全面认识深化财税体制改革面临的环境和挑战

中国财政科学研究院研究生部主任 傅志华

全面认识深化财税体制改革面临的环境和挑战

中国财政科学研究院研究生部主任 傅志华

一是本轮财税体制改革定位高、目标长远，我们的理论准备、心理准备以及现实管理能力准备都明显不足。如果说以前的财税改革更多地是为了激发市场主体活力和地方政府积极性，处理好政府与市场关系，推动财政经济发展的话，本轮财税改革则被上升到实现国家治理现代化的高度。十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，赋予财政与以往相比更高的职能定位。深化财税体制改革的目标是要建立与国家治理现代化相适应的现代财政制度。这就要求我们“跳出财政来看财政改革”，财税体制改革在方案设计和措施选择上，不可能就事论事，方方面面都必须立足长远。可是，我们在理论上，无论是对国家治理及其与财政的关系，还是现代财政制度的内涵外延，都谈不上系统深入的研究。面对中央提出的改革任务与要求，上上下下还很难说有足够的心理准备和管理能力准备。

二是改革的配套性和整体性要求高，但现实中财政职能被肢解，相关部门和环节之间的改革往往难以同步，甚至多有掣肘。尽管中央提出了“五位一体”的战略总体布局，强调了改革的整体推进，但长期以来我们一再呼吁的行政体制改革、政府职能转换、既得利益调整等影响财税体制改革进程的老问题依然不同程度地存在，使得一些财税改革措施左右为难，上下难以同步，以至改革进程受阻，改革效果打折。事实上，财税改革不可能只是财税部门的事，单靠财税部门是无法完成这些改革任务的。更何况，我国政府的财政职能长期以来被人为肢解，财权分散的问题一直困扰着财政改革与发展。如果说上世纪九十年代中期分税制财政体制改革，基本上解决了“诸侯财政”即纵向财权过度分散问题的话，那么“王爷财政”式的横向财权分散问题则几乎未能触及，包括现在广为关注的预算体系割裂、部门预算资金“二次分配权”等等问题。在这种背景下，许多财政税收管理制度方面的具体改革措施，囿于大的行政体制环境而步履维艰。

三是本轮财税改革面临的经济环境更加复杂。经济是基础，前三十年的财税改革基本上都是在经济处于快速增长的背景下进行的。目前，我国经济已经由过去持续快速增长期进入到一个以中高速增长为基本特征的“新常态”，长期以来的“增量改革”环境发生了大的变化，财政改革任务与保增长、保稳定之间的矛盾更加突出，压力更大。在经济增速放缓、增长动力不足、经济内部深层次结构性矛盾突出的背景下，许多财政改革措施和财政政策调整都会面临两难甚至多难的局面，比如财政紧运行与各类刚需支出之间的矛盾；供给侧改革背景下普遍性的减税要求与现代税收制度建设中必要的增税（包括开征环境保护税、房地产税）措施之间的矛盾；在社保基金存在严重支付压力的背景下，为了减轻企业负担而不得不“阶段性”减少社保缴费，等等。这些情况无不反映出本次财税改革不同于以往的不利的经济环境。

四是社会舆论环境日益复杂，使得改革面临前所未有的社会民意压力。这表现在经过三十多年来的改革开放，人民群众对政府的要求越来越高，特别是实现基本公共服务均等化、提供更多更好的公共服务方面，出现了利益诉求多元化的情况。让广大人民群众共享改革发展的成就，是我们的一项重要发展理念。但是，在持续繁荣期民众对于福利改进的期望值越来越高这一特殊的社会现象，在很大程度上会加大政府财政改革的现实压力。特别是在我国经济社会转型进入关键时期（面临所谓“中等收入陷阱”）的背景下，各类民粹主义思潮泛起，给财税体制改革和财政政策调整带来了新的巨大压力。充分听取群众意见、做百姓满意的事、建设人民满意的政府，是完全必要的，但若简单地理解为一切以民意为转移，“民众的税收负担只能减少不能增加，而福利只能增加不能减少”，如此民粹主义的思潮和舆论环境，将极大阻碍财税体制改革进程。

此外，财税体制改革还面临着更加复杂多变的国际环境和全球化影响。在全球价值链和贸易体系正在重新整合的今天，随着财政经济实力增强，我国政府在国际财经舞台上的话语权不断增强，但同时也面临着需要更多地承担国际义务、更多地参与全球公共治理的要求。

关注财税体制改革面临的不利环境和种种困难，并非要渲染畏难情绪，更不是我们要在改革任务面前打退堂鼓，而是要充分认识改革任务的艰巨性。