从“结果评判”到“行为侧重”——我国法官惩戒制度程式化建构

●李娜



从“结果评判”到“行为侧重”
——我国法官惩戒制度程式化建构

●李娜

现代司法制度下，“法官不只是纠纷的仲裁人，而且在一般大众的心目中，他也是法律规则的宣示者”，①贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第9页。然而法官在司法裁判过程中有可能犯各种各样的错误，法官行为失范之于法治的危害较之民众尤甚。本文拟从比较法的视野对我国的法官惩戒制度构建进行探讨。

一、法官惩戒制度存在的理论基础

（一）问题导向：法官惩戒制度的构建背景

1.“司法怀疑”：对司法不信任的泛化

司法是正义之最后防线，人民信赖司法，司法才能确实发挥伸张正义，定纷止争之功能。近年来司法公信力不足困扰凸显。据一份调查显示：社会公众普遍对法官总体评价偏低、对裁判公正度信心不足、对法官社会印象偏差、法院社会形象刻板。②参见北京市第二中级人民法院课题组：《提高司法公信力的路径和实现方式研究》，载《法律适用》2014年第8期。公众对于司法的不信任呈现泛化态势。改革开放以来，我国司法体制已经进行了三轮15年的改革，但是人们对司法公正的信心并未提升。据统计，2009年至2013年的5年间，全国人大代表对最高人民法院工作报告的反对票均高达400票以上，2013年更高达605票，创五年最高。多年司法体制运行形成的内外积弊，使得单纯的“扬汤止沸”已无能为力，必须进行一场“釜底抽薪”式的改革。

2.“结果评判”：初衷与实效的背离

“错案”是一般指法院在认定事实或者适用法律上发生了错误，侧重于法院裁判的明显错误。至于程序违法的案件，若尚未导致实体处理发生错误，一般不称其为错案。大多数人所理解“错案”，不是程序上的错误而是实体上错误。在案件审判过程中，无论审判人员主观上是故意还是过失，客观上是否存在违法行为，只要案件主要事实认定失实或法律定性不当，结果是裁判错误，那么就必须受到相应惩罚。这种结果评判模式明显存在逻辑上的问题，“错案的命题隐含着一个为大众自觉或不自觉接受的先在的大前提，即一个案件只能有唯一正确的判决。而事实上，法官在面对复杂、疑难的案件时，唯一正确的判决结论是不存在的”。③李卫红、李莹莹：《法院错案追究制度的困境分析与重构》，载《河南公安高等专科学校学报》2007年第5期。错案追究制度初衷在于通过惩戒不当，防范司法腐败，进而保证司法公正，维护司法独立。但其以结果论证过程的非正当性，且“其作法似乎有悖于一个正常运作的司法体制的其他理想目标即程序的公开性与亲历性”。④〔美〕葛维宝：《法院的独立与责任》，葛明珍译载《环球法律评论》2002年春季号。该制度初衷与实效产生了背离。

（二）“自由心证”：法官惩戒制度的理论基点

自由心证是一种法律不预先作出规定而由法官根据自己的良心、理性自由判断证据证明力的有无和大小，并根据其形成的内心确信来认定案件事实的证据制度。其产生是由人类认识的本质要求所决定的，已为现代法治国家证据制度所普遍采纳。法官通过对法律规则的解释、根据技术理性、证据的认定，实现“规则”与“事实”之间的映射。已发生事件的不可复制性，决定了这种“真实”只能是法律真实。法官在裁判中只能依据形式逻辑的三段论，最大限度的实现规则与法律事实之间的映射。这种思维模式，决定了其判断不是一个机械的过程，因为“立法不可能对所有证据到事实的必然性作出规定，而且这种必然性关系在现实中少之又少”。⑤樊崇义：《刑事证据法原理与适用》，中国人民公安大学出版社2002年版，第45页。当事人可能因为提不出证据或充分的证据而败诉，这种法律真实与客观真实不一，显然不能作为追究法官错案责任的缘由，否则就会造成法官权责脱节。承认自由心证制度，即认可了法官的自由裁量权，但该权力不可无所限制。如若缺乏配套程序和规则进行合理制约，又易引发滥用。当法官自由裁量超越必要限度时，即法官惩戒制度价值所在。

（三）司法独立：法官惩戒制度的内在要求

司法独立是现代法治发达国家的一项基本原则。虽然司法独立早已被提及并经多年实践，但我们不得不面对的现实是，司法权相对于行政权的独立很有限，司法行政化现象严重。不论是在一般民众，甚至多数行政领导观念中，均将法院视为同级党政领导下一个专门负责审判活动的职能部门，法院的人事管理、办公经费、工资福利等，大都受制于行政权利主体。审判独立以往更多是在法院独立层面上被提及，而对于法官的独立重视不够，审判独立最根本的就是要确保法官依法独立行使审判职权。而要确保法官真正依法独立行使审判职权，除了对法官的职位和待遇均给予明确的法律保障，客观上消除干预法官独立审判的各种干扰因素。同时许多国家也规定了法官惩戒制度：法官如出现当施以惩戒之法定事由时，依法受到惩戒，无法定事由，不经法定程序不被免职，待遇不受影响，从而使得稳定的预期成为可能。法官惩戒制度作为我国的司法改革重磅之举，正在为了实现审判独立更深层次的要求——法官的独立审判而努力。

二、比较法视野下的法官惩戒制度

（一）德国“专门法院”

“目前，德国联邦和各州都设有法官纪律法院，负责对法官的一般惩戒处分进行裁判。如果需要给予更为严重的处分如免职，则应经过一定的程序后，交由联邦宪法法院处理。”⑥最高人民法院司法改革小组编，韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2002 年版，第 104-105页、第591-593 页，转引自：徐静村、潘金贵：《法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的构建》，载《公法研究》第二辑，商务印书馆2004年版，第346页。德国法官惩戒事由包括司法内不当行为和司法外不当行为。《德意志联邦共和国基本法》第98条第2项规定，联邦法官于职务上或者职务外违反本基本法的原则或邦的宪法秩序……可将其调职或命令其退休，在故意侵犯的情况下，可以罢免法官。⑦郭成伟、宋英辉：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社2002年版，第166页。除了违反宪法的行为外，法官如果触犯了刑法，构成犯罪也会受到处罚。德国刑法禁止一系列严重削弱公众对法院作为伸张正义机构之信心的司法行为，如果法官被定为故意犯罪且处以1年以上有期徒刑则将被自动免职。”⑧何勤华：《德国法律发达史》，法律出版社2000年版，第212页。依《联邦惩戒法》的规定，惩戒措施包括警告、罚款、减薪、降级、降职等8种。⑨王晖：《德国有成效的公务员反腐败管理》，载《中国监察》2004年第13期。

（二）美国“专门委员会”

美国法官惩戒模式为专门委员会模式。自1960年加利福尼亚州创立该种模式后，联邦及各州均采用了该种模式。美国各州都成立了各种惩戒委员会，法官的不当行为由该委员会对其进行调查、起诉、裁决和惩罚。⑩俞甲乙：《美国联邦及各州司法惩戒制度》，载《法律适用》2003年第9期。法官惩戒委员会大多由法官构成，吸收律师和公众参与。美国法官惩戒事由相当广泛，模范司法行为准则采纳了“行为不当”标准，可以对法官进行惩戒行为既包括司法内不当行为，也包括司法外不当行为。同时，又为法官的审判行为留下了充裕的自由空间。《司法行为与资格丧失法案》之3A规定：如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题，则应予以驳回。对法官惩戒设置了禁区。⑪⑪严仁群：《美国法官惩戒制度论要——兼析中美惩戒理念之差异》，载《法学评论（双月刊）》2004年第6期。⑫怀效锋：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第571页。⑬参见我国台湾地区《法官法》第40条、39条、50条、51条。⑭蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期。美国法官的惩戒措施包括免职；非自愿退休；作为律师而进行惩戒；对司法职务的履行进行限制或附加条件；谴责或训斥；施加罚金；承担诉讼费用和支出金额等。⑫⑪严仁群：《美国法官惩戒制度论要——兼析中美惩戒理念之差异》，载《法学评论（双月刊）》2004年第6期。⑫怀效锋：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第571页。⑬参见我国台湾地区《法官法》第40条、39条、50条、51条。⑭蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期。

（三）我国台湾地区“评鉴委员会+职务法庭”

我国台湾地区对法官惩戒前，先由法官评鉴委员会对提请个案评鉴的案件进行评议和分类，然后再分类将初步审议后的案件分别移交其他组织处理，其本身并没有直接惩戒的权力。如法官评鉴委员会认为有惩戒必要的，报由“司法院”移送“监察院”审查，然后由“监察院”弹劾后移送“司法院”下设的“职务法庭”按司法程序审理法官惩戒案件。“司法院”如认为法官有应受惩戒的情况时，也可以不通过法官评鉴程序直接移送“监察院”审查，但要给被付惩戒的法官陈述意见的机会，并经“司法院人事审议委员会决议”。惩戒程序为司法程序。职务法庭审理惩戒案件时，当事人拥有陈述意见、言辞辩论和提出再审等诉讼权利。我国台湾地区设立了评鉴禁区：适用法律之见解，不得成为法官个案评鉴的事由。法官惩戒的类型包括：免职、撤职、罚款、申诫。⑬⑪严仁群：《美国法官惩戒制度论要——兼析中美惩戒理念之差异》，载《法学评论（双月刊）》2004年第6期。⑫怀效锋：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第571页。⑬参见我国台湾地区《法官法》第40条、39条、50条、51条。⑭蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期。

三、法官惩戒制度程式化构建

（一）惩戒主体：“同体问责”与“异体问责”

我国现行法官惩戒体制将惩戒权赋予各级人民法院的监察部门，明显采取“同体问责”的模式。但囿于司法独立观念淡薄，现行的由监察部门主导的惩戒程序“更侧重于查清事实而忽视权利保障”。⑭⑪严仁群：《美国法官惩戒制度论要——兼析中美惩戒理念之差异》，载《法学评论（双月刊）》2004年第6期。⑫怀效锋：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第571页。⑬参见我国台湾地区《法官法》第40条、39条、50条、51条。⑭蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期。随着法官惩戒实践，这种问责模式从惩戒程序至惩戒结果均易招致公正性的质疑。纯粹的“异体问责”，又难免遭遇专业思维差异挑战及侵害司法独立的风险。为此，最高人民法院发布的“四五改革纲要”中明确提出建立专门的法官惩戒机构，在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。

1.机构设置

作为第一批试点法院，上海于2014年12 月13日率先成立法官惩戒委员会：在市高院、各级法院组建法官遴选（惩戒）工作办公室，其一项重要职责就是组织开展法官司法责任认定。对经认定需追究责任的法官，提出处理或惩戒意见，存在严重过错的，可降低法官等级。遗憾的是，该模式尚未进行法官惩戒的实践，所以尚难以窥见该模式的运行效果。纵观现代法治发达国家，为避免“同体问责”及“异体问责”的弊端，法官惩戒组织的设立均采用了专门化、司法化的运作程序。鉴于此，我国法官惩戒委员会除需具备法律共同体的专业监督（法官、检察官、律师）外，应当吸纳一般公民，并采纳司法化或准司法化的运行机制。

2.模式衔接

“四五改革纲要”提出要“实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接”。如何实现两者的衔接？台湾的法官评鉴委员会为我们提供了一个较好的思路。法治发达国家采法官精英化模式，对法律普遍抱持信仰态度，司法权威较高。反观我国，法官整体素质尚待提高，司法不信任泛化，加之公众诉求表达的非理性趋向，不可避免的导致法官惩戒制度可能需要承受其不能承受之重（如部分信访压力移转等）。因此，法官惩戒委员会建立之初，法官惩戒案件可能会呈现大的波动。制度设计应对此有所预测和应对。相较于我国台湾地区，设置一道筛选程序，过滤掉部分非理性惩戒申请，于我国的法官惩戒制度更有实践价值。纪检监察程序已有着多年的实践经验，现阶段由其进行初步的审查、调查及过滤亦有一定的现实可能。因此，纪检监察程序可以作为法官惩戒委员会的前置程序，由其对法官惩戒案件进行适当的分流。对于惩戒申请成立，有惩戒必要的惩戒申请可移送法官惩戒委员会。

（二）惩戒规则设置

1.惩戒事由：“主观过错”导向下的类型化分析

通过前述比较法的考察可以看出，域外各国在设置法官惩戒事由时，多数均采用“行为不当”标准。我国虽也渐渐转向采取这一标准，但更加关注司法内行为不当，对司法外行为关注不够。判断一行为惩戒与否的基本考量要素为主观的可责难性及客观的行为不当。在不当行为业已存在的前提下，行为的可惩戒性的判断标准就特定化为主观过错的判断。依照传统民事过错理论，过错包括故意与过失。就过失而言，依照“人格化注意义务”判断标准，违反一般人注意义务，意味着存在重大过失，而善良管理人注意义务之违反，将意味着抽象轻过失或一般过失。主观故意行为不当，不论是司法内，还是司法外不当行为，受到惩戒应无异议，因为此时行为的主观可责难性及客观不当同时具备。当行为人之行为主观状态为过失时，如何判断行为的惩戒与否？

就司法内行为而言，注意义务判断群体为法官整体，即一般注意义务为整个法官群体的注意义务，如果法官为一不当行为时，一般法官均不具备该注意义务或者只有少数法官具备该注意义务，要求当事法官对此具备该注意义务难免遭遇苛求之责，毕竟法官不是神。此时不当行为或因为程序缺失，可在适当时机时通过完善程序规则将之提升为一般注意义务，而不应成为法官惩戒之事由。而如果一般法官在此种行为场合均能避免该不当行为，则法官的行为具备重大过失，当可对该行为施以惩戒。司法外行为，关注的是法官的职业道德，是对法官更高层次的要求，良好的法官应兼具专业素养与职业操守。任何一面却缺失都会是影响民众对司法的信心，影响社会法治信仰的培育。法官业外行为时，作为一般社会人角色出现，注意义务判断群体扩大至社会整体。法官高居“象牙塔”中立裁判者的应然形象与一般社会人实然角色交织，社会对法官业外行为的期待均高于一般民众，即此时应当具备善良管理人的注意义务，这也是为什么法官行为不当引起的民众反感尤甚的原因所在。法官此时注意义务的违反将产生一般过失，即一般过失以上的过失均应受到惩戒。

还需注意的是，就司法内行为而言，如果不当行为并不存在主观过错，也非属程序设置存在缺漏，仅因法官个人专业能力问题出现不当之结果，不应为法官惩戒事由，应属于法官选任制度规制范畴，否则将赋予法官惩戒制度不能承受之重。即法官对案件事实的认定和法律的理解属审判职权的范畴，属于惩戒禁区，不在上述事由之列。

2.惩戒措施：凸显职业特色

我国现行法官惩戒措施行政色彩浓厚，应当建立符合法官司法性职业特点的惩戒措施。从西方国家司法惩戒措施的设计来看，司法惩戒措施主要分为三大类：一是经济类惩戒措施，如罚金或者罚款。设计这类措施旨在突出对法官贪赃枉法行为的惩戒。二是行为类惩戒措施，例如暂停职务、调离审判岗位等，以使有违法乱纪但又不够免职的法官在一定时期内不能从事司法活动。这样既能够消除公众对司法的不信任感，同时也能够防止法官继续枉法裁判。三是资格类的惩戒措施，即通过严格的惩戒程序免除法官的身份，并且实行永不叙用制度。⑮⑮前引⑦，第366页。⑯前引⑭。结合上述惩戒措施设置原则，可考虑将法官惩戒措施相应设置为：训诫、罚款、降低法官等级、履职附限制条件、调离审判岗位、免除法官职务。

（三）惩戒程序：以程序公正保障实体正义

按照“正当程序”的要求，追究法官的司法责任必须依法定的程序进行。目前监察部门采用的程序“在性质上是行政性的，更侧重于查清事实而忽视权利保障，特别是决定者的独立性和中立性、程序中的平等性和对抗性都相对较弱甚至没有”。⑯⑮前引⑦，第366页。⑯前引⑭。在理顺纪检监察部门与法官惩戒委员会模式关系前提下，法官惩戒可进行“调查“与”审理”分离的“两步走” 程序设置：

图Ⅰ：纪检监察程序与法官惩戒委员会“两步走”运行图

1.调查程序

第一，受理。任何人如发现法官有可为惩戒之事由，均可提出法官惩戒申请。申请应以书面形式向纪检监察部门提起，纪检监察部门立案实行登记制度并报法官惩戒委员会备案，以实现有案必立，同时贯彻便民原则及实现对纪检监察部门监督。

第二，初审。经审查，对于不符合惩戒条件的（审查是否为惩戒禁区），法官惩戒委员会可授权其作出驳回惩戒申请。对驳回惩戒申请不服的，可申请法官惩戒委员会进行复核。对于符合立案条件的，移送法官惩戒委员会。

第三，调查。法官惩戒委员会有权指定纪检监察部门进行调查，监察部门应当依法进行调查取证，调查后形成调查报告并提出惩戒建议，将案件材料一并移送法官惩戒委员会。

2.审理程序

法官惩戒委员会受理案件后，依法组成合议庭进行审理。合议庭的组成应至少包括两名法官、一名检察官、一名律师及一名陪审员。合议庭确定后，向被惩戒法官送达惩戒申请书及调查报告。被惩戒法官可在收到之日法定期限内进行答辩，提供证据。审理案件应采取口头辩论形式公开审理，并作出惩戒决定。惩戒决定需送达被惩戒法官，并在惩戒委员会官网上予以公告。为维护被惩戒法官的合法权益，应当赋予被惩戒法官上诉权，上诉的决定为最终决定。同时还应赋予其知情权、申请回避权利、辩护权利、申请救济权等。

责任编校：刘峥

作者单位：（日照市东港区人民法院）