菲律宾总统易人：如何影响南海时局

2016年5月9日，菲律宾举行大选，罗德里格·杜特尔特（Rodrigo Duterte）在总统投票中一路领先，最终锁定胜局，预计6月底走马上任。

杜特尔特现年71岁，有华裔血统，在菲律宾南部重镇达沃市担任市长长达22年，并曾担任省检察长。他任市长期间以铁腕手段治理当地犯罪问题，成效显著，绰号“惩罚者”。杜特尔特竞选总统的议题集中在法制问题上，承诺消除犯罪、反对腐败。

国际社会关注新总统上任后菲南海政策将如何变化。毕竟，菲律宾是近期南沙争议复杂化过程中的“急先锋”。对中国来说，即将下台的阿基诺三世政府2013年用一纸诉状将南海问题提交国际仲裁，搅起一潭浑水，成为“麻烦制造者”；对美国而言，菲是美国介入南海事务、加强在南海地区军事存在的重要盟友和支点。如果杜特尔特调整南海政策的话，往什么方向去，将给南海局势带来重要影响。

竞选期间，杜特尔特曾就南海问题发表了一些言论，言辞前后矛盾、立场混乱。一方面，他主张在南海搁置主权争端，认为国际仲裁庭无法解决南海争议。但另一方面，他又显示出坚定维护菲律宾对争议海域“主权”的姿态。

2016年3月20日，杜特尔特提出，可以把靠近南海的巴拉望省一分为二，将毗邻有主权争议海域的部分租给美军作基地，“中美可以在那里博弈，反正他们是争夺亚太霸权的对手”。

4月25日，杜特尔特表示，如果中国藐视仲裁庭有利于菲律宾的裁决，他将乘坐喷气快艇直赴黄岩岛，把菲国旗插在岛上。

5月1日，杜特尔特声称，如果目前的多边讨论在未来两年内无法取得进展，他将与中国直接进行双边谈判，并考虑与中国联合开发油气资源。他进一步提出，希望中国能够修建连接马尼拉和其他省份的铁路计划，帮助棉兰老设计铁路方案。

5月7日，杜特尔特把攻击目标对准阿基诺三世，指责他在2011年阻止军方前往黄岩岛，导致国会参议员、菲政府与中国沟通的“中间人”安东尼奥·特里兰尼斯（Antonio Trillanes IV）在与中国的谈判中失去主动。杜特尔特还质疑，为何特里兰尼斯多次前往中国谈判，最后中国却“占领”了黄岩岛？他扬言，如果当选总统，将对阿基诺和特里兰尼斯展开调查。杜特尔特发表此番言论时，正值他被二人质疑拥有“里通外国”的秘密账户。

5月9日胜选当晚，杜特尔特表示，将呼吁召开多边会议商讨南海问题，参会方除了争端当事国外，还应包括美国和日本。他再次强调，如果中国尊重菲律宾的权益，两国可以在离岸油气勘探方面加强合作。

从这些言论看，杜特尔特缺乏清晰、完整的南海政策框架。这主要是因为他几乎没有外交经验，竞选的重点不在外交政策上，对外关系也不是当下菲律宾民众关心的焦点。菲百姓最关心新的执政者能否引领国家走出政治混乱、高层贪腐、社会动荡、贫富分化的泥潭，使民生得以改善。杜特尔特把南海问题当成了竞选的政治工具，根据不同需要以不同“身份”发言：作为爱国主义者，念念不忘要求中国承认菲律宾在南海的“主权”；作为实用主义者，提议以南海共同开发换取中国对菲投资。但更多时候，他是作为一个政治投机者谈南海问题的，把有关问题当做吸引选民的手段和打击政敌的工具。

阿基诺三世执政期间，菲律宾在南海与中国进行了尖锐的争斗。他的政府刚一上台，便借口涉嫌“贿赂”全面废止了前任阿罗约政府与中国达成的合作勘探南海油气资源的协议。自此，南海问题在菲国内和腐败问题扯上关系，使得任何有关联合开发的提议都变得非常敏感。菲方还在黄岩岛、仁爱礁海域与中方展开长期的维权对峙，最终把南海问题闹上了国际法庭。阿基诺三世也极力怂恿美国公开介入南海问题，并为美军重返菲律宾大开绿灯。

经常访问菲律宾外交部网站的人一定印象深刻，该网站的首要位置长期被关于所谓“西菲律宾海”（即南海部分海域）和仲裁案的条目“霸占”，可见阿基诺三世政府的孤注一掷。2015年，菲政府还专门制作了他加禄语版和英语版的南海系列纪录片，按照菲外交部发言人的说法，目的是“提升民众对南海问题的意识，希望他们为菲律宾政府的外交政策提供支持”。可想而知，这种基调打造的舆论环境对回调中菲关系会有怎样的约束。

随着南海问题的升温，阿基诺三世政府在国内不遗余力地宣传“主权”和海洋意识，导致菲民众对中国的敌对情绪明显加强，菲极端民族主义情绪的焦点进一步从美国转向中国。这是一个重要的舆情转折，其后续影响将会持续相当长时间，杜特尔特政府在南海问题上的决策不可避免地要受到其惯性的牵制。

竞选期间，杜特尔特与美国、澳大利亚等西方国家相处得并不愉快。杜特尔特就1989年一名澳大利亚女传教士在菲律宾达沃市监狱骚乱中被害事件发表的不当言论遭到澳、美驻菲大使的公开谴责，杜特尔特不以为耻，反而一度扬言当选后要“断绝”与澳、美的外交关系。此外，杜特尔特在竞选期间还曾质疑美菲同盟的可靠性，认为当菲律宾受到攻击时，美国不一定会履行《美菲共同防御条约》，向菲提供安全保障。那么，杜特尔特上任后，美菲还能保持“蜜月”关系吗？现有的美菲关系又将如何影响杜特尔特的南海政策呢？

美国智库和媒体在菲大选期间几乎一边倒地批评杜特尔特的言论失当，但对美菲关系并没有太大担心。它们的逻辑是，菲律宾的任何总统候选人都希望能与美国保持良好的关系，这对于抵抗来自中国的压力十分重要。

以南海问题为粘合剂，美国与菲律宾已经非常紧密地“团结”在一起，美军重返东南亚在阿基诺三世执政期间通过重新签署军事协定等方式形成了势头。杜特尔特本人尽管对美菲同盟关系持怀疑态度，但也并未真正反对美菲2014年4月签署的《加强防卫合作协议》，以及美国重返菲律宾军事基地的一系列进展。不仅如此，他还明确表示美国和日本应该加入到南海问题的多边对话中。

从更长期来看，美国及其盟国，如日本、澳大利亚等，都在向菲提供军事援助。在美国刚刚开始实施的为期五年、总额4.25亿美元的“东南亚海上安全倡议”中，菲律宾受益最多。仅在2016财年，美国通过这一倡议就将向菲提供4200万美元的援助，占到本年度整个倡议资助总额的85%。这些军援不仅直接用于菲律宾的海上能力建设，还用于帮助菲打击南部分离武装力量和恐怖主义活动。可见，菲律宾的外部与内部安全都离不开美国的支持。

杜特尔特新政府上台后需要立即思考和规划的，恐怕不大可能是如何距离美国“远一点”，而是怎样在不得罪美国的同时与中国修好，从而实现“两头通吃”，既享受美国提供的安全保障，又搭上中国经济发展的快车。

对美国而言，南海问题已经成为其推进“亚太再平衡”战略的抓手，也已成为验证这一调整是否成功的“试金石”。为配合推进“亚太再平衡”，抵消中国扩建岛礁的影响，稀释中国的权益主张，美国在南海地区高调开展“航行自由宣示行动”，同时忙着拉帮结伙，推进在法理层面质疑、孤立中国的攻势。美菲《加强防卫合作协议》则为美国在南海前沿部署军力提供了便利条件。2016年4月起，美国还拉上菲律宾在南海海域实施海空联合巡逻。在这种关键时刻，美国还需要菲律宾作为南海争端的直接相关方冲锋陷阵，怎会轻易允许杜特尔特政府对华示好，让自己的努力功亏一篑呢？

菲律宾大选投票举行后不久，美国官方马上“向菲律宾人民和当选总统杜特尔特表示真诚祝贺”。5月17日，奥巴马打电话给杜特尔特致贺，拉拢菲在南海问题上继续为美国站台的意图十分明显。

美国战略与国际研究中心的专家赫伯特（Murray Hiebert）说，虽然“杜特尔特的人权记录让美国政府犹豫，但这是菲律宾人民的选择，所以美国政府必须与他打交道”。新美国安全中心的亚太问题专家克罗宁（Patrick Cronin）讲得更为直白：“菲律宾对于美国具有重要战略价值。”

近年来，虽然菲律宾发展速度较快，但是经济红利未能惠及于民，社会贫富差距进一步拉大，长期落后的基础设施现状也没有发生根本变化。因此，中国“一带一路”倡议的提出、亚洲基础设施投资银行的成立，对于菲律宾具有很大吸引力，这就不难理解为什么即使在中菲关系最困难的时候，阿基诺三世政府还是积极申请加入了亚投行。同样，吸引中国对菲律宾的投资，改善本国基础设施现状，很大程度上也是杜特尔特提议在南海问题上与中国直接对话的真正动因。但是，这也使杜特尔特面临现实的困境：要“维权”还是要发展？

近期，也许就在六七月间，菲律宾单方面发起的南海仲裁案将会做出裁决。以何姿态面对仲裁结果——是把它当做阿基诺三世政府留下的“政治、外交遗产”，继续争取国际“同情”对华施加压力，还是看做一块拎不起、吞不下的烫手山芋而丢在一边，或者当做谈判的砝码与中国直接对话，这将是杜特尔特政府执政后处理对外关系面临的第一场“大考”。

然而，考虑到目前菲律宾国内的民情与舆情和美国等外部因素，杜特尔特很难大幅调整现有的南海政策，至少短期内如此。

据菲律宾新闻网站GMA报道，奥巴马在5月17日与杜特尔特的通话中，明确要求菲方不要在国际仲裁庭就南海问题做出仲裁前与中方重启对话。

杜特尔特告诉GMA的记者，在与奥巴马的通话中，他回应说，“我们在南中国海的主权争端问题上，与西方世界站在同一条阵线上”，不过，他仍然强调，如果解决争端的努力不能取得任何成果，他会选择（与中国）进行双边对话。

应该说，杜特尔特有意在双边或是多边框架下与中国磋商南海问题，这是与阿基诺三世政府在南海问题上最大的政策差别，也是中菲关系缓和必须迈出的第一步和重启双边经济合作的先决条件。迈出这一步，需要杜特尔特的政治诚意，更需要他调整与平衡各方间的关系，很难一蹴而就。

菲对华关系的调整必然牵涉其对美关系，如何在两个大国之间左右逢源，对于杜特尔特来说绝非易事。中国更多应该静观其变，后发制人。

中国对菲律宾新政府在南海问题上的作用应该有一个清晰的定位。未来一段时期南海时局的核心议题将是仲裁案的后续影响，以及南海岛礁建设进展及其军事化问题。显然，在这两个问题上，唱主角的是中国与美国。即使中国与杜特尔特新政府实现了直接对话，也只能起到局部缓和的作用。长期看，中国仍需要善用双轨思路，才能找到打破南海僵局的突破口，即一方面通过与东盟国家共同推进《南海各方行为宣言》的落实，稳定地区局势；另一方面通过与当事方的直接磋商与谈判，寻找解决南海问题的出路。

对于一个试图发出善意的杜特尔特政府，中国应该听其言，观其行，首先以其处理仲裁案裁决结果的方式，以及在2017年作为东盟轮值主席国的表现来把握其对华政策的真实意图和路线，这应该作为重启中菲经济合作的前提。对此，中国不应期望过高，不必操之过急，但有必要做出预案，厘清在哪些方面可以与菲方达成共识，以利于维护南海局势稳定。

（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）