一站式服务流程中的政务信息资源价值生成机理——以社会保险业务流程为例

朱　颖，罗贤春（吉首大学法学与公共管理学院）



一站式服务流程中的政务信息资源价值生成机理
——以社会保险业务流程为例

朱颖，罗贤春（吉首大学法学与公共管理学院）

摘要：通过对我国上海市社保中心和澳大利亚Centrelink（中央连接部）业务流程进行对比发现，两大机构虽各自性质有所不同，但都是基于一站式服务的业务流程。在分析比较的基础上构建了“共享（Share）—核查（Check）—应用（Apply）”模型，从路径导航、内容阐释和认知应用等方面阐释政务信息资源的价值生成。

关键词：电子政务；信息资源价值；信息服务；业务流程

随着电子政务应用层面的不断推进，政务信息资源在政府业务流程中全程流转、共享、整合，使政务信息资源价值与政府业务流程融合并进。《2006-2020年国家信息化发展战略》提出把政务信息资源整合列为电子政务建设的首要战略行动。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设要点。信息资源通过共享和整合，在政务流程的各环节生成不同类型的价值。

1　一站式服务业务流程

电子政务中通过因特网以及跨功能、跨权限共享数据库等技术使信息流自动化，让线性的信息处理转变为平行、共享性的信息处理，打破了政府部门人为的职能分割。［1］现行的业务流程以公众和社会需要，实现了以整体业务流程为中心的协同办公，在现代信息技术支撑下实现一站式服务流程。一站式服务流程一是极大地节约了行政成本、提高了行政效率；［2］二是充分发掘和利用了电子政务庞大的信息资源。通过对信息资源的整合和加工，电子政务信息资源在政府业务流程中不断生成新的价值并加以转化应用。

1.1中外一站式服务业务流程比较

社会保险（Social Insurance），是指政府通过法律法规的形式，为依靠劳动收入生活的劳动人口及其家庭成员，提供养老、医疗、失业、工伤以及生育等保险待遇，以保障其在遭遇上述风险时的基本生活条件，从而维护社会稳定的制度与措施。我国传统的政务流程中，养老、医疗、失业、工伤以及生育保险政策的实施分属不同的经办机构办理，公民享受保险待

上海市社会保险中心（以下简称“上海市社保中心”）是省级社会保险经办机构。目前该中心承担着全市社会保险“五险合一”统一征缴以及市政府规定的其他社会保障基金征缴任务，并负责养老、工伤、生育保险的支付管理。从2000年起，该中心实施“两个缴费基数一致”的办法，采取牡丹社会保险缴费专用卡，并辅之以高度集约化的业务流程，实现了基金征缴率常年稳定在99.9%以上。［3］上海市社会保险中心业务流程概括起来有四点。①社会保险登记。提出本地区按不同的社会保障项目进行登记的企业、事业单位、国家机关及其职工范围；向缴费单位索要相关证件和资料，为参保人员建立社会保险个人账户；借助工商、税务部门拥有的资料核查没有参加社会保险的单位和个人。②社会保险费的申报和缴纳。通知相关单位和个人按照政策规定及时缴纳社会保险费。③社会保险资格复核，建立社会保险记录。确定申请人的社会保险待遇，并记录入册。④业务办理。按照社会保险待遇发放社会化的要求，社会保险经办机构为每一个受保人在银行开设一个支付账户，按时将应当支付的待遇金额划拨到每一个人的支付账户。

1997年，澳大利亚政府决定成立非赢利性事业机构 Centrelink（中央联络中心），它根据《1997联邦服务派送法案》的规定成立，属于家庭与社区服务部（以下简称“家社部”）的一个派生机构，作为“政府和百姓之间服务与沟通的桥梁”。［4］Centrelink整合了澳大利亚各个政府部门原来独自面向社会公众提供的服务。截至2007年11月，Centrelink共与 12家政策部门、19家其他机构签订服务协议，为其提供包括各种待遇补贴的支付、信息资讯的提供等百余项服务，如：失业、养老、伤残、孤寡、单亲等救济金及其他各种项目补贴的发放，以及职业指导、就业服务、技能培训等个人项目的联系安排等。［5］澳大利亚Centrelink业务流程概括起来有四点。①提出申请。由公民个人提出获取养老金申请。②获取资料。业务办理机构根据公民申请，获取相关养老金政策。③资格审查。业务办理机构根据政策条件，核查公民获取养老金资格，并发放养老金。④弱收入变动。则由业务办理机构对个人账户数据进行修改。

1.2一站式服务通用业务流程

通过以上流程的对比，我们不难发现两者虽然各自性质不同：上海市社保中心属于我国人力资源与社会保障部的行政机构之一，而澳大利亚Centrelink（中央连接部）是一家非盈利的事业机构。但在业务流程上趋于一致可统称为一站式服务。在一站式服务业务流程建立之前，公民在办理业务时，需要四处寻找相关部门并到不同的办公室重复排队。一站式服务通用业务流程建立之后，把上海市社保中心和澳大利亚Centrelink政务机构打造成为公共服务平台，所有一站式服务的工作网点以相同的程序、相同的规则、以及相同的法律、政策和工作方式，将各个部委提供的服务项目通过统一的流程直接传递给公民，公民只需要面对一个窗口、一个工作人员办理业务便可以获得全程的、持续的服务。

一站式服务通用业务流程。①提出申请。即公民根据自身情况到社会保险相关机构提出领取养老金申请。②调取相关信息及资料。相关机构在获取居民申请后，将居民的个人资料输入社会保险业务系统，建立个人养老金账户。③资格核查。建立账户后，根据居民申报材料和相关政策规定对其养老金资格进行核实，对合乎条件的进一步确定其应享有的养老金待遇，对不符合条件的驳回其申请。④业务办理。通过财政支付为符合条件的居民发放养老金。

2　基于一站式服务流程的政务信息资源价值生成

2.1一站式服务流程的政务信息资源价值生成模型

在上述业务流程中每一步都包含着政务信息资源的生成和利用。从该业务流程第一步“提出申请”开始，大量的政务信息资源得以录入系统，随后通过信息资源的共享、分类、整理、核查等方式，政务信息资源的价值在业务流程中不断得到发掘和利用。最终形成了信息查询的应用性价值、资格核查的凭证性价值、流程优化的隐性信息资源价值。不同阶段政务信息资源所蕴含的价值维度并不相同，其生成机理可以简化为“S—C—A”模型。即“共享（Share）—核查（Check）—应用（Apply）”模型（见图1）。

如图所示，共享（Share）—核查（Check）—应用（Apply）模型是一个链条式的模型，模型的步骤是按照业务办理的顺序逐步推进和深入的。在信息查询、资格核查、流程优化中生成了不同的政务信息资源价值。该流程设置科学合理，一方面及时公开政务信息，让用户（公民）能通过信息窗口的查询了解相关政策信息并随时掌握个人社会保险账户情况。另一方面，加快了社会保险业务办理速度，大幅度提升了行政机关的办事效率，为公民办理政务带来了便利。从图1中不难看出，政务信息资源包括三部分，分别体现在“共享（Share）”“核查（Check）”“应用（Apply）”中。Share获取个人账户全部信息；Check引出个人信息和政策信息的匹配，对参保人资格予以核实；Apply实现业务的办理，以及信息的及时更新和流程的优化。从而得出电子政务信息资源的概念框架，为电子政务信息资源价值在政务流程中的生成提供内容支撑。政务信息资源通过信息分类、主题关联的匹配以及知识认知的应用，最终形成了信息查询的应用性价值、资格核查的凭证性价值还有流程优化的隐性信息资源价值。政务信息资源可分为显性信息资源和隐性信息资源。显性与隐性的划分主要以社会用户是否知晓、是否能获取和应用为界限。本文中针对业务流程来说，倾向于将电子政务隐性信息资源定义为流程背后的、用户所未知的政务信息资源，也包括用户只知其外在的语法部分而对语义和语用未知的政务信息资源。

2.2基于“共享（Share）—核查（Check）—应用（Apply）”模型的价值生成机理

电子政务隐性信息资源要素包括三部分。①以个人信息共享为中心的Share。通过数据共享以及所牵涉的信息资源的公开规范描述，构建信息分类的搜索引擎实现居民对个人信息资源的查询，保证其知晓权。②以养老金申请资格核查为核心的Check。通过对相关政策信息的分析、个人申请资格的核实，根据实际情况为居民匹配其适用的养老金政策，确定居民可以享受的相关福利。③以业务办理为中心的Apply。经过业务办理流程的完成，居民在这一过程中通过自身的亲身体验以及工作人员的引导和讲解，为居民提供知识开发学习。这三方面内容最终以业务流程办理成功的形式体现。由此可见，电子政务隐性信息资源是面向应用，体现政务信息资源价值的资源，有共享性、定位性和知识性等特征。［6］

（1）面向路径导航的价值生成（见图2）。这是整个业务流程的开始，也是电子政务隐性信息资源的基础。通过用户数据的录入和共享，实现用户信息的分类。

图1“共享—核查—应用”模型

图2　面向路径导航的价值生成

信息分类将用户数据分为居民个人账户信息和政府相关政策信息。个人账户包括用户个人基本信息、单位信息、个人工作状况信息以及社会保险财务信息等。而政策信息则包括国家出台的有关养老金的具体政策和实施办法规定，以及各地区各单位出台的有关养老金实施办法的相关规定制度。信息资源价值的生成从信息录入后便开始，其资源的生成也分为两步。首先，通过对大量用户数据的整理和汇总，基于大数据处理技术和搜索引擎技术的使用，形成了信息查询这一面向用户的功能，这一功能是业务办理人员利用大量信息资源生成的信息产品。其次，在形成信息查询功能的基础上，通过对用户数据的录用、筛选和共享以及关键词的分类索引实现了信息查询基础上的信息分类，即以个人业务办理查询和相关政策查询两大板块的内容予以呈现。

以澳大利亚Centrelink和上海市社保中心业务流程为例。在该模型中的共享阶段，对应的具体业务流程即查取资料、调取个人账户信息步骤。在这一阶段，通过居民个人信息和相关政策信息的录入和共享实现了面向公民的信息查询功能，此时信息资源生成了应用性价值。信息资源应用性价值在经济领域的表现十分突出。在个体竞争范畴，信息要素的注入有助于提高劳动者的素质，缩短劳动主体对客体的认识及熟练过程，使生产要素以最优状态进入生产运行体系。在群体范畴，信息资源对社会生产力系统具有举足轻重的作用。［6］但是实现信息查询功能，并不代表着信息资源价值的生成已经结束。因为没有任何内容的信息查询功能就等同于一副空壳，毫无意义。因此，在建立信息查询功能基础之上，还需要进一步对信息资源进行以分类工作为核心的加工和整理，通过关键词的分类索引等技术，使信息查询内容最终以个人信息分类和相关政策信息分类两大板块予以呈现。在最终呈现的信息产品中，信息资源再一次通过查询内容的展示，完成了知晓性信息资源价值的生成。知晓性是指用户接触到信息资源，并知晓其内容，包括确认其存在性、定位性和通达性。在该业务流程中，公民通过信息查询可以轻松地知晓个人账户信息和相关政策信息，从而使公民能够更加清楚地了解政策走向。因此，在面向路径导航价值生成中，信息资源价值的生成从信息录入起便开始，期间通过信息查询功能实现其应用性价值及信息查询内容的分类实现了其知晓性价值。这些信息资源价值一方面极大地满足了信息共享和使用的要求，避免了大量行政成本的支出，大幅度提高了行政效率；另一方面也造福了公民，免去了其在各个部门奔波寻求信息政策之苦。

（2）面向内容阐释的价值生成。这是该业务流程的核心，体现养老金是如何决定发放的。在这一环节中，面向内容阐释的价值生成从个人提交申请时便开始。同样也是通过两步完成。首先，系统在接收到个人养老金申请后，对个人信息进行核查保证其信息的真实性。接下来是最繁琐也是最核心的一步：核实其养老金资格和类别。这一步是通过调取相关政策信息，以政策信息为凭证，将政策信息、个人申请以及个人信息三者进行匹配，对其资格进行审查，从而决定是否发放养老金以及发放金额。资格审查是通过对参保人的信息和申请依据相关文件政策进行核实检查，一方面确定其是否具有参保资格，另一方面确定其该享受的保险类型和级别。

业务办理人员将个人申请、相关政策信息、个人用户信息三者进行一一匹配。符合政策条件的个人申请将予以通过，不符合条件的则拒绝其申请。申请通过的用户信息将会再一次与政策信息进行匹配和核查，用以决定其适用的养老金种类和级别（见图3）。

不难看出，政务信息在这一环节中多次充当决策者做出决定的凭证和依据。决定公民是否具备享受养老金资格需要用合适的政策信息作为判断的凭证和依据，而该享受的养老金级别和种类也是凭借政策信息做出的决定。因此，在这一过程中，大量的信息毫无疑问地形成了凭证性信息，用以帮助工作人员做出合乎政策要求的决定。信息资源的凭证价值是指在现实社会实践活动中被人们利用所呈现出的凭证与证据，从而形成了信息资源的凭证性维度范畴，更多的表现为文件与档案的信息形式。［4］在社会保险政务流程中，正是凭借各种政务资源的凭证性价值即各个文件的相关规定，才能对参保人的资格进行审查并核实其该享受的保险级别。

图3　面向内容阐释的价值生成

（3）面向认知应用的价值生成。这一阶段既是业务办理流程的收尾阶段，同时又是业务流程优化的开始。在这一阶段中，政务信息资源价值主要体现在业务流程优化上。在业务流程办理时，工作人员要依据大量的信息资源来执行发放养老金这一命令。因此，不可否认政务信息资源在此依然具有凭证性价值。而在业务流程优化环节上，信息资源价值的生成体现在两方面。① 居民通过业务流程的办理，得以全面的了解其业务办理流程，对再办理类似的业务积累了一定的经验，形成了一种知晓性信息资源价值。另外，用户把自己在办理业务中遇到的问题以及对流程好坏的评价和建议等信息反馈给工作人员，便于工作人员有针对性地进行改进。在这一过程中政务信息资源通过用户的体验、思考和反馈为政策制定和业务流程再造提供有用信息，形成了一定的隐性信息资源。② 业务办理人员通过操作业务流程，也能发现该流程中存在的漏洞和不足。从而针对具体状况，给出改进建议。

显然，这一环节中的信息资源价值类型与前两个阶段不相同，在这一阶段中政务信息并不是直接显示出其价值，而是通过人们亲身体验和头脑的加工而显现出的隐性信息资源。即与人相关的完全隐性信息资源。目前对于电子政务隐性信息资源还没有形成统一认识，有的认为是指那些暂且还没有被作为政务信息，或在政务数据库中没有显现表现出来的政务信息，即那些有可能成为政务信息的社会信息或隐藏在现有政务信息之中的信息。有的认为是指在政府的运行和管理活动中产生的，只为个人所理解和利用，无法为他人理解和利用的信息资源。它具有易消失性、有限再生性等特点，只存在于人的大脑中。［7］本文倾向于把电子政务隐性资源定义为行政领导的知识积累、思维方式、以及经验教训等对作出行政决策时起作用的一切信息资源。正是这两方面的隐性信息资源，为业务流程的优化指明了方向，实现了其价值所在。

3　结论

在社会保险业务流程再造中，通过“S—C—A”模型。即“共享（Share）—核查（Check）—应用（Apply）”模型使看似普通的电子政务信息资源得到了充分的利用，在此过程中生成了多种类型的资源价值。文章通过对该模型的价值机理进行详细分析，从而发现政务信息资源价值的生成从该模型的共享阶段开始。首先，在面向路径导航的价值生成中，通过信息查询和信息分类的方式实现了其应用性价值，帮助用户实现获取信息的便捷性。其次，在面向内容阐释的价值生成中，以资格核查的方式，使大量政务信息资源不止一次地形成了凭证性信息资源价值，完成了该流程中最核心的业务，资格核查。最后，在面向认知应用的价值生成中，政务信息资源主要通过与用户有关的信息加工和反馈的方式实现了其知晓性价值和隐性信息资源的价值，为业务流程的优化指明了方向。总之，政务信息资源价值在业务流程中得以一次次的生成和转化。

［参考文献］

［1］沈荣华，杨国栋.论“一站式”服务方式与行政体制改革［J］.中国行政管理，2006（10）：27－30.

［2］靖培栋，王英.“一站式”电子政务探讨［C］//2012·学术前沿论丛——科学发展：深化改革与改善民生（下）.北京：2012：7.

［3］ 上海市人力资源和社会保障局网 ［EB/OL］. ［2015－09－26］.http://www.12333sh.gov.cn.

［4］澳大利亚就业与培训考察报告之二：几项有特色的改革和做法［EB/OL］.［2015－09－26］.http:// www.lm.gov.cn/gb/news/2005-09/02/content_84155.htm.

［5］CentrelinkAnnualReport2006-07［EB/OL］.［2015－10－16］.https://www.humanservices.gov.au/sites/default/ files/documents/centrelink-annual-report-0607-com.

［6］罗贤春，姚明.基于个性化共享目录的电子政务信息资源整合［J］.情报理论与实践，2014（9）：64－68.

［7］John Carlo Bertot，Paul T Jaeger.The E-government paradox：Better customer service doesn't necessarily costless［J］.Government Information Quarterly，2008，25（2）：149－154.

中图分类号：D63－39

文献标志码：A

文章编号：1005－8214（2016）06－0012－04

［基金项目］本文系国家自然科学基金“政务信息资源价值测度及其实现途径研究”（项目编号：71463006），湖南省教育厅资助科研项目“新媒体环境下民族地区政府信息公开效果实证与模式构建研究”（项目编号：15A157），广西高校人文社科重点研究基地边疆民族地区档案学研究中心资助项目“新媒体时代边疆民族地区政府信息公开研究”（项目编号：BD1403）的研究成果之一。遇时都必须经历“登记—申报与缴纳—建立社会保险记录—支付”这一繁琐的过程。传统的社会保险业务流程存在诸如审批环节繁多、业务流程复杂、处理时间冗长等弊端，极大地降低了社会保险经办机构的服务效率和公众满意度。随着一站式服务的兴起，通过对政务资源的整合与利用轻松地解决了以上难题。

［作者简介］朱颖（1989－），女，硕士，吉首大学法学与公共管理学院讲师，研究方向：电子政务研究；罗贤春（1970－），男，博士，教授，研究方向：电子政务及信息资源管理研究。

［收稿日期］2015－11－15［责任编辑］菊秋芳

The Formation Mechanism of the Government Information Resources Value in the One-stop Service Process——Taking the Social Insurance Business Process as Example

Zhu Ying，Luo Xian-chun

Abstract:By comparing the business processes of the social security center in Shanghai city and the Australian Centrelink（centrallink），we can find the difference and the similarity between the two agencies such as both are based on the business process of one stop service.On this basis，we put forward the“Share-Check-Apply”model to explain how the value of government information resources is made from the aspects of the path of navigation，content interpretation and cognitive applications.

Keywords:E-government；Value of Information Resources；Information Service；Business Process