成本通常较正规企业成本低，以南方离子型稀土为例，非法开采成本大约仅占合法开采成本的42.9%～68.4%。特别是提高中重稀土资源税后，合法企业的生产成本将进一步增加，非法开采利润空间进一步提升。大量非法开采的稀土充斥市场，不仅严重损害了正规合法企业的利益，扰乱了市场秩序，破坏了公平竞争的市场环境，带来了“劣币驱逐良币”的现象，还给国家造成了较为严重的税收损失。虽然工业和信息化部等国家稀有金属部际协调机制成员单位持续保持对违法开采行为的高压态势，国家税务总局自2012年6月开始，还采取了增设稀土增值税专用发票等措施遏制稀土私挖滥采行为，但从目前实际效果来看，由于受利益驱使，违法开采行为依然严重，特别是南方中重稀土非法开采的数量占据了市场将近一半份额。

（三）税费重叠，费用负担过重

当前，稀土行业收费项目多且不规范，费用较重问题较为突出。虽然取消了矿产资源补偿费，但仍有教育费附加、村镇工作经费、林地补偿等费用，约占销售单价的13.8%。还有部分县征收了稀土稽查费、政府调控基金等费用。多种名目的收费，既抬高了矿产资源的市场价格，增加了企业负担，也为相关部门权力寻租提供了空间。

（四）地区间费用负担不均衡，税费公平有待进一步提高

各地执行的税费标准相差较大，大部分地方税费未按国家规定标准收取到位，使得稀土企业实际承担的税费负担差距较大。以南方某市稀土行业为例，每吨稀土负担税费最高与最低的县相差了将近1～2倍。各地之间的税负差异，不仅有悖于税收公平的原则，而且造成了稀土原矿市场价格混乱和资源的外流，不利于企业公平竞争和资源的有效保护。

三、改进措施建议

（一）进一步加强对稀土资源的管控

稀土特别是重稀土作为重要的战略资源，其开发利用不仅应体现其经济价值，更应实现其战略价值。要严格贯彻落实《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）精神，加强稀土资源开采、生产、加工、贸易、应用等全产业链管理。尽快研究建立矿产资源国家权益金制度，保障矿产资源国家所有者的财产权益，加快形成合理的稀土资源价格形成机制，充分体现稀土资源的经济价值和战略价值。

（二）加大对违法开采行为的打击力度

加快建立和完善《稀有金属管理条例》等法律法规体系，明确打击稀土非法开采行为的法律依据和处罚手段，为理顺稀土行业管理体制提供法律保障。严格执行稀土指令性生产计划管理制度，切实落实属地监管主体责任，加大对稀土违法违规行为的打击力度。积极实施《稀土行业准入条件》，提高行业准入门槛。加快推进稀土六大集团的实质性整合，进一步加快对全国所有稀土矿山和冶炼分离企业的重组进度，进一步提高产业集中度，推动稀土资源有序开采，增强我国在国际上的话语权。

（三）清理整顿过多收费项目，拓展资源税税基

过多的收费项目，在一定程度上削弱了资源税改革的效果。要按照“清费立税”的原则，将现行的水土保持费等多项费用以及地方政府违规设立的收费基金，统筹纳入资源税的税基范畴，由国家统一制定税率，税务机关依法征缴，有效解决税费重叠和地区税负不公平问题。

（四）加快出台配套税收政策

完善资源综合利用税收优惠政策，将利用稀土工业废料冶炼分离稀土元素的企业，纳入享受资源综合利用企业所得税优惠范畴，予以企业所得税减计收入的税收优惠。尽快将稀土产业列入享受国务院完善固定资产加速折旧企业所得税政策范围，设立国家稀土高值化利用专项基金，力促稀土企业向高端应用方向转型。加大稀土行业供给侧结构性改革力度，出台政策鼓励企业加大技术改造、节能减排，对于企业投入技改的资金，可考虑在征收稀土资源税的基础上，充分考虑行业发展实际，给予一定比例的税收返还或奖励，推进稀土行业结构调整和转型升级。

四、结　语

近期稀土资源税改革顺应了清费正税的税改原则和由从量定额到从价定率的改革方向，也强化了经济手段在稀土行业管理中的地位，具有一定的正面效果。但仍存在稀土出口量增价跌、私挖盗采现象严重等问题，应在巩固现有资源税改革成效基础上，进一步加强对稀土资源的管控，加大对违法开采行为的打击力度，拓展资源税税基，加快出台配套税收政策，以促进稀土行业的持续健康发展。

［1］国务院新闻办公室.《中国的稀土状况与政策》白皮书［M］.人民出版社，2012年6月.

［2］《资源税、房产税改革及对地方财政影响分析》课题组刘尚希，朱长才，张学诞，程丹润，施文泼，陈龙.资源税、房产税改革及对地方财政影响分析［J］.财政研究，2013年第7期.

［3］张舒.“黑稀土”的“洗白”路［N］.法治周末，2014年9月.

［4］吴一丁，赖丹.稀土资源税：现存问题与改革取向——来自南方稀土行业的调研［J］.江西理工大学学报，2012年4月第33卷第2期.

作者单位：中国财政科学研究院研究生部

（责任编辑：董丽娟）