地方政府促进农民专业合作社发展的对策分析——以汾阳市为例

□武贵秀 王秦俊

（山西农业大学山西晋中030801）

地方政府促进农民专业合作社发展的对策分析
——以汾阳市为例

□武贵秀 王秦俊

（山西农业大学山西晋中030801）

自2007年《农民专业合作社法》颁布之后，我国农民专业合作社在国家扶持帮助下得到了快速发展，但随之出现的一系列新情况新问题亟待解决。本文以汾阳市为例，通过实证分析总结出地方政府在资金投入、人才引进、政策落实、宣传教育等方面存在的不足，并分析其原因，最后针对性的提出建议和措施，旨在为当地政府引导规范农民专业合作社的发展提供一定参考，助力推动当地农民专业合作社和农业产业化的发展。

地方政府；农民专业合作社；对策

根据国家工商局发布的统计数据，截止到2015年2月底，我国登记的农民专业合作社共133.74万户，同比增长28.74%，出资总额2.89万亿元，增长41.60%，农民专业合作社户数占全国各类市场主体实有户数的1.89%。由此可见，农民专业合作社发展迅速，规模庞大，但是农民专业合作社在自我投入、自主管理、自我发展之外，更重要的是需要政府的引导与支持，实际上地方政府在促进农民专业合作社发展的过程中，并未较好地扮演自己的角色，导致当前农民专业合作社的发展出现许多亟待解决的问题。

1 地方政府在促进农民专业合作社发展中存在的问题及原因分析

1.1 扶持政策的执行发生偏差

第一，扶强扶大不扶弱。在调研中了解到，地方政府对那些发展规模小的合作社则没有相应的支持引导，政府部门刻意强调合作社规模，这无疑昭示着政策执行当中倾向是扶大而非扶小。第二，只重数量不重质量。地方政府在加快促进农业产业化的发展方面，为完成上一级关于农民专业合作社指定数量的规定，盲目宣传和投入对农民专业合作社建设工作的力度，导致农民专业合作社“有了数量没了质量”。第三，只重登记不重监管。调研中了解到，只要符合农民专业合作社登记事项，相关部门都给予登记注册，对其发展情况和效益却监管不严，甚至无从作为，导致一些依附国家扶持政策催生和由较强实力的企业、公司变更登记的发展不规范、只合作而无作为的“假合作社”、“空壳子合作社”滋生。第四，只重初期建立不重品牌发展。以汾阳市为例，截止2015年，汾阳市登记注册农民专业合作社共1010个，农民专业合作社涉及种植类330个、农机类85个、养殖类380个、林业202个，其他的33个等，但是真正拥有农民专业合作社品牌价值仅仅有23家。

1.2 组织引导不力、规范不到位

发展农民专业合作社是解决“三农”问题的关键，其受政府的重视越来越多，但是在实际中，地方政府一方面鼓励农民专业合作社发展，同时又忽略对其的监管，出现了组织引导不力、规范不到位等问题。例如，经走访调查了解到，在2013年，汾阳政府鼓励当地核桃专业合作社通过大量种植核桃林发展核桃产业，导致汾阳市核桃苗木种植供大于求，但是地方政府负责部门未对其给予有效的引导规范，使得大部分合作社将苗木当柴火烧掉，当地部分核桃专业合作社因此损失将近50万元。笔者针对汾阳市晋龙核桃专业合作社规范程度对合作社成员进行了问卷调研统计，如图1：认为合作社发展非常规范的为9.3%，认为合作社发展较规范的为33.6%，认为合作社发展普通的为34.4%，认为合作社发展不规范22.7%，认为合作社形同虚设十分不规范的为33.4%。可见，农民专业合作社的发展规范问题亟待解决。

图1 农民专业合作社的规范程度分析

1.3 部门职责不清、管理混乱

经调研发现，地方政府针对农民专业合作社的监管部门众多、权力分散严重、职责交叉、责任不清。地方政府多部门对农民专业合作社进行引导监督，表面看似各部门都在监管合作社，但是实际中，多数部门都存在不愿管、不会管、不想管、管理不到位以及行政效能低下的混乱现象。比如，在汾阳市核桃苗木种植方面，地方林业局不允许核桃专业合作社外买苗木，农业局鼓励核桃专业合作社大量种植核桃苗木，扶贫办对当地合作社的苗木低买高卖，农经局对核桃合作社财政监管审核不够规范等，多部门管理不规范、配合不紧密的做法，导致汾阳市核桃专业合作社不知该听从何方而失去发展信心，那些为了得到国家扶持而办的空壳子合作社借此机会盛行蔓延。而到目前为止，任何相关负责部门尚未提出要对滥竽充数的农民专业合作社严加惩治或者取缔。

1.4 贯彻落实扶持政策不到位

经统计调研数据得出，如图2显示：汾阳市晋龙核桃专业合作社成员认为合作社享受到政府资金扶持的为33.7%，未享受到政府资金扶持的为49.8%，对政府资金扶持政策不清楚的为11.3%，其他的为5.2%，可见大部分合作社成员认为合作社并没有享受到地方政府在财政方面的的扶持。在合作社项目的发展中，从项目的确立到实施管理再到完成阶段，要投入大量的资金，资金不足已经影响到组织的正常运行发展，而且合作社因缺乏资金，在加大技术和人才投入方面往往是心有余而力不足。

图2 晋龙核桃专业合作社是否享受到政府资金扶持的情况统计

1.5 科技创新机制不健全

第一，科技创新人才引进不足。汾阳市每3.33hm2核桃林最少需要1名技术人员，现有技术人员不足500员，而实际需求则是8000人，现有技术人员和实际需求相差甚远。第二，技术推广不到位。汾阳市晋龙核桃专业合作社科研基础薄弱、科技推广偏少、技术水平不高，其成员大部分是45岁以上的农户，农技知识陈旧老化，社员整体素质偏低，即使与山西农大、林业局有农林指导合作，但技术人员仅进行不定期指导，指导农业技术的次数和深度达不到要求，因而合作层次较低、方向单一，为达到应有的效果。第三，电子商务销售渠道不畅。以汾阳市为例，地方政府鼓励合作社建立官方网站，但是因合作社雇佣人才大部分都是45岁以上的嫁接技术人员，缺乏将现代网络应用和农业知识相融合的人才。第四，品牌创新扶持力度和品牌建设保护力度不够。在调研中发现，在汾阳市注册登记的1010个农民专业合作社，拥有自己品牌建设的不到200家，在200家中真正打造出农产品品牌的仅仅27家，汾阳市政府对合作社农产品品牌创新力度和品牌建设保护力度不够，导致外来假冒伪劣农产品肆虐发展，致使本地农产品市场化运作缓慢、品牌化建设薄弱。

2 地方政府促进农民专业合作社发展的对策分析

2.1 矫正扶持政策执行偏差

首先，强化学习培训工作。地方政府法制办应该组织政府人员学习我国对农民专业合作社出台的相关扶持政策，并且要对其进行针对性的培训。各部门执行人员要及时学习国家关于农民专业合作社最新扶持政策，并及时做好新旧扶持政策的承接。只有对农民专业合作社的扶持政策掌握了解清楚，在具体的引导监管合作社的工作中，才不会出现认识理念和实际执行方面的差错。其次，完善并细化扶持政策的操作细则。国家对针对农民专业合作社的扶持政策过于笼统、简单，地方政府在贯彻落实过程中应该完善并且细化扶持政策的操作细则，对每项扶持进行修订、完善、细化、明确，比如扶持对象、扶持标准、扶持种类等，同时细化专项扶持政策，比如对农机、林业、养殖、种植等不同类型的农民专业合作社进行专项投入，防止地方政府部门扶持政策执行发生偏差。

2.2 加大规范监督力度

第一，加强规范力度。地方政府应该加大对农民专业合作社的财务管理做出规范引导，可成立专门的财务小组，并且由政府人员、社员、农户组成，实行农合社的财务公开。其次，规范合作社民主管理行为。强化合作社“一人一票”全体成员参与决策的制度，不断改善合作社内部基层干部的作风，加强农民专业合作社廉政建设。第二，完善监管机制。地方政府对农民专业合作社要做到外部监督和内部监督相结合，一方面，地方政府具体负责部门对农民专业合作社的生产经营状况进行定时检查和监督，防止合作社内部出现徇私舞弊、利益冲突等现象，另一方面要发挥合作社中基层干部的作用，对社务和财政工作透明公开，取得社员的充分信任和政府的大力支持。其次，成立领导监督小组，做到定期定时对农民专业合作社工作进展情况进行核实验收，不合理不规范的合作社要进行引导扶持，不发展的假合作社要进行严惩或者取缔。

2.3 进一步界定地方政府部门职责

第一，明确具体监督管理部门。目前，在地方政府的具体部门促进农合社发展过程中，存在多头管理、效率低下的问题。地方政府要明确具体监督管理部门，比如明确主管部门和协助部门，避免多头管理农民专业合作社。第二，界定部门监督管理内容。比如明确政府部门负责农合社的政策制订、引导规范、登记注册、教育培训、金融信贷等内容。地方政府各部门要明确分工，各负其责，这样不仅能够细化对合作社监管内容和任务，而且可以提高时限和强化督查，进而形成一套监管农民专业合作社的长效机制。

2.4 加大落实扶持政策力度

首先是加大地方政府对农合社的财政投入和财政支出。地方政府因财政来源有限，故应该整合财政资金，有效合理分配财政投入，调整地方政府财政支农资金投入的方向，要防止财政支持过于集中或者过于分散，对各类扶持对象进行实地调查，加强统筹调配资金的能力，加大对农民专业合作社要投入更多的资金扶持。其次是降低贷款门槛，增加融资渠道。目前，我国政府对农民专业合作社的发展中投入了大量的精力和扶持，但仍然没有从根本上解决农民专业合作社资金短缺、融资难的问题，地方政府应该加快金融服务创新，组织信用社、银行等金融机构给予农民合作社多种贷款渠道和贷款支持，同时要加强对合作社的审核管理，通过严格的把关保证合作社健康发展，以得到金融机构对农民专业合作社的信任，从而降低贷款门槛，让规模较小的合作社也可以通过贷款渠道发展产业。

2.5 健全科技创新推广机制

第一，构建“社校”协同模式。地方政府应该积极推动农民专业合作社与高校或者科研院所等具有科研能力的机构展开在科研技术、教育培训以及科技推广等方面的深度合作。第二，建立人才培养基地。政府部门应该成立专门人才培养基地，构建农民专业合作社吸引高校人才的机制，并且加强与高校合作的深度和广度，鼓励大学生毕业之后加入到农合社的人才队伍当中去。第三，加强农业技术推广力度。利用组织培训、现场指导、媒体宣传等技术推广手段，积极为农民专业合作社引进新技术。同时增加培育科技示范社的数量，利用以点带面的方式引导合作社明确发展方向，增强合作社技术水平和科技竞争力。最后完善信息服务体系，打造品牌优势，积极为合作社搭建电商平台，拓宽合作社产品销售渠道，推进合作社实现线上线下的发展模式。

结束语

笔者认为地方政府应该做到有所为而有所不为，积极加强引导农合社发展的同时，也要规范约束自身的行为。同时也不可以千篇一律的扶持引导农合社发展，而是要结合当地的实际和农民专业合作社的发展程度来发挥作用。

农合社健康良好的发展不是一蹴而就的，解决其发展中存在的问题任重而道远。只有国家、地方政府和农民专业合作社三者之间相互学习、共同努力，这一组织才能健康发展，才能够在解决“三农”问题上起到应有的作用。

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1004-7026（2016）09-0002-03

F304.5

A

武贵秀(1992.2-)，女，山西汾阳人，山西农业大学思想政治教育硕士研究生，研究方向为新农村建设与乡风文明研究。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.09.002