新型城镇化背景下城乡基本公共服务均衡配置的制度创新研究

薛 曜 祖

(1.山西财经大学 经济学院, 山西 太原 030006； 2.山西财经大学 资源型经济转型协同创新中心, 山西 太原 030006)



新型城镇化背景下城乡基本公共服务均衡配置的制度创新研究

薛 曜 祖1,2

(1.山西财经大学 经济学院, 山西 太原 030006； 2.山西财经大学 资源型经济转型协同创新中心, 山西 太原 030006)

文章基于中国城乡基本公共服务配置不均衡矛盾的制度背景，深刻挖掘城乡基本公共服务配置的利益主体及其内在相互关系，运用信号博弈分析模型，对城乡基本公共服务的均衡配置的制度创新条件进行深入分析。研究结果表明：新型城镇化背景下，中国城乡基本公共服务均衡配置的制度创新需要通过各利益主体的非完全信息动态博弈来实现，其成功与否主要取决于各利益主体的成本与收益关系，建议建立完善的农民利益诉求机制和监督机制，完善的外界制度环境可能会推动制度创新发生。

基本公共服务；城乡统筹；制度创新；信号博弈

一、引　言

随着中国目前新型城镇化发展进程的加快，城乡基本公共服务非均衡配置问题成为社会主义和谐社会建设的进程中面临的最大挑战。中国共产党第十八次代表大会报告中重点强调，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和基本公共服务均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出“走中国特色新型城镇化道路”，推进以人为核心的城镇化，促进城镇化和新农村建设协调发展，成为城乡基本公共服务均衡配置新的思路。随后的中央城镇化工作会议中，详细阐述了目前我国新型城镇化的核心是人的城镇化、市民化，实现城乡公共服务的全覆盖，即城镇的基本公共服务对常住人口全覆盖，实现城乡基本公共服务的均衡配置，不仅取决于城市化本身的趋势，更重要的是制度、政策、体制机制等各方面支撑体系的完善。清华大学谭纵波教授指出，很长时间以来，把精力和问题集中在了速度、规模上，实际现在很关键的问题是质量问题，尤其制度问题现在是挑战。

近年来，城乡基本公共服务均衡配置问题也是学术界关注的焦点，而现有的研究成果主要以实证研究为主。如世界银行认为城乡基本公共服务非均衡配置在世界范围内具有普遍性[1]；Hofman等研究显示中国、印尼、越南和菲律宾的政府财政方面的差异最终导致了地方政府提供公共服务能力的巨大差异[2]；Kai-yuen Tsui测算了中国各地区间城乡公共服务水平的差异，研究结果表明这种差异处于上升状态[3]；安体富等的研究也验证了我国基本城乡公共服务非均衡配置现象普遍、持续存在等。理论层面的研究主要集中于从政府视角探讨城乡基本公共服务均衡配置问题[4]。林万龙等认为，我国城乡基本公共服务配置的非均衡及农村公共产品供给不足的原因在于农村现行的家庭联产承包责任制的制度缺陷，其中缺乏对农村基本公共服务提供的制度安排[5]；迟福林认为我国长期实行的二元公共服务制度不合理，要统筹城乡基本公共服务供给就要实现制度安排的公平、统一；徐志新等的研究指出，城乡基本公共服务非均衡配置的制度原因在于户籍制度、价格制度、就业制度、福利保障、教育制度和财税金融制度等[6]；Batley也认为政策(制度)是影响公共服务的主要因素，并试图建立公共产品供给区域内统一的研究框架等[7]。现有文献的研究将制度最终归结为外生因素的研究严重削弱了理论解释力，因而无法从制度层面形成系统的城乡基本公共服务均衡配置的理论分析框架。制度因素的内生化处理分析方法是自20世纪90年代中期逐渐发展起来，是一种新的制度分析范式。新制度经济学家Masahiko Aoki将制度的制定规则与按规则运行博弈的两个视角结合起来，形成“比较制度分析”的框架，在此框架中，充分运用主观(主体)博弈的分析方法，内生化地揭示经济活动中整体性制度设计的产生、发展和变迁的动态规律。本文主要借鉴“比较制度分析”框架，将制度因素内生化处理，研究城乡基本公共服务向均衡制度转化所需的条件，以及制度演进主要源自利益主体为获得新的潜在利益而对现行制度进行变革的种种措施与对策，进而形成一种路径依赖，建立起某种新的制度需求和供给组织形式或经营管理方式的过程[8]。

二、研究假设及研究方法

1.研究假设

新制度经济学将具有共同目标的个人结成的集合定义为“组织”，组织成为一个重要的分析工具，有效组织是制度创新的关键，组织的最大化活动决定了制度创新的路径。曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson, Jr)在其《集体行动的逻辑》和《国家的兴衰》中提出，组织主要是指在利益上具有同盟性质的集团即利益集团，它之所以能够成为推动制度创新的重要组织，是因为制度创新发生的最重要的动力就是利润空间的存在与利益主体需要的差别，具有相同利益需要的主体集合形成了利益集团，并不断扩大[9]。本研究探索由于利益主体的选择性刺激、竞争和博弈形成了更优的制度设计方式(即制度创新的过程)，实现各集团内成员利益的最大化。基本假设如下：

(1)参与人假设

本研究构建的模型中，参与人即主要的利益集团(利益主体)有三个，即中央政府、地方政府和农民。中央政府是制度的最主要供给者。福利国家论将中央政府的职能归结为福利社会化和机会均等化[10]。中央政府主要以福利国家为目标，建立完善的社会福利制度，保障社会成员最基本的公共服务满足，且保证城乡居民基本公共服务的均衡享用和发展机遇的对等。本文认为制度设计是一种准公共物品，中央政府在进行城乡基本公共服务配置方面比私人更有效且是中央政府最基本的功能之一；地方政府既是中央政府的制度供给在地方的践行者，同时也是相对独立的利益主体，具有自身的利润空间。因此，地方政府进行制度供给的“成本-收益”分析并将其作为政策执行的根本出发点，并假设其总是倾向于利用与中央政府在信息上的不对称来执行自身收益最大化的政策；农民(或农村集体经济组织)作为主要参与人，其中可能包含民间社会团体、非政府组织等以及与农民或农村集体经济组织利益相一致的社会组织，他们是最终受益者和推动者，可能也是制度创新需求最迫切的利益主体[11]。农民的行为不仅适时反映着中央政府制度创新的实施效果，而且农民的自发行为甚至可能成为推动制度创新的诱致性因素，影响制度演化的路径[12]。

(2)行动空间假设

中国城乡基本公共服务的非均衡向均衡配置的制度演化过程中，中央政府、地方政府和农民作为主要的博弈主体，其路径属于典型的动态博弈，即中央政府出台有关城乡基本公共服务均衡配置的相关政策，由地方政府进行解释与执行，这样农民才有机会参与博弈。假设三者之间的博弈是在完全信息下进行的，他们都对其他参与人的情况完全了解，中央政府是地方政府的上级机关，它们之间应是完全信息的；地方政府和农民则是由于现实中很多政策的解释和实施是由地方政府来进行的。基于以上假设，根据信号发出的顺序，通过构建信号博弈模型分析中央政府、地方政府和农民之间的均衡收益模型[13]。

(3)支付(效用水平)

在信号博弈模型构建中，假设中央政府的效用水平为U1，其推行制度创新的收益是R0；地方政府执行中央政府推行制度创新的政策后得到的收益是R1；农民接受制度创新政策得到的初始收益是R2。中央政府推行制度创新付出的成本是C0，其中C0包括了对地方政府可能规避时需付出的制裁和处罚行动的成本；地方政府规避时所需付出的成本是C1，主要包括被中央政府制裁和处罚的成本。其次，假设中央政府的效用水平为U2，地方政府在执行制度创新相关政策时候的收益仍为R1，地方政府收益的初始值可能为负，随着制度设计的变化，收益也会逐渐增加。进一步对成本进行设定，地方政府规避政策时所付出的成本仍是C1，农民拒绝与地方政府合作而付出的成本是C2，农民拒绝合作时地方政府付出的成本是C3。

2.研究方法

运用信号博弈构建中国城乡基本公共服务均衡配置制度分析框架，这是由于信息不对称现象普遍存在于三个利益主体的行动中，如中央政府、地方政府、农民三者之间存在着两两之间的信息不对称，而信号博弈方法比较适合用于分析不完全信息动态博弈问题。模型构建时，充分考虑新型城镇化建设中农民的主体地位、利益需求和收益函数，模型的推导过程将农民设定为信号发送者。在缺乏有效信息时，假设中央政府推行制度创新或保持现状的概率p=[0.5,1]。农民发出信号后，地方政府根据农民的信号传递进行收益决策，然后利用贝叶斯法则，修正其对农民信号的判断(设定发生概率为0.5)，然后再根据这一判断来决定自己采取什么样的行动。所以，信号博弈的过程不仅是参与人选择最佳行动的过程，而且也是一个信念的修正过程。同样对于地方政府而言，传递一个对自己有利的信号，中央政府会根据此信号进行理性判断，从而做出对于社会整体福利最大化的决策(假定这一目标不会发生变化)。在信号博弈中，发送者发出的信号依赖于自然赋予的类型。因此，先行动的信号发送者的行动，对后行动的信号接收者来说，具有传递信息的作用[14]。同时，这又使得接收者的行动依赖于发送者选择的信号。

三、新型城镇化背景下城乡基本公共服务均衡配置制度创新的博弈分析

纵观中国城乡基本公共服务配置的制度演变，大致经历了从城乡分治的制度安排逐渐转向城乡统筹的制度创新过程，制度创新的实现主要由政府自上而下推行的方式来实现。在这一过程中，中央政府、地方政府和农民作为三个重要的利益集团，分别从自身利润空间最大化的角度出发，实现自身利益的最大化。在新型城镇化进程中，注重实现以农民市民化为核心的城乡基本公共服务均衡配置制度安排，充分考虑农民的损益，同时综合考虑各利益主体的选择性刺激、竞争和博弈，可构建出一个完整的中国城乡基本公共服务均衡配置的制度创新设计框架[15]。

1.中央政府与地方政府间的博弈

鉴于基本公共服务的特殊性质，其主要由政府提供，因而要讨论政府间博弈结果的可能性。在此博弈中，参与人主要是中央政府和地方政府，博弈模型设定为完全且完美信息动态博弈。假设制度创新最后必须达到精炼纳什均衡，这样才能保证制度设计不会发生逆转。因而，本文重点分析在不同情形下的精炼纳什均衡以及最终各方可能的收益。中央政府的行动选择有：保持现状和制度创新，行动集合可表示为: {保持现状，制度创新}。在此博弈中，地方政府行动滞后于中央政府的行动选择。地方政府行动选择也有两种方式即执行中央政府推行制度创新的政策和规避中央政府的制度创新政策，行动集合可表示为：{执行政策，规避政策}。两者具体博弈关系如图1所示。

中央政府地方政府制度创新保持现状制度创新(R1,R0-C0)(0,0)规避政策(-C1,-C0)(0,0)

图1中央政府和地方政府博弈关系矩阵图

中央政府有预期的潜在收益(R0-C0>0)，故中央政府具有推行制度创新的倾向。地方政府在此阶段的收益R1有可能为负(该收益在逐步增加)。如果R1>-C1，当地方政府执行政策时，中央政府会选择推行制度创新；而当地方政府选择规避政策时，中央政府倾向于保持现状。因此，地方政府的占优策略是执行政策，因此该博弈的精炼纳什均衡为(执行政策，制度创新)，即(R1，R0-C0)，分别为地方政府和中央政府的收益；同理，如果R1<-C1，该博弈的精炼纳什均衡为(规避政策，保持现状)，即(0, 0)，分别为地方政府和中央政府的收益。因此，可以得出中央政府是否推行制度创新，主要取决于地方政府的执行或规避决策的选择，以及地方政府与农民的博弈结果。

2.地方政府与农民间的博弈

在此博弈过程中，参与人主要是地方政府和农民。博弈模型为完全且完美信息动态博弈，对于信号发出者农民来说，城乡基本公共服务资源均衡化配置的制度创新可以带来许多的收益，主要表现在与城市居民同等的就业机会、享受与城市居民同等的公共产品等方面，因此农民倾向于接受城乡基本公共服务均衡化配置的制度创新。但是最终的制度创新是否可以实现，主要取决于地方政府和农民间的博弈结果，中央政府作为博弈信号的最终接受者，其收益受二者影响较大。因此，本文在研究地方政府和农民间博弈时，重点考虑两种情况：一种是农民接受制度创新的情况；一种是农民拒绝的情况。信号博弈从农民开始，假设农民接受制度创新的初始收益R2恒大于0，如图2所示。

图2　中央政府、地方政府与农民信号博弈框架图

根据农民的潜在收益，可以分为R2-C2>0和R2-C2<0两种情形，结合中央政府与地方政府间博弈的结果，从理性人角度可以有以下两种战略：

(1)第一种情况：当R2-C2>0，“接受”是农民的占优策略

当R2-C2>0时，纯策略完美精炼贝叶斯均衡取决于R1与-C1的大小，即地方政府的战略类型选择。当R1<-C1时，地方政府选择规避政策，在此种情况下，如果地方政府执行政策，农民选择接受的收益为R2；选择拒绝的成本为-C2。根据信号发送的结果，中央政府收益最大化的选择是保持现状，此时三者精炼贝叶斯均衡解是(0,0,0)。当R1>-C1，地方政府选择执行政策，在此种情况下，如果地方政府执行政策，农民选择接受的收益为R2-C2，选择拒绝的收益为-C2。根据信号发送的结果，中央政府会根据不同收益来选择推行制度创新或是保持现状，其选择推行制度创新时的三者精炼贝叶斯均衡解是(R2-C2,R1-C1,R0-C1-C2)。其选择保持现状时，由于假设R2-C2>0，农民将必然选择接受，而如果最终中央政府选择保持现状，此时的精炼贝叶斯均衡解是(-C2,-C3,0)。

农民战略(接受，拒绝)，在这种传导机制下，假设地方政府选择规避政策的概率为0.5，即p=0.5。R1<-C1，地方政府选择规避政策；中央政府选择保持现状，R1-C1<0，地方政府选择规避政策；在此种情况下，如果地方政府执行政策，农民选择接受的收益为R2；选择拒绝的成本为-C2，由于R2-C2>0，农民将选择接受。但是此时地方政府规避政策，农民选择接受的收益是0；选择拒绝的成本为R2-C2，农民必然会选择拒绝。最终农民的策略空间是(接受，拒绝)，但作为理性人，地方政府的选择一定是规避政策。因此最终三者精炼贝叶斯均衡解是(0,0,0)。

农民战略(接受，接受)，在这种传导机制下，地方政府选择必然是执行政策，即p=1。此时R1>-C1，地方政府选择执行政策，如果中央政府选择保持现状，R0-C1R0-C1-C2。因此，在这种情况下不管地方政府是否执行政策，农民都必然选择接受，R2>R2-C2，此时精炼贝叶斯均衡解出现在中央政府的推行制度创新的选择，当中央政府选择推行制度创新，其收益为R0-C1-C2。最终三者精炼贝叶斯均衡解是(R2-C2,R1-C1,R0-C1-C2)。

农民战略(拒绝，接受)，在这种传导机制下，地方政府选择必然是执行政策，即p=1。此时R1>-C1，地方政府选择执行政策，-C3>-C1，中央政府选择推行制度创新；-C1-C3<0，地方政府选择规避政策，中央政府选择保持现状，在这种情况不管中央政府是否推行制度创新，农民都必然选择接受，农民的策略空间是(拒绝，接受)，该策略空间下完美的精炼贝叶斯均衡在于地方政府选择规避政策，均衡解则是(-C2,-C3,0)。

(2)第二种情况：当R2-C2<0时，“拒绝”是农民的占优策略

在该阶段，对于农民而言，虽然城乡基本公共服务资源均衡化配置的制度创新可以带来许多的收益，但也有可能在基本公共服务布设时触及个别农民的切身利益，如征地、教育和医疗资源的布局等，此时农民有可能会拒绝，为了考虑模型的完整性，本研究也在农民拒绝情况下分析纯策略完美精炼贝叶斯均衡出现的可能性。

当R2-C2<0时，纯策略完美精炼贝叶斯均衡仍取决于R1与-C1的大小。当R1<-C1时，地方政府的选择一定是规避政策，在此种情况下，地方政府规避政策，且农民拒绝，其收益为-C3；地方政府规避政策行为的收益为-C2。根据信号发送的结果，中央政府收益最大化的选择是保持现状，此时三者精炼贝叶斯均衡解是(-C3, -C2,0)。当R1>-C1，地方政府的理性选择是执行政策。在此情况下，如果地方政府执行政策，农民选择拒绝的成本为R2-C2；农民选择接受的收益为R2。根据信号发送的结果，如果农民选择接受，中央政府会选择推行制度创新，此时三者的精炼贝叶斯均衡解是(R2,R1,R0)；如果农民拒绝，中央政府则会选择继续保持现状，其选择推行时三者精炼贝叶斯均衡解是(R2-C2,R1-C3,R0-C1-C2)。

农民战略(拒绝，拒绝)，在这种传导机制下，假设地方政府选择规避政策的概率为0.5，即p=0.5。R1<-C1，地方政府选择规避政策，在此种情况下，地方政府规避政策行为后得到的收益为-C2，此时，农民所得到的收益(或者可解释为拒绝所付出的成本)是-C3。根据农民发出的信号和农民与地方政府博弈的结果，在R1<-C1的前提下，中央政府作为理性人的选择是保持现状，最终农民的策略空间是(拒绝，拒绝)，三者精炼贝叶斯均衡解是(-C3, -C2,0)。

农民战略(接受，拒绝)，在这种传导机制下，地方政府选择必然是执行政策，即p=1。在R1>-C1条件成立的假设情况下，地方政府的理性选择必然是执行政策，此时农民选择拒绝所付出的成本为R2-C2；如果农民选择接受的收益则是R2，R2是农民选择接受所可能得到的最大收益。根据信号博弈的结果，中央政府选择推行政策，R0>R0-C1-C3，这里的收益均为各方可能得到的最好收益，精炼贝叶斯均衡解是(R2,R1,R0)。

农民战略(拒绝，接受)，在这种传导机制下，地方政府选择必然是执行政策，即p=1。虽然此时R1>-C1，在这种传导机制下，地方政府选择必然是执行政策(p=1)。但是，只有一种情况即如果地方政府执行政策，农民必然选择拒绝且-C2<-C3。根据信号博弈的结果，中央政府保持现状R1-C2

3.新型城镇化背景下城乡基本公共服务均衡配置制度创新实现的条件讨论

我国目前的新型城镇化建设着眼农民，涵盖农村，旨在实现城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化[16]。因而中央政府在进行城乡基本公共服务均衡配置时，在制度出台和完善等方面会首先尊重农民的意见和选择，而农民的选择是其与当地地方政府最终利益博弈的结果，一方面由于地方政府和中央政府基本目标一致，地方政府是中央政府制度设计的落实者；另一方面，与中央政府相比，地方政府对所辖区范围基本情况更加明确，对辖区内农民的信息掌握更加准确，地方政府执行政策更加能够贴近农民的需求。同时地方政府也是相对独立的利益主体，具有自身的利益空间。因而在接受到农民与地方政府博弈信号基础上所做出选择的中央政府的行为才能实现社会整体福利的最大化。基于此，在新型城镇化背景下，中央政府城乡基本公共服务均衡配置的制度成功推行的条件有：

(1)农民接受制度创新的收益大于成本(R2-C2>0)且地方政府的收益大于成本(R1>-C1)

当R2-C2>0，且R1>-C1时，地方政府和农民都能够实现自身利益最大化的满足，因而，在此情况下，农民的战略空间是(接受，接受)，中央政府即可顺利实施制度创新，理顺城乡基本公共服务均衡配置的制度体系，实现社会整体福利的最优。当农民接受制度创新的收益大于成本R2-C2>0，但地方政府的收益小于成本R1<-C1时，中央政府最终无法推行制度创新，只能保持现状，可见地方政府的成本与收益关系至关重要。

(2)农民接受制度创新的收益小于成本(R2-C2<0)且地方政府的收益大于成本(R1>-C1)

值得强调的是，R2-C2<0且当R1>-C1，此时由于地方政府的收益大于成本，其最优策略是执行政策时。在此情况下，制度创新也会实现，这种情况的推进可能需要一个较长的时间，且其成功与否取决于农民的接受地方政府执行的新政策后的收益R2变化与拒绝成本C2之间大小的比较。

四、启　示

新型城镇化背景下，中国城乡基本公共服务均衡配置的实现要逐渐实现由长期以来形成的城乡分治制度设计转向城乡统筹发展的制度设计，主要涉及城乡基础设施、教育、医疗卫生以及社会保障等制度的创新，要体现公平、公正和以人为本，即制度导向统一、要求统一、权利统一和预期目标统一，逐步提高统筹城乡基本公共服务配置的均等化水平，日益缩小城乡差距。

本文基于中国城乡基本公共服务均衡配置的制度演化规律及制度特征，通过建立信号博弈模型，以农民为信号发送者，政府作为信号接受者，分析制度创新推进路径。结果表明，推动中国城乡基本公共服务均衡配置制度创新实现主要是各利益主体的成本—收益函数，而基本公共服务由于其投入的益本比很低，地方政府在进行基本公共服务配置时，出于成本最小化考虑，仍会选择在基础条件较好的城市进行投入。基于这种情况，农村基本公共服务的完善程度在一定时期内仍将远远落后于城镇，城乡基本公共服务的均衡化配置还需要较长时间。其次，要注重农民对于基本公共服务享有的权益。在实际工作中，要明确农民在推进城乡公共服务均衡配置中的主体地位，加大宣传和教育力度，运用新闻媒体、社会舆论等手段，广泛听取和采纳农民群众的宝贵意见，建立完善的农民利益诉求机制和监督机制，营造符合我国城乡基本公共服务均衡配置的制度环境。定期对基层政府的工作进行监督，区域基础设施和社会事业布局规划进行公开听证，保障城乡基本公共服务配置的科学化和民主化，逐步实现利益集团内部成本-利益的变化，从而形成有效的制度激励和约束。这是一个原有制度均衡被打破，新的制度供给和需求产生的长期制度演化过程。这一过程逐步的实现不仅需要发挥各级政府的宏观政策协调作用，完善制度供给结构，而且要充分调动农民群众的积极性。鼓励社会力量参与，创造良好的制度环境，共同确保城乡基本公共服务配置的制度设计朝着城乡统筹、协调与可持续发展的方向发展，以致最终形成新的制度均衡，即实现城乡经济和社会发展的稳步前进和和谐社会建设。

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The Institutional Innovation of Balanced Supplying of Urban-Rural Basic Public Services under the New-Type Urbanization

XUE Yaozu1，2

( 1. Faculty of Economics， Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China; 2. Collaboratire Innovation Center of Transition of Resource-Based Economics, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China )

Based on the institutional background of the contradiction of unbalanced supplying of basic public services in urban and rural areas of China, this paper, using signal game theory, makes an in-depth study of the innovation conditions of the balanced supplying in urban-rural basic public services to examine stakeholders and the interrelationships. The results showed that the success of institutional innovations of the balanced supplying needs the dynamic game of every stakeholder, which depends primarily on the relationships of local governments ‘costs and benefits under the background of the new-type urbanization. It is suggested that farmers’ interest demands and oversight mechanisms should be established.Therefore, perfected external institution environment may accomplish institutional innovation.

basic public service; urban-rural coordination; institutional innovation; signal game theory

2015-04-28;

2015-11-01

国家社会科学基金项目：“城乡统筹进程中生产要素流动机理与整合机制研究”(12CJY057)；山西省高等学校哲学社会科学课题：“煤炭采空区非自愿移民搬迁安置模式及管理体制研究”(2014236)

薛曜祖(1983-)，男，山西太原人，副教授，博士，主要从事区域协调与可持续发展研究，E-mail:xueyz2010@163.com。

F062.5

A

1008-407X(2016)02-0088-06