高等教育实施契约管理的路径思考

马 陆 亭,　陈 　 浩

(1.北京航空航天大学 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育发展研究中心， 北京 100816)



高等教育实施契约管理的路径思考

马 陆 亭1,2,陈 浩1

(1.北京航空航天大学 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育发展研究中心， 北京 100816)

契约管理是推动我国高等学校实现面向社会依法自主办学的有效方式。首先，按历史的脉络，从政治、经济两个方面分析契约发展的有关理论。进而以契约理论分析后发现我国高等教育在1998～2014年间，规模发展主要通过行政命令方式实现；质量内涵和制度建设主要通过契约管理完成。最后，以存在问题和未来方向为基础，进一步阐述了推进高等教育契约管理所具有的重要意义，并对实施路径进行了具体的制度设计。

高等教育；契约管理；实施路径

中国共产党第十八次全国代表大会以来，我国确立了全面依法治国的思想，提出要推进国家治理现代化。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议进一步提出要“维护契约、倡导契约精神”，揭示了契约关系在社会主义市场经济体制建设、在推进依法治国进程中的重要性。在高等教育领域，通过“制定大学章程、完善高校内部治理结构”等措施，现代大学制度建设不断深入。笔者曾经提出，从改革进展情况看，政府与大学的关系、学术权力与行政权力的关系正在成为亟待突破的关键[1]。在2015年12月大连理工大学举办的《大学治理：权力运行制约和监督》国际研讨会上，笔者曾经对后者进行过专题探讨，现在把目光聚焦于前者。笔者认为，政府与高校间建立起的“契约型”目标管理关系，是高等教育“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学”体制的有效实现方式[2],我国高等教育正在进行的加强法治建设和制度建设契合了国家治理现代化的内在要求。深刻认识和理解契约模式和契约精神，使之与我国高等教育体制改革相结合，是我们需要探索的方向。本文对此进行理论与实践路径探讨。

一、契约内涵的演进

从历史角度来考察，契约经历了不同时代的演进，内涵在不断发展。但无论怎样变化，契约终究是反映主体间形成的一种交换或交易关系，是主体之间通过谈判、讨价还价等协商对话机制而达成的一种协议，是主体间相互自由意志的合意。

由于交易对象或标的物的不同，形成了不同的契约内涵。按照契约交易对象的属性不同，可以划分为政治契约和经济契约。政治契约，表现为主体间交换权利和义务而形成的契约，更多体现了个人主义、民主与权利、尊重个性的价值取向；经济契约，是主体间在经济领域以实物为交易对象而达成的契约，一直伴随着人类的存在，并随时代、经济条件的发展而不断地演进。按照其他分类标准，契约也可以另外划分，如分为民事契约和行政契约、隐喻契约和实质契约等。本文以政治和经济的分类来说明契约的内涵。

1.政治契约

政治契约发轫于古代希腊，赓续于罗马、中世纪，勃兴于宗教改革，鼎盛于17～18世纪，式微于19世纪，复兴于20世纪下半叶[3]。它用来说明社会合作的基础和政治义务的理由，解释说明政治权威和国家的起源，为国家的正当性、合法性提供理论根据，其目标是实现自由、平等、公平与正义等价值追求。它的产生契合了时代政治发展的需要，不同阶段呈现出不同的内容，丰富了西方的政治哲学思想，成为西方政治思想中一个历久弥新的源泉。政治契约可以分为四个不同历史阶段，并形成了各自的理论体系。

古希腊、罗马的契约思想：体现了对人与人、社会之间关系的思考，还不是系统的政治哲学意义上的契约论，只是闪耀着契约论的思想火花，但足以为中世纪及其后契约论的发展与繁荣奠定了思想基础。

中世纪的统治契约论：贯穿于中世纪至封建早期，主要是为封建统治时期王权合法性辩护而产生的，用来说明统治者与被统治者之间的关系。它的形成受到罗马法和基督教教义的重要影响，罗马法对“政治权威源自于人民”的解释和圣经中的契约例证在本质上都具有契约性质，推动了统治契约论的演进。

古典社会契约论：17、18世纪是社会契约的全盛时期，由霍布斯、洛克和卢梭等人共同对社会契约进行了系统性地阐述。17世纪欧洲一直处于宗教纷争及世俗政权国王之间的斗争当中，这些动乱、斗争所引发的政治论争为社会契约论的发展提供了一个广阔的时代环境，极大地促进了作为政治哲学的社会契约论的发展，并为西方社会广泛传播和授受。社会契约论作为一种被建构起来的理论，对于人们为什么要放弃自然权利，缔结契约建立国家这一问题，不同的学者由于所处社会环境、个人经历的不同，而有着不同的理论假设、构造和目标：霍布斯强调对政治权威的服从，选择的是绝对主义国家；而洛克更多强调对政治权威的约束，赞成的是“有限政府”[4]。

现代契约论：以罗尔斯为代表，主张通过理性选择使社会成为一个合作良好的社会，依靠人们的道德理性(公平感)使社会制度和社会结构实现正义。契约的目标不是选择建立某一套特殊的制度或进入某一特定的社会，而是选择确立一种指导社会基本结构设计的根本道德原则，即正义原则[5]。

2.经济契约

经济契约理论依据各自强调的假设条件不同及其对分析模式的应用改进，被分为完全契约理论(激励理论)和不完全契约理论两类，其共同目标在于追求效率及资源的最优配置。

完全契约理论：也被称为激励理论，假定契约双方都是理性且信息不对称，即委托方与代理方都具有自利倾向，存在一定的利益冲突，并且代理方对委托方具有信息优势，更多了解委托方的任务，且对自身的能力、行动和意愿有更多掌握，而委托方对这些信息却掌握不够。上述两个前提假设，容易导致代理方的投机，一种是签约前的投机易导致“逆向选择”；一种是签约后的投机易出现“道德风险”。激励理论主要解决处于信息劣势的委托人如何提供一个激励方案引导具有信息优势的代理人来达成契约。

不完全契约理论：由于交易双方的有限理性、交易事项的不确定性及第三方无法证实等原因，使得明晰所有事项的成本过高，签约双方不可能在初始契约中就对未来所有或然事件下的决策做出详尽完备的规定，即拟定完全契约是不可能的，不完全契约是必然和经常存在的。从产生原因及解决办法的不同分类，不完全契约理论又可以分为交易成本理论和产权理论。交易成本理论以威廉姆森为主要代表，主张通过比较各种不同的治理结构来选择一种最能节约事前交易费用和事后交易费用的制度；产权理论以哈特为代表，主张通过某种机制来保护事前的投资激励[6]。

综合政治契约和经济契约的分析，可以从两个方面理解契约内涵：一是作为理念，表现为自由、平等、公平、正义等价值理念，推动了现代民主社会的形成；二是作为方法和手段，用于构建和设计制度、规则的框架和结构等，以达到实现资源的最优配置和提高效率的目的。

二、1998年以来我国高等教育政策的契约特征分析

1998年我国正式颁布《高等教育法》，以法律形式确立了高等教育的制度体系。1999年开始实施高等教育扩招政策，高等教育规模持续增长，质量内涵建设不断加强，体制制度建设不断规范，高等教育的发展进入一个新的阶段。在全面推进依法治国、依法治教和依法治校的大背景下，按照“维护契约、倡导契约精神”的要求，本文特选取了1998年之后这一时期高等教育政策作为分析对象，总结其暗含的契约属性。

1.数量规模发展，主要通过行政命令方式实现

1999年，高等教育开始持续地实施扩招政策，如表1所示，其中1999年相对1998年的普通本专科招生增长率高达47.4%，直至2007年提出“适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模”，增长率缩小至3.64%，高等教育规模进入一个相对稳定、低速的增长阶段。扩大高等教育规模作为这一时期内政策的主基调，助推了我国高等教育在校生人数急剧增长，2002年高校在校生人数达到1600万，高等教育毛入学率达到15%，我国高等教育步入了大众化阶段；2012年高校在校生规模为3325万人，高等教育毛入学率达到30%。10年间高等教育规模及毛入学率翻番，反映了我国高等教育规模的快速发展。2015年高等教育毛入学率已达到了40%，这其实是教育规划纲要规定的2020年的发展目标。这一方面顺应了国家、社会对高等教育发展的需求，另一方面也为高等教育的质量、结构和资源等方面带来深刻影响，既为高等教育改革奠定基础，同时也产生了倒逼式改革的压力和动力。

对于数量规模发展，政府没有采取契约方式来实施管理职能，而是通过行政指令的方式，充分发挥行政直线命令的优势，启动了高等教育的扩招模式，有效快速实现政府扩大招生规模的政策目标。高校作为承担人才培养的机构、作为行政管理的相对方，只是服从、接受和执行政策，完成分配的招生任务，处于被动、不对等的地位，无法体现高校的自主意志。

表1　1999～2014年普通高等教育本专科招生人数增长情况

注：数据摘自1999～2014年教育发展统计公报及教育统计数据并进行了数据合并与计算。

2.质量内涵建设，主要通过契约管理方式完成

高等教育规模的快速增长，使国家、社会对教学资源和质量的关注越来越高，国家采取了一系列的措施来提高高等教育质量，高等教育质量标准研究也呈现出主题不断深入、方法实证化和主体多元化等特点[7]。以2003年为起点，相继持续启动实施了“高等学校教学质量和教学改革工程”，紧抓本科教学和人才培养质量建设；实施“研究生教育创新工程”，深化研究生教育改革；实施“人才强校”战略和“高层次创造性人才计划”，不断增强高校培养和集聚人才的能力，带动高校人才和教师队伍建设；实施“高等学校科技创新计划”和“2011计划”，不断加强高校创新体系和科技创新能力的建设，推动高校学科、人才、科研三位一体的创新体系建设；实施“高校哲学社会科学繁荣计划”和“马克思主义理论研究和建设工程”，加强人文社会、哲学社会科学重点研究基地建设，提升高校哲学社会科学社会服务能力的意见；推进实施、统筹“211工程”、“985工程”、“优势学科创新平台”和“特色重点学科项目”，以培养拔尖创新人才和加强创新平台建设为重点，大力加强高水平大学和重点学科建设；实施“教育信息化建设工程”，积极推进国家级教育信息化应用支撑平台建设，构建终身学习体系，提高教育现代化水平，加强信息化手段的支撑保障作用。

这一系列重大计划和项目的实施，经过了政府颁布计划或项目、高校参与申报、政府审核批准、双方签订协议、高校执行实施协议、政府协议期满的考核评估等环节，实现了政府对这些重大计划和项目的管理。政府与高校这种管理关系可以视为一种契约关系，政府采取市场竞争的形式进行招标，高校通过自身实力和优势在竞争中获得政府的计划和项目支持，双方围绕计划和项目开展对话，自主进行双向选择并达成契约。政府作为计划和项目的委托人，高校作为代理人，双方存在目标不完全一致、信息不对称的约束，高校在掌握自身信息与努力程度上相对于政府更多信息优势，政府为预防签约前后的“逆向选择”和“道德风险”，政府在签约前会建立信号传递机制，比如通过给高校贴上“211院校、985院校、博士学位授予权单位、硕士学位授予权单位、重点学科建设单位”等能够显示高校建设水平的标签，通过这些沟通、协商、博弈的过程，政府选择合格、有竞争力的高校达成合约。签约后，政府会通过检查、考察与考核激励等方式来监督高校执行合约，减少高校重申报轻建设的现象。当然，在这一过程中，政府的主导地位还是十分显著的。

3.体制制度建设，主要通过契约管理方式推进

相比之下，体制制度建设推进相对较缓。2002年开始《学位法》的起草工作、2004年启动《高等教育法》、《学位条例》的修订，至今仍未完成。近年来在规模和质量相对稳定的情况下则加大了体制制度建设的力度，与规模、质量的发展体现出“钟摆效应”。自2011年起，相继颁布实施了《高等学校章程制定暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》、《全面推进依法治校实施纲要》、《高等学校学术委员会规程》、《普通高等学校理事会规程(试行)》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等一系列规章制度和政策文件。但这些规章制度侧重于推动高校建立规范、科学的内部治理体系，对于调整政府与高校的关系则进展不大。

这一系列政策体制制度的制定与执行都经过广泛征求意见、正式发布实施等民主过程，建立了与社会沟通对话协商机制，可以将这些体制和制度视为泛化的契约。这些契约化体制制度的形成过程和结果充分体现了契约理念和形式，进一步明晰和落实了政府与高校的治理关系，规范着高校内部的治理结构。

三、我国高等教育实施契约管理的必要性

我国高等教育在政策实践上其实已部分运用了契约理念和手段，并且取得了较好的成效。但是，这种应用尚处于自发的初期阶段，今后的发展需要逐步走向自觉。这就需要进一步认识目前契约应用存在的不足及未来广泛实施契约管理的意义所在。

1.高等教育契约式管理中存在的问题

政府在高等教育管理中，特别在实施质量内涵建设方面，诸多建设内容均采取了项目制的方式实施了契约管理。以项目形式进行招投标式，签订项目合同，从管理的过程、手段和结果等环节分析，政府与高校能以平等方式开展对话与协商，说明契约管理的理念和形式已被接受和运用。但契约管理的运用范围、主体范围、契约设计和效果评估上仍存在许多不足。

契约主体范围分散。目前教育主管部门根据业务划分对高等教育的管理各司其职，比如高等教育司负责本科事务、科技司负责科研事务、人事司负责人才队伍事务，在质量内涵建设中实施的诸多项目只是代表本部门分别与高校签订合同，各部门之间信息缺乏共享互通。一方面管理呈现出碎片化的特点，管理的效果无法形成合力；另一方面碎片化的管理客观上容易造成高校在申请课题和项目时的投机行为。

契约涉及对象较窄。《高等教育法》中规定了高校招生、学科专业设置、教学事务、科研活动、人事安排、国际交流和财产使用等七个方面拥有自主权。目前，学科专业设置与科研活动两个方面通过申报、评审、批准和签约等过程，实现了政府对高等教育的管理，高校的自主权也得以一定程度落实。这个过程，较好体现了政府与高校的平等关系、协商对话机制，充分展现了契约理念的运用。但政府对其他五个方面的管理仍更多运用行政指令的方式，没有运用契约的理念和手段，相应自主权也就没有得到转化和落实。

契约科学化程度较低。在质量内涵建设中，教育主管部门的下设单位分别与众多高校签订合同，同一项目的合同结构、内容框架要求完全一样，没能够体现出不同高校的特色与个性化的特点。这既说明与高校的协调不够充分，没能够充分掌握高校的信息与需求，也显示合同形式处于较原初状态，没有能够运用现代契约理论进行分析与设计，以提高合同的科学性。比如运用完全契约理论分析高校可能出现的逆向选择与道德风险，运用不完全契约理论中的交易费用理论与产权理论对合同结构与内容进行科学推演和设计。

契约约束力较低。在政府与高校签订的各类合同中，虽然有合同目标、完成时间等要求，但合同目标的具体内容、完成质量，以及合同完成的奖励与惩罚措施缺乏明确的条款。即使有了相应的奖惩措施，在实际操作中仍难以有效执行，合同考核评估的效果大打折扣，从而容易出现课题项目重申报轻结项的现象。

契约手段落后。主要表现在我国高等教育的信息管理水平较低。一是教育主管部门与高校之间的信息不对称、不能及时共享，无法及时掌握高校各类信息的变化，使高校容易产生投机现象；二是教育主管各部门之间的信息不能共享、不能相互验证，没有能够形成共享的大数据中心，无法实现对高校科研项目申报数据有效核实和监管。这既有技术内容标准不同的客观原因，也有部门利益的主观考虑，迫切需要顶层设计与规划来推动数据信息共享。

2.未来实施高等教育契约管理的必要性

高等教育契约管理对于实现国家意志、转变政府职能、落实高校办学自主权和契合国家经济发展现状等具有重要的现实意义和理论价值。

符合国家政治和经济改革方向。市场经济的理念在本质上与契约是一致的，社会主义市场经济体制的完善过程，将进一步突显出契约与契约精神的重要性。与市场经济体制相比，我国高等教育的管理体制改革已经明显滞后，仍主要按照计划经济体制的方式管理，高校的主体地位与自主运行没有能够很好体现。政府与高校的管理关系调整不明显，已经成为高等教育改革中的短板。为整体推进改革，防止“木桶效应”出现，契约管理为改革政府与高校之间的关系提供了一个思想基础和路径选择。

符合我国当前经济形势的需要。新公共管理理论是在西方国家经济滞涨、政府公共管理效率不高的情况下产生的，相对传统公共管理更加强调以市场化为导向，运用绩效考核与评估进行管理，提高政府管理的效能、效率和效益[8]。自2010年起我国经济增速从10.6%逐年下降，经济整体形势处于低位运行的阶段，国家教育财政支出增长速度在2012年教育财政性支出达到GDP的4%之后急剧下降，如表2所示。国家教育财政支出增长乏力，势必会层层传递影响到高等教育财政资金的投入。一方面使高等教育资金的整体数量减少，另一方面则要求提高加大资金使用效果和效率而进行绩效考核，提高资金使用的效益。契约管理契合了现代公共管理与我国宏观经济形势的需要，能够使高等教育更加适应未来一段时期内政府管理方式的转变与经济形势带来的变化。

有助于实现高校办学自主权。目标实现需要适当的方法、手段和途径。《高等教育法》虽然明确高校享有招生、教学和科研等自主权，但立法上却没有规定实现的途径。政府拥有较大的行政裁量权，可以根据时势情形，主动寻求合适行政手段来达到行政目的。契约管理通过建立双方协商机制，使政府主管部门与高校在对话中充分表达各自权利要求，并且通过达成契约的形式确定双方的权利义务关系，从而弥补立法上的不足，使《高等教育法》确立的目标能够有效实现。

有助于增强协同效应和管理合力。政府推出的众多计划和项目属于不同的管理部门，分别与高校签订不同的协议，这种碎片化的管理方式难以形成协同效应和合力，管理部门之间的信息和资源难以充分共享共用。各管理部门需要协同起来，就高校招生、学科专业、人才培养、科研、师资和基础设施等方面的发展规划与高校开展对话协商，达成一个一揽子协议。这有助于高校更有效地协同利用各种资源，提升管理效率和效果，更合理地推动学校发展，法国高等教育自上个世纪80年代末采取的合同管理就是例证[9]。

表2　GDP与国家财政教育支出增速变化表

注：数据摘自国家统计局网站并进行了数据处理。

有助于丰富行政契约理论和实践。行政契约是指政府作为行政主体为公益目的、发挥行政管理职能而签订的契约，其产生、变更和消灭受行政法律关系的调节。在行政契约中，行政主体与相对方在法律关系上并不完全平等，行政主体享有优益权，缔结时行政主体可以优先要约，履行时可以监督或指挥，甚至可以享有根据需要单方面解除契约及处罚的权力。目前在我国社会主义市场经济中，政府与大量具有公益性质、基础民生保障作用的国有企业签订行政契约进行管理，有效地激发了国有企业活力，转变了政府管理职能，提升了管理效率。在社会安全领域，也出现了类似行政契约的治安承包，实施了新型社会治安防范模式[10]。高等教育契约管理将进一步推动拓宽行政契约的应用范围，增强行政契约理论的实践性。

四、高等教育契约管理的实施路径

全面推行高等教育契约管理，更好地发挥契约管理的作用，需要营造适宜推行高等教育契约管理的制度环境和健全相应配套措施。

1.运用契约理论来科学设计契约框架

契约理论中的完全契约和不完全契约是根据不同假设条件构建的理论体系，在实践应用和结合的过程中不断修正和完善，经受住各种现实条件的检验。高等教育契约管理的推行，需要根据我国高等教育的运行环境，合理运用契约理论来分析政府与高校在不同激励和约束条件下的行为，通过协商对话机制科学设计契约条款，达到既规范政府管理行为又赋予高校更多自主权、激发高校潜力和活力的目标。

2.加强契约管理的制度和组织机构建设

尽管高等教育质量内涵建设已经部分运用契约管理，但其运用范围较小，影响也不大。更大范围、更深层次地推行和使用契约管理，需要通过修订或出台《高等教育法》新的司法解释、制定专门的制度政策来确立契约管理的作用与地位，建立相应的组织机构来统筹、协调和推行契约管理。

3.加强契约主体的能力建设

在社会主义市场经济体制下，高等教育管理中“政府完全主导、高校绝对服从”的现象，表明双方均缺乏契约理念。其中一个重要原因就是高校不具备独立的行为能力和财产权，尽管《高等教育法》、《物权法》和《民法通则》其实已有过相应的规定[11]。高校独立的行为和财产权建设可以借鉴日本国立大学法人化的做法[12]，行为能力建设上应由目前政府直接任命的高校校长、副校长的现状改变为高校依法选拔、政府核准；财产处置能力建设通过政府评估高校土地、设备和建筑物的整体价格，并捐赠或转让给高校，使高校具有完整的法人财产权，在遵守国家资金管理规定的前提下，高校能够自主占有、使用、收益和处置法人财产。高校行为与财产能力的提高将推动政府与高校契约管理的平等对话协调，真正实现自主权。

4.增强契约管理手段建设

高等教育契约管理要求教育主管各部门共同与高校达成契约，提高管理合力，而这有赖于加强开放共享的信息网络建设。信息网络技术的发展为形成和提高管理合力提供技术支撑，需要各主体破除自身利益的藩篱和阻碍，建立教育主管各部门与高校之间的信息网络，以使信息在各主体之间及时传递与共享，为契约管理的协商对话与决策提供科学依据和参考。

5.加强考核评估体系建设

契约管理需要考核评估机构在一定周期内对双方确立的目标进行考核评估，并依照考核评估结果来确定下一周期的目标与奖惩。目前，我国高等教育已经成立了相应的本科、研究生教育的评估机构，分别对本科教学与研究生教育进行评估，评估工作对规范、提高高校教学科研工作质量和水平起到了巨大作用。但是，评估工作作用的有效性还存有争议，迫切需要通过把评估工作与契约管理结合起来，完善评估体系建设，切实提高评估的效力。

[1] 马陆亭. 当前现代大学制度建设的两个着力点[J]. 苏州大学学报(社科版)，2015,(4)：12-14.

[2] 马陆亭. 政府与高校间的契约型管理模式探讨[J]. 中国高等教育，2008,(21):19-23.

[3] 莱斯诺夫. 社会契约论[M]. 刘训练等译. 南京：江苏出版社，2012.1.

[4] 林奇富. 社会契约论与近代自由主义转型[M]. 北京：光明日报出版社，2010.52-53.

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[10] 邹东升. 契约治理视域的治安承包[M]. 北京：中国检察出版社，2009.181.

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[12] 天野郁夫,鲍威. 日本国立大学的法人化：现状与课题[J]. 北京大学教育评论，2006，(2)：93-109.

Thoughts on the Path about Implementing Contract Management of Higher Education

MA Luting1,2， CHEN Hao1

( 1. Institute of Research in Higher Education, Beihang University, Beijing 100191, China;2. The National Center of Education Development Research, Ministry of Education, Beijing 100816, China )

Contract management is an effective way to promote the realization of the higher education institutions running schools according to law. This paper conducts an analysis of the development of contract theory from the political and economic aspects according to the historical context.Using contract theory, it is found that during the years of 1998 to 2014, the development scale of higher education is achieved mainly by the means of administrative orders, and the quality connotation and system construction of higher education are completed mainly by the means of contract management. Based on the existing problems and future directions, this paper further expounds the important significance of promoting the contract management of higher education, and designs the concrete system for the implementing path.

higher education; contract management; implement path

2016-01-16;

2016-03-05

教育部哲学社会科学研究重大委托项目：“中国特色高等教育思想体系研究”(13JZDW004)

马陆亭(1963-)，男，河南新乡人，北京航空航天大学博士生导师，教育部教育发展研究中心高等教育研究室主任、研究员，主要从事高等教育发展与管理政策研究，E-mail:mlting@moe.edu.cn；陈浩(1976-)，男，安徽萧县人，北京航空航天大学高教所博士研究生，主要从事高等教育管理研究。

G64

A

1008-407X(2016)02-0001-06