立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡

●宫凡舒



立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡

●宫凡舒

【内容提要】立案登记制进一步加强了对诉权的保护，但也面临如何惩治滥诉的现实紧迫性。由于我国目前缺乏滥诉惩治制度，立案登记制实行之后，司法实践中大量案件的当事人滥用起诉权，造成了司法资源的极大浪费。为弥补滥诉惩治制度的司法缺失，实现诉权保护与滥诉惩治的平衡，笔者提出了我国当前构建滥诉惩治机制的具体建议，以期对解决当事人滥诉问题有所裨益。

【关键词】立案登记制 诉权保护 滥诉惩治 平衡

以解决“立案难”为目标的立案登记制，是我国司法改革历程中具有里程碑意义的关键举措，对于保障当事人诉权具有重要意义。但实践中有一种声音，认为立案登记制将立案庭变为机械登记窗口，当事人只要提交上诉状、诉讼费即可立案，无需进行任何审核，一定程度上导致滥诉现象多发，对诉权、司法资源、法律权威带来负面冲击。

一、问题引出：典型案例引发诉权保护新思考

2015年5月是立案登记制实施的首月，山东省行政诉讼一审收案2227件，与去年同期1173件相比增长89.9%，增幅较大；国家赔偿立案57件，与去年同期12件相比，同比增长375%。

案例一、申请八年的国家赔偿案：请求人孙某以W市W区法院在执行过程中采取粗暴违法行为造成请求人工厂物资设备丢失报废为由，以W区法院为被申请人，向W市中院申请国家赔偿，W市中院于2015年5月5日收到国家赔偿申请书后，当日出具诉讼材料收取清单，加盖法院专用章，并转交W市中院国家赔偿委员会审查，该案于同年5月12日立案。

据查，请求人孙某某曾于2014年11月21日向W区法院提出国家赔偿申请，因W区法院受理满2个月未作答复，诉至W市中院。W市中院收到申请后，经审查发现请求人曾于2008年基于同一事由向W市中院提出过国家赔偿申请，因不符合受理条件而未予受理。请求人不服，向S省高院提出复议，S省高院维持了W市中院不予受理的决定。后请求人于2011年5月16日又以同一事由向W市中院提出国家赔偿申请，W市中院认为其属于重复诉讼而不予受理。2015年5月5日，请求人以立案登记制为契机，再次向W市中院申请国家赔偿，并声称要到上级法院上访。鉴于当事人情绪激动，拒绝沟通，立案庭认为该案应审慎处理，遂移交W市中院赔委会审查处理。

案例二、两位原告提起的14起行政诉讼：自2015年5月5日起，W市两级法院接连收到原告周某某、姜某某行政起诉状26份，立案14件，其他12件因不符合起诉条件，经法院释明后原告撤诉。

案例一中，当事人基于同一事由申请国家赔偿历时八年未得立案，借助立案登记制实施后“有案必立”的舆论趋势得以立案，现该案已审理终结（因申请人不适格而裁定驳回起诉）。笔者认为本案有勉强立案之嫌，立案登记制的实施，目的是保护诉权，使符合立案条件的案件皆可以不受干扰地进入诉讼程序，而非将不符合立案条件的案件也交由法院处理。

案例二中，二原告的14起行政诉讼案件皆符合立案登记制下的立案标准，但进入审理程序后不难发现，存在无原告主体资格、诉讼请求不合理、超过法定起诉期限等问题。法院在保护诉权的同时，面临如何惩治滥诉的问题。

综上，立案登记制加大了对诉权的保护，但也面临如何惩治滥诉的现实性问题，若实践中对立案登记制把握不到位，不该立而立，也是对其他人诉权的一种削弱，因此，法院需要找到实现诉权保护与滥诉惩治之间的平衡路径。

二、法条对比：立案登记制实施前后带来的立案操作变化①由于国家赔偿案件具有一定的特殊性，该部分仅列举国家赔偿立案工作的前后对比，行政诉讼根据新修改的行政诉讼法，在受案范围、起诉方式等方面都有很大修改，且几乎与立案登记制同时实施，暂且不再细述。

表一：司法赔偿（人民法院自赔案件）立案审核对比变化

表二：司法赔偿案件（非人民法院自赔案件）

表三：行政赔偿

结合表一至表三，行政赔偿案件的立案审核内容基本无变化，都需要对受案范围、申请人资格进行审核，区别在于对符合立案条件的案件提出了当场立案的要求。而司法赔偿除了前述变化之外，删除了对是否符合法定起诉期限的限制，即立案庭不再对申请是否超过法定请求期间进行审核，但仍需审核是否属于受案范围、当事人资格、赔偿义务机关先行处理或者逾期不作处理的证明。不难看出，立案登记制较立案审查制而言，更多的是针对实践中个别存在的推诿立案、拖延立案、拒绝立案或者诉前即审的情况，比如对事实证据等的实体审查、行政权干预行政诉讼案件立案等，而并非否定形式审核。

三、天平失衡：缺乏与诉权保护相对应的滥诉惩治体制

诉权是任何诉讼制度的基础。③徐德臣、朱伯玉：《再论环境诉权——以生态中心主义为背景》，载《兰州学刊》2015年第1期。基于尽最大努力保护诉权的立案登记制，虽有对滥诉惩治的原则性规定，但鉴于我国目前公众对司法的认知，对滥诉的认定与制裁易受到公众的攻击④南通妇女被裁定“滥诉”引发争议。陆红霞、陆国富因94次申请信息公开，被港闸法院认定为滥诉：“陆红霞、陆富国不间断地向政府申请获取所谓政府信息，真实目的为借此表达不满情绪，施压政府以实现拆迁补偿安置利益的最大化。陆红霞背离立案目的，任凭个人主观意愿，执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用，属于典型的滥用诉权行为。对于二人今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据规定进行严格审查，原告承担更严厉的举证责任，否则将承担不利后果。”对此，有人认为值得商榷，法院应更审慎，以防规制滥诉演变为限制、剥夺诉权。南京师范大学法学院教授李建明认为，滥用诉权浪费司法资源，应有所惩治，但法院应更为谨慎，以免将规制变成限制与剥夺。 东南大学法学院教授虞青松认为，如果当事人构成滥诉，作为行政诉讼，可以针对单个行为判决，如果把其他行为也纳入判决，让整个判决扩大化，有没有超越审判权限，值得商榷。法院非公安部门，为起诉定性似有不妥。引自蓝天彬：“94次申请信息公开后的”滥诉”之争”，载《东方早报》，2015年3月5日第A21版。，致使保护诉权力度大、惩治滥诉胆量小，无形中诉权保护与滥诉惩治趋向失衡。

（一）理论基础：“倒U型假说”提供平衡理论支撑

美国经济学家库兹涅茨所提出的“库兹涅茨曲线”（“倒U型假说”）⑤刘金国、蒋立山主编：《中国社会转型与法律治理》，中国法制出版社2006年版，第27页。是发展经济学中的重要理论，后被社会学扩展，引申内涵为：过强或过弱追求某一动机，反而会产生不利影响。该理论类似于天平说，寻求天平两端的平衡进而实现保护诉权与防治滥诉整体目标的最大化，其实也反证了“倒U型假说”理论，即过于追求对诉权的保护（诸如不该立而立）或者过于追求对滥诉的惩治（诸如变相剥夺当事人诉权），都会对司法工作产生不利后果。

在法治社会中，法官作为司法者承担了将立法所确立的实体正义与程序正义的立法价值实现于社会的角色⑥刘松山：《再论人民法院的“司法改革”之非》，载《法学》2006年第1期。。立案登记制赋予了法官更具体的任务，即如何寻找理性的平衡点，既最大限度维护当事人的诉权，又不失力度的预防、惩治滥诉以维护司法权威，进而实现社会公平。

（二）现实紧迫：滥诉案例折射滥诉惩治紧迫性

立案登记制实施后法院面临着更严峻的信访压力，越来越多的上访户将战线转移至法院：李某某原系R市环保局职工，于1993年5月R市环保局成立R市某公司时被任命为经理，后因政策原因，该公司被注销，李某某经理职务被免除。此后李某某再未上班。1998年9月，R市环保局将李某某按自动离职处理。2007年起，李某某开始信访，要求恢复其与R市环保局的人事关系。

2015年5月4日是立案登记制施行后的首个工作日，李某某以R市环保局为被告提起行政诉讼，申请公开“自被除名并停交劳动保险至今，你在人事、工资或福利等方面与环保局不存在任何关系”等决定，因该公开信息不存在，被判决驳回诉讼请求。同年6月15日，其以R市人社局为被告提起行政诉讼，请求撤销被告作出的批准R市环保局停交李某某劳动保险的处理决定，因起诉超过法定期限，被裁定不予受理。同年7月7日，其以R市环保局为被告提起行政诉讼，请求撤销《关于李某某信访事项的答复意见》，因不属于行政诉讼受案范围，被裁定驳回起诉。同年7月22日，其以R市人社局为被告提起行政诉讼，请求撤销劳动保障监察不予受理决定书，判决被告履行社会保险监督检查的职责，查处R市环保局违法停交原告社会保险费的行为，法院于2015年9月1日判决撤销被告作出的不予受理决定书，驳回其他诉讼请求。同年8月6日，其以R市环保局为被告提起两件行政诉讼，请求撤销被告2014 年1月22日作出的按自动离职处理、停交劳动保险处理决定，因诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，均被裁定不予立案。

上述案例反映出追求诉权保护与滥诉惩治之间的平衡具现实紧迫性。

四、弥补失衡：构建滥诉惩治机制与诉权保护共重

鉴于诉权保护与滥诉防治的平衡要求，笔者建议弥补失衡的路径为：尽最大努力保护诉权的同时，构建滥诉惩治机制，在对滥诉行为作统一界定的基础上，适当加大惩处力度。

（一）保护诉权：完善多元化解决纠纷体制

为更好地保护诉权，多元化解决纠纷是与立案登记制相辅相成的配套机制。首先，法律是权利救济的最后一道防线，但司法非万能，它只能解决法律范围的问题，只能为符合起诉条件的案件敞开救济之门。其次，从司法资源的有限性来讲，越来越多的上访户“转访为诉”的倾向值得重视，民众对“有案必立”的理解存在认识误区并一定程度上形成偏颇舆论导向，那种认为只要起诉即可将长期遗留问题转为行政诉讼或国家赔偿诉讼的趋势，若得不到适度遏制，也是对其他正常行使诉权的当事人的一种损害。

因此，建议法院对待不符合起诉条件的当事人不要拒绝了事，而是以纠纷的解决为目标，为当事人提供寻求其他救济途径的可行建议，实现诉权保护的实践延伸。可以与仲裁委、劳动仲裁院、公安机关、行政复议机关等沟通协调，建立各部门联系人制度，细化联动流程，于立案窗口提供电子滚动信息板、宣传板或纸质宣传册，将相关职能部门的职责、窗口地址、联系方式等予以公开，便利当事人针对不同情况，审慎选择最便捷并富成效的解决途径。

（二）惩治滥诉：借鉴澳洲模式构建滥诉惩治体制⑦澳大利亚受其法制传统、法治环境、诉讼程序的影响，形成较成熟的滥诉规制程序，从滥诉的认定标准、申请与作出滥诉决定的主体到滥诉决定的变更与恢复、滥诉的通知与公告等，具有借鉴意义。

澳大利亚新南威尔士州2008年颁布实施《滥诉程序法》，逐步加强司法管理，加大对滥诉的惩处力度。但鉴于我国的司法现状，为规制滥诉单独立法的法治环境尚不成熟，故可以借鉴澳洲模式，由最高人民法院发布《关于规制滥诉若干问题的规定》，与《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》相对应，统一规定滥诉认定标准、滥诉惩治程序的启动主体、滥诉认定主体、滥诉认定的作出程序、滥诉认定的通知及公告的发布。

1.统一滥诉认定标准。滥诉的认定标准不应局限于立案阶段，而应扩展至审理阶段。对滥诉的认定与惩治是把双刃剑，在有效惩治滥用诉权行为的同时，也容易陷入剥夺当事人诉权的逆境，为防止法院以滥诉为由任意拒绝立案，对滥诉的认定宜以实体审为导向。立案阶段滥诉的认定标准：如果没有合理理由恣意频繁提起诉讼、申请，经法院释明后仍以相同事由坚持提出诉讼、申请，或者被某一法院拒绝立案之后，重复向其他法院提出相同诉讼、申请的，可由法院作出滥诉处理决定。法院之间建立立案信息共享系统，以便及时掌握有滥诉嫌疑的当事人在其他法院的起诉情况。审理阶段的滥诉认定标准：无理拖延诉讼、骚扰法官及其他当事人、为达到其他非法目的滥用诉讼程序的，法院可以对其作出滥诉处理决定。⑧威海中院一位行政案件当事人，其案件刚由立案庭移交业务庭，便开始每天给行政庭各工作人员打电话几十次，每次所提要求都是催发各种法律文书、恳请与法官面谈、递交各种申请书等要求，甚至将电话不停打至该院办公室、政治部等其他部门，严重影响法官正常办公。

2.滥诉认定程序的启动。立案阶段对滥诉的认定与处理，由法院依职权启动，并赋予当事人陈述、申辩以及听证的权利，以保障程序公正。审理阶段，除了法院有权启动滥诉认定与惩处程序之外，其他涉案当事人亦可向法院提出惩治滥诉的申请，申请书中需载明当事人身份、主张对方滥诉的事实及理由并提供相应的证明材料，该阶段的滥诉认定需经过实体审查，以实现诉权的最大保护。如果在滥诉认定程序启动之前，诉讼已经进入审判程序，则裁定中止诉讼，待滥诉认定与否的结果出现后，再根据情况继续审理或者裁定驳回起诉。

3.有权作出滥诉认定的主体。结合我国法官员额制改革现状，宜赋予各级法院审判员认定滥诉的权利，司法辅助人员由于审判经验、专业知识等方面尚需提升，暂且不易赋予滥诉认定权，从程序主体角度最大限度地保证滥诉认定过程中的程序正义。

4.滥诉处理决定的效力。一旦法院对起诉人作出滥诉认定，该起诉人及其诉讼代理人之后的起诉将受到更为严格的限制，如限定其之后的起诉需提供更确凿的证明材料、一定时间内禁止提起类似起诉或申请、处以罚款或拘留等。

5.认定滥诉后的通知与公告。法院作出滥诉认定后需按法定程序在法定期间内予以通知、公告，并向上一级法院备案。公告期间不影响滥诉认定效力以及由此产生的处罚与执行。

6.当事人的救济途径。当事人对被认定为滥诉不服的，可以自收到认定通知后15日内，向作出认定法院的上一级法院申请复议，上一级法院认为下一级法院作出的滥诉认定错误或明显不当的，可以予以撤销，但是不影响原审法院或者其他法院对该当事人再次作出滥用诉权认定。若法院作出的滥诉认定与处理决定因违法或明显错误被撤销，当事人可以申请恢复名誉、赔礼道歉、返还罚款及利息、申请国家赔偿等。

责任编校：李超

作者单位：（威海市中级人民法院）