提高工会运用法治思维和法治方式履行职责能力的研究

张福俭，李兴家，杨 风，卢召民，周 延，田凌云，董 雪

（1.济南市总工会，山东 济南250001；2.济南大学，山东 济南250022）



【工会理论研究】

提高工会运用法治思维和法治方式履行职责能力的研究

张福俭1，李兴家1，杨 风2，卢召民1，周 延1，田凌云1，董 雪1

（1.济南市总工会，山东 济南250001；2.济南大学，山东 济南250022）

［摘要］推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责的能力具有的重要现实意义是：这既是贯彻落实党的全面推进依法治国战略部署的必然要求，是市场经济条件下劳动关系市场化、法治化的内在要求，也是工会服务协调推进“四个全面”（即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）伟大实践的客观需要。

推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力的基本原则是树立法制观念，坚持法治原则，履行法定职责，加强普法教育。

由于工会维权服务对象不断增长、工会维权服务领域不断拓展，以及工会法律援助门槛相对较高等原因，当前要合力打造工会工作法治化的新载体、职工法律援助的新模式-“互联网+法律援助”。构建并完善“互联网+法律援助”的对策建议是：一是加强队伍建设；二是制定管理细则；三是强化质量管理；四是提高援助经费。

［关键词］工会工作法制化；工会职能和职责；法治思维；小康社会建设

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，是全面完成“十二五”规划的收官之年。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，大力推进工会工作法治化建设，充分发挥工会组织的作用，团结动员广大职工投身全面推进依法治国的伟大实践，中华全国总工会强调指出，各级工会组织和工会干部必须紧紧围绕着力强化服务意识、提高维权能力，着力加强队伍建设、提升保障水平的要求，加强运用法治思维和法治方式开展工作的能力建设，推动改革发展，维护职工权益，协调劳动关系，促进社会稳定。济南市总工会根据市委和全总、省总的要求，积极推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，大胆创新，探索构建“互联网+法律援助”服务平台，畅通职工群众维权服务“绿色通道”，打通职工群众申请法律援助的“最后一公里”。

一、推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力的现实性

（一）推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力的现实意义

工会工作法治化建设是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要组成部分。推进工会工作法治化建设，是工会自觉接受中国共产党的领导、坚持走中国特色社会主义工会发展道路的内在要求；是工会在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国新形势下依法维护职工合法权益的客观需要；是贯彻落实《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，充分发挥工会群众化、民主化优势，发展和谐劳动关系的重要保障。其现实意义主要表现在：

1．推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，是贯彻落实党的全面推进依法治国战略部署的必然要求。党的十八届四中全会把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，体现了党治国理政方式的重大转变。我国工会是中国共产党领导的工人阶级的群众组织，紧随党治国理政理念、方略的转变，必须以党全面推进依法治国的精神和要求统领工会工作，深刻理解实施法律就是执行党的政策，坚持依法履职就是坚持党的领导，坚持在法治轨道上开展工会各项工作，组织和引导广大职工积极投身法治中国建设。推进工会工作法治化，归根结蒂就是推动工会工作融入依法治国的具体实践中，融入国家治理体系和治理能力现代化的进程中，并在这个实践和进程中发挥工会组织不可替代的积极作用。

2．推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，是市场经济条件下劳动关系市场化、法治化的内在要求。市场经济条件下劳动关系市场化、法治化、契约化、多样化。参与协调劳动关系，推进劳动关系的协调、稳定是工会的基本职责之一。党的十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，这就意味着今后协调劳动关系、构建和谐劳动关系，必须用市场的办法来进行。依法开展集体协商是构建和谐劳动关系的必由之路。为进一步推动集体协商工作深化发展，切实维护职工合法权益，促进劳动关系和谐稳定，中华全国总工会专门印发了《中华全国总工会深化集体协商工作规划（2014—2018年）》的通知，没有法治护航的集体协商很难有效发挥其对协调劳动关系的基础性作用。在社会主义市场经济条件下，工会只有依靠法律武器，运用法治思维和法治方式协调劳动关系，努力适应劳动关系市场化的新形势，不断推动建立完善的劳动法律体系，才能不辱使命。

3．推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，是工会服务协调推进“四个全面”（即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）伟大实践的客观需要。协调推进“四个全面”战略布局对工会组织提出了新的更高要求。工会作为职工依据宪法、工会法自愿结合的工人阶级群众组织和职工合法权益的代表者、维护者，必须以宪法为活动准则，增强法治意识，遵守宪法规定，保证宪法实施；在法定权限范围内，依照法定程序开展维权工作；提高依法维权能力，帮助合法权益受到侵害的职工群众通过合法渠道、正常途径合理伸张利益诉求，促进社会公平正义。一言以蔽之，在服务协调推进“四个全面”战略布局中，应充分发挥工会组织的重要作用。

4．推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，是充分发挥工会群众化、民主化优势，维护职工合法权益，发展和谐劳动关系的重要保障。代表和维护职工利益是工会工作的出发点和落脚点。进入新世纪新阶段以来，适应社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多元化的现实，我国工会相继提出和确立了“组织起来、切实维权”的工会工作方针，“以职工为本，主动依法科学维权”的中国特色社会主义工会维权观和“促进企业发展、维护职工权益”的企业工会工作原则，不仅明确了维权工作在工会工作全局中的地位，而且强调了法律手段和法制保障对于工会履职的基础性作用。

（二）推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力的基本原则

各级工会必须牢牢抓住全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的历史性机遇，以强化法治思维为切入点，以提高依法维权能力为着力点，以维护职工合法权益为落脚点，着力强化工会干部法律素质和加强工会法律人才建设，全面提高依法维权能力，把系统的法治思维转化为实际的法治行为，坚持依法建会、依法管会、依法履职、依法维权，依法协调劳动关系和参与各项改革，从而把工会工作纳入法治化轨道。为实现这一目标，应坚持以下四项原则：

1．树立法治观念。工会工作者是推动工会工作法治化建设的中坚力量，担负着组织职工、依法维权、建设法治工会的重大使命。推进工会工作法治化、提高运用法治思维和法治方式履行职责就是要求工会工作者，特别是工会干部日常工作生活中遇到问题、解决问题时应自觉以法治思维看待问题，以法治方式解决问题，养成“遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治观念，作决策、办事情都要有法律依据、讲法律程序。法律不仅是各级工会工作者行使权力的依据和“尚方宝剑”，也是他们“为官从政”、尽职尽责的“安全绳”和“保护伞”。各级工会工作者要在努力掌握法律知识上下功夫，把学法、用法放在重要位置、落到实处，重点学习《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《工会法》《中国工会章程》》《妇女权益保障法》等国家层面的法律法规，以及《工伤保险条例》《劳动保障监察条例》《集体合同规定》《最低工资规定》《女职工劳动保护特别规定》《职工带薪年休假条例》《企业劳动争议处理条例》《全民所有制工业企业职工代表大会条例》《禁止使用童工规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》等行政法规，以及一些地方法规。工会工作者，特别是工会领导干部要带头学法、模范守法，做社会主义法治的忠实拥护者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

2．坚持法治原则。《劳动法》和《工会法》都明确规定，“工会代表和维护劳动者的合法权益”。工会应以这一身份，也只能以这一身份参与政治、经济和其他社会生活。按照这一角色规范自己的组织行为，不能超越和背离这一身份去行事。工会作为职工依据宪法、工会法自愿结合的工人阶级群众组织，作为职工合法权益的代表者、维护者，必须以宪法法律为活动准则，增强法治意识，遵守宪法法律规定，提高依法维权能力，保证宪法法律实施，在法定权限范围内，依照法定程序开展维权工作。

3．履行法定职责。工会的权利和义务，本质上是工会开展工作的法定职责，是一份工会组织的法定“责任清单”。工会有“保障职工依法行使民主管理的权利”，要依法组织召开企事业单位职工代表大会，充分发挥职工代表大会作用，推行厂务公开，落实职工的知情权、参与权、表达权、监督权；工会有“帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同”、“代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同”的权利，要帮助和指导职工签订劳动合同，代表职工签订集体合同及劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同。“有权即有责”。对于履行工会的权利和义务，工会工作者应有“法有授权必须为”的自觉和清醒，逐条对照检查，逐条行使到位，逐条履行到位，容易履行的权利和义务要履行，履行起来有一定难度的更要下大力气、多花工夫去履行。

4．加强普法教育。加强法治宣传教育，是全面依法治国的基础工作。工会应着眼于提高职工群众法治精神、规矩意识和法律知识水平，充分发挥工会“大学校”的作用，持续开展“工会普法大讲堂”、“工会法律服务在您身边”等普法宣传活动，在电视媒体、工会网站、手机报和工运刊物上开辟普法宣传栏目，采取广大职工特别是农民工喜闻乐见的形式，加强对宪法和涉及职工利益的相关法律法规的宣传，教育引导职工群众坚定法治信仰、树立法治理念、培育法治精神，学会运用法律的有力武器，通过理性合法方式表达利益诉求和维护自身权益，促进社会和谐稳定。

二、“互联网++法律援助”：工会工作法治化的新载体、职工法律援助的新模式

《工会法》第六条规定：维护职工合法权益是工会的基本职责。工会通过法律援助维护职工合法权益，既是国家法律援助的重要组成部分，也是工会维权工作的重要抓手。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，团结动员广大职工投身全面推进依法治国的伟大实践，全国总工会十六届执委会三次全会提出了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神大力推进工会工作法治化建设的实施意见》，其中指出，要通过为职工提供法律服务、法律援助，努力解决好职工最关心最直接最现实的利益问题、最困难最操心最忧虑的实际问题，全心全意为职工服务。随着新媒体时代的到来，创新探索“互联网+法律援助”服务工作模式，可以充分发挥工会在法律援助工作中的积极作用。“互联网+法律援助”既是工会工作法治化的新载体，也是职工群众法律援助的新模式。

（一）工会维权服务对象不断增长

在法律援助工作中，工会应把劳动争议多发、职工权益易受损害的行业作为重点领域，把维权能力较弱的农民工、困难职工作为重点对象，把解决拖欠职工工资、工伤事故赔偿等劳动争议作为重点案件。济南市各级工会积极响应全国总工会的号召，把维权工作摆在更加突出的位置，把一线职工、农民工、劳务派遣工、困难职工等作为维权服务的重点人群，把劳动就业、技能培训、收入分配、社会保障、安全卫生、女职工特殊权益等作为维权服务的重点内容，研究经济新常态下职工权益实现过程中存在的突出问题，主动依法科学维权。随着维权服务工作的重心下沉，维权服务对象将不断增长。

1．城镇就业人员呈增长趋势。据《山东统计年鉴》（2011—2014）数据表明，2010年底，济南市城镇就业人员为182.3万人，2011年底为195.3万人，2012年底为209.2万人，2013年底为220.4万人。2010—2013年期间，济南市城镇就业人员呈逐年上升趋势，2011年、2012年、2013年济南市城镇就业人员分别比2010年增加了13.0万、26.9万、38.1万。据济南市人力资源和社会保障局统计，2014年全年济南市城镇新增就业18.7万人，新增农业富余劳动力转移就业5.8万人。

2．农民工数量居高不下。据济南市公安局统计，截止2012年底，济南市暂住人口197.7万人，其中外来务工人员134.2万人，占暂住人口的67.9%；来济就医、探亲、旅游、出差及在济全日制教育机构学习、培训人员63.5万人，占暂住人口的32.1%。2014年末，济南市流动人口总量已突破203万人，创历史新高，流动人口的大多数属于外来务工人员。

3．工会法律援助对象进一步增长。2015年4 月1日，山东省取消了法律援助案件事项范围的限制，这就让符合条件的受援对象申请的所有维权事项都能得到法律帮助。2015年6月29日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，指出今后将进一步放宽经济困难标准，降低法律援助门槛，使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体，惠及更多困难群众。重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体法律援助工作。随着法律援助门槛的降低，济南市各级工会法律援助对象将会进一步增长。

（二）工会维权服务领域不断拓展

目前，济南市正处于经济社会转型期，劳动关系的主体及其利益诉求越来越多元化，劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，劳动争议案件呈上升趋势。2014年，济南市劳动人事争议仲裁机构立案处理案件4178件，比2013年的3718件增加了12.4%。今后随着经济社会的进一步发展、群众法律意识的日益增强，以及依法治国理念的更加深入，职工维权服务领域将不断拓展。

济南市总工会“关于推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力的研究”课题组，通过合法程序，先后在市中区、历城区、天桥区、槐荫区、长清区、高新区、济阳县、商河县、平阴县、章丘市等地，在济南一建、四建、广友集团、山东金钟电子集团、济南金地农药有限公司、山东力诺特种玻璃股份有限公司、历城区供销社、济南乳腺病医院、济阳县人民医院、济南小鸭肯达燃气具有限公司、济南经九路小学等四十家单位进行抽样调查。发放调查问卷600份，回收问卷588份，回收率为98.0%；总体有效问卷554份，有效率为94.2%；单位性质为企业的（包括国有及国有控股企业、集体企业、外资企业、民营或私营企业）有效问卷473份，占有效问卷总量的85.4%，其余具体事项有效问卷数量文中单独列出。调查统计结果表明，济南市各级工会维权服务领域存在的突出问题有：

1．企业工资集体协商制度有待落实。在452份有效问卷中，已与企业签订劳动合同的占97.6%，待签的占0.2%，未签的仅占2.2%。由此来看，济南市企业劳动合同签订情况较好。在401份有效问卷中，与企业签订工资集体协商合同的占82.8%，未签的占17.2%；在300份已签工资集体协商合同的问卷中，工资有增长的占78.2%，无变化的占20.9%，减少的占0.9%。由此来看，济南市企业工资集体协商制度有待进一步落实。需要严格贯彻落实《济南市总工会2014-2018年深化集体协商工作规划》，依法推动企业普遍开展工资集体协商，充分发挥集体协商制度对调整劳动关系的基础性作用。

2．厂务公开民主管理规范化、标准化建设有待加强。在521份有效问卷中，单位已建立职工代表大会制度且较规范的占88.7%，已建立但不太规范的占8.6%，未建立的占2.7%。在427份有效问卷中，厂务已公开且较详细的占82.9%，已公开但不详细的占12.6%，未公开的占4.4%。为此，需要继续推进基层协商民主，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，深化和创新厂务（校务、院务）公开等民主管理工作，保障职工群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

3．职工劳动权益保障水平参差不齐。在466份有效问卷中，满足带薪休假条件的占83.5%。在383份满足带薪休假条件的有效问卷中，充分享受休假权的占66.3%，部分享受的占18.3%，领取过休假报酬的占5.5%，从未享受过的占9.9%。在550份有效问卷中，五险（指养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险）全缴的占92.5%，缴纳了部分的占6.5%，一项也未缴的占0.7%，不清楚的占0.2%。在519份有效问卷中，已缴纳住房公积金的占84.6%，未缴的占15.2%，不清楚的占0.2%。在546份有效问卷中，85.2%的能够准确回答《女职工劳动保护特别规定》的适用范围。系列调研数据表明，济南市职工劳动权益保障水平参差不齐，有待进一步提升。

（三）工会法律援助门槛相对较高

2015年5月，济南市法律援助委员会出台了《关于进一步扩大法律援助覆盖面努力构建“大法援”工作格局的意见》，其中指出济南市申请法律援助的标准是：市内五区（市中区、天桥区、槐荫区、历城区、历下区）为最低工资标准，其他县（市）区为最低生活保障标准的2.7倍。此次修改后的法律援助经济困难标准，与以前的市内五区最低生活保障标准的两倍，其他县（市）区最低生活保障标准的2.5倍相比，经济困难标准进一步降低，受援人群将进一步扩大。然而与山东省的标准相比，济南市法律援助门槛相对较高。

1．法律援助范围不断扩大。根据经济社会发展和人民群众需求，不断扩大法律援助范围，这是履行法律援助职责的一个基本前提。《关于完善法律援助制度的意见》指出，各省（自治区、直辖市）要在《法律援助条例》规定的经济困难公民请求国家赔偿，给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇，发给抚恤金、救济金，给付赡养费、抚养费、扶养费，支付劳动报酬等法律援助范围的基础上，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围。随着意见的实施，济南市工会法律援助范围必将随之扩大。本次抽样调查结果显示，在551份有效问卷中，“当你的合法权益受到侵犯时，首选法律援助机构”是律师事务所的占15.1%，政府司法部门的占23.4%，非政府组织的占0.9%，工会组织的占60.6%。由此来看，工会组织已经成为职工群众法律援助的首选。

对于“您希望获得那些方面的劳动争议法律咨询”，具体结果如下图所示：

注：此题为不定项选择题，有效问卷数量为561份。

由上图可以看出，职工群众最希望获得劳动合同方面的咨询服务，其余依次为工资、福利待遇、养老保险、带薪休假、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。法律咨询服务范围几乎涉及各个方面。

2．济南市内五区法律援助标准高出省条例规定的1.5倍。修改后重新公布实施的《山东省法律援助条例》规定，山东法律援助对象经济困难标准为当地居民最低生活保障标准的两倍。自2015年4月起，济南市提高了最低生活保障标准。其中，历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区及高新区城市居民最低生活保障标准由原来的510元/月提高到550 元/月。按照山东省条例的规定，济南市内五区法律援助申请标准应为1100元/月。根据《关于进一步扩大法律援助覆盖面努力构建“大法援”工作格局的意见》的规定，由于2015年济南市市内五区月最低工资标准为1600元，小时最低工资标准为16元，所以济南市市内五区申请法律援助的范围是月工资低于1600元和小时工资低于16元的市民。由此看出，济南市法律援助标准大约是山东省法援条例规定标准的1.5倍。

3．其他县（市）区和农村居民法律援助门槛高出市内五区。自2015年4月起，济南市提高了最低生活保障标准。其中长清区由原来的480元/月提高到了500元/月，平阴县由原来的470元/月提高到了500元/月，章丘市、济阳县、商河县由原来的450元/月提高到了500元/月；农村低保标准由250元/月提高到300元/月。按照《关于进一步扩大法律援助覆盖面努力构建“大法援”工作格局的意见》规定，济南市其他县（市）区受援标准为最低生活保障标准的2.7倍计算，长清区、平阴县、章丘市、济阳县、商河县月收入在1350元及以下的符合受援标准；农村居民月收入在810元及以下的符合受援标准。与当地居民收入相比，其他县（市）区和农村居民法律援助的门槛比市内五区的还要高。

（四）工会维权服务手段亟需改进

对“工会在维护职工权益方面的作用评价”情况如下图所示：

注：此题有效问卷是516份。

由上图可以看出，职工群众对工会在维护职工权益方面的作用总体评价较高。认为起“重要作用”的占52.3%，“积极作用”的占28.5%，“一定作用”的占17.6%，三项合计高达98.4%。

根据“您认为制约工会法律援助效力发挥的因素”回答情况（本题为不定项选择题，有效问卷数量是552份），按照所占比重从大到小排列，依次是：“法律援助经费”的占51.6%，“重视程度”的占51.3%，“法律队伍”的占46.7%，“工作站（点）建设”的占31.5%，“工作方式”的占30.4%，“其他”的占3.6%。其中法律援助经费、法律队伍与后面的工会维权服务能力息息相关；工作站点建设与职工群众最喜欢的面对面法律咨询方式紧密相联；重视程度及工作方式从侧面说明，职工群众认为工会提高对法律援助的重视以及改进工作方式方法，就可以提高法律援助效力。

（五）工会维权服务能力亟待加强

1．工会法律援助人才匮乏。目前，济南市总工会法律部门只有两名工作人员，各区（县）总工会没有专门从事法律工作的人员，都是兼职担任其他业务科室的工作，而且大都不具备法律专业知识，面对职工群众日益增长的法律服务需求，常常是“心有余而力不足”。

2．工会维权能力相对单薄。工会受理的法律援助案件绝大多数属于劳动争议范围，此类案件要想取得满意的法律效果和社会效益，迫切需要拥有案件行政执法权的劳动监察部门、拥有案件审判权的劳动仲裁部门和法院的配合与支持。仅仅依靠工会自身的力量，无论在证据的搜集还是案件的执行等方面，都很难取得满意的效果；即便有结果，常常也是劳神费力、事倍功半。由此引发了职工为了减轻维权成本希望劳动争议问题由工会一家最终解决和工会难以一家独立解决之间的矛盾；如果长此以往，职工对工会维权能力和维权效力就会产生怀疑。

3．工会法律援助资金有待进一步扩充。尽管各级工会都设立了法律援助专项经费，然而有限的经费只能满足特困职工和农民工的法律服务需求，工会提供法律服务与帮助的范围只能限定在困难职工和农民工这一群体中，不能扩展至全部工会会员及全部职工中去。当普通工会会员和普通职工需要法律帮助时，由于经费限制，工会爱莫能助，这与工会为全体会员及所有职工提供帮助与服务的职责不匹配。另外，面对日益增加的案件数量和复杂的案件内容，目前的法律援助办案补贴已不能吸引具有一定能力的专业律师积极投身到工会法律援助事业之中，从而影响了法律援助的水平和质量。

（六）“互联网+法律援助”顺应互联网时代发展

2015年7月4日，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，这标志着新媒体即将掀起发展的新高潮。与此同时，工会新媒体正经历着三次变革：第一次为探索期，主要是工会“触网”组建新媒体，打造数字化平台；第二次为发展期，主要是各个新媒体间互联互通，实现网络化融合；第三次为成熟期，主要是新媒体与职工频繁互动不断提升，成就智慧化工会。随着网络、智能手机技术发展的日新月异，宽带和4G的普及，越来越多的法律从业者积极向互联网靠拢，“OTO”（Online To Offline）模式法律电商如雨后春笋般崛起，使得人们在网上寻求法律帮助成为可能。互联网时代对工会维权服务手段、方式、方法带来了机遇和挑战。

1．互联网时代对工会维权服务工作带来了挑战。为更好地开展职工维权服务工作，济南市各级工会法律援助部门采取与帮扶中心合署办公的方式，拓展基层服务网络，方便群众及时就近获得法律咨询。目前，济南市10个县（市）区、20个局（公司）建立了困难职工帮扶中心，361个乡镇、街道办事处、基层企业建立了困难职工帮扶中心和帮扶工作站。然而，随着互联网时代的到来，工会原有维权服务手段和方式已不能满足群众日益增长的法律援助需求。在网络不发达、信息闭塞的年代，职工维权受到时空限制，疑惑无人解答，诉求无处传达，不得不采用一些极端手段寻求帮助。而现在网络便捷，这些只要通过论坛发帖、发微博、微信、QQ、邮件等形式，就能收到回复和关注。另外，为了维护自身权益，维权者还会有意寻求专业解答和指导，但这种网络自发的“舆论市场”往往是鱼龙混杂，缺乏理性，并存在谣言、语言暴力等弊端。

2．互联网时代对工会维权工作带来了机遇。习近平总书记指出，时代在发展，事业在创新，工会工作也要发展、也要创新。据《第35次中国互联网络发展状况统计报告》显示，2014年中国网民规模6.49亿人，手机网民5.57亿人。山东网民规模达到4329万人，居全国第二位。在济南市网民中，职工用户占绝大多数，这为济南市总工会推动“互联网+法律援助”奠定了坚实的职工群众基础。法律咨询方式多样化、网络化已成为大势所趋。对“您最喜欢哪一种法律咨询方式”的调查结果如下图所示：

注：此问题有效问卷为485份。

由上图可以看出，职工群众喜欢的法律咨询方式中处于第一位的是“面对面咨询”，处于第二位的是“网上咨询（包括邮件、QQ、微博、微信等）”，处于第三位的是“电话咨询”。由此我们不难看出，随着移动互联网的快速崛起，工会工作的领域、对象、内容、范围都在不断发生变化，仅仅依靠传统手段已经无法有效解决现实生活中所遇到的新情况、新问题；就是工会常规性工作，也需要赋予新内容、注入新动力，以求不断焕发新活力。

3．“互联网+法律援助”顺应互联网时代发展。“互联网+法律援助”是落实《关于完善法律援助制度的意见》中“实现法律援助咨询服务全覆盖”要求的具体措施、重要举措。法律咨询是法律援助机构为公民提供法律帮助的基本形式，具有便捷、高效的特点。《关于完善法律援助制度的意见》对“实现法律援助咨询服务全覆盖”的要求是：“建立健全法律援助便民服务窗口，安排专业人员免费为来访群众提供法律咨询”；“拓展基层服务网络，推进法律援助工作站点向城乡社区延伸，方便群众及时就近获得法律咨询”；“加强‘12348’法律服务热线建设，有条件的地方开设针对农民工、妇女、未成年人、老年人等群体的维权专线”；“创新咨询服务方式，运用网络平台和新兴传播工具，提高法律援助咨询服务的可及性”。

课题组调查发现，在556份有效问卷中，正确回答工会法律援助形式的（此题为不定项选择题，漏选的认定为不正确）仅有82份，占14.7%。在528份有效问卷中，认为“了解工会法律援助流程”的282份，占53.4%，“不了解”的占46.6%。进一步分析发现，在282份认为自己“了解工会法律援助流程”的问卷中，能够正确回答法律援助申请条件的（此题为不定项选择题，漏选的认定为不正确）只有145份，占51.4%，比一半稍多一点。由此来看，济南市法律援助工作任重而道远。

为推进工会工作法治化建设、提高运用法治思维和法治方式履行职责能力，济南市总工会顺应互联网发展时代潮流，积极打造“互联网+法律援助”新模式，实现法律信息发布可及化、沟通交流现代化、法律援助申请快捷化、审查简便化、服务无缝化的目标，力图解决法律援助服务群众“最后一公里”问题。

三、构建并完善“互联网+法律援助”的对策建议

为提高法律援助的便捷性、高效性和互动性，济南市总工会在积极推进工会法律援助中心和站点规范化建设的同时，适应新媒体时代发展的要求，突破传统办公服务模式，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，积极探索“互联网+法律援助”服务工作新模式。

（一）构建“互联网+法律援助”平台

1．网上登录。登录济南市工会网（www.jngh. org.cn），点击主页上的“法援在线”按钮，就可以进入“法援在线”页面。

2．手机登录。一是积极打造济南市总工会法援在线APP平台。该客户端设有法律服务导航、法律援助、在线法律咨询、法律资讯、法律法规查询等多个模块。在手机浏览器中输入济南市总工会法援在线手机平台网址或扫一扫“济南市总工会法援在线”二维码，就能将APP软件下载安装到手机上。通过APP客户端将“掌上阅读”发展成为法律援助宣传的新方式、新途径。除此之外，APP软件的另一重要功能是法律服务导航，点击此项菜单，就能定位查询到所需要了解的法律服务站点。点击“律师事务所查询”，通过输入关键字进行模糊搜索，页面就会跳出相关律所律师事务所列表。通过手机端自带的GPS功能和电子地图相结合的方式，可以确定律师事务所所在的位置，并进行路线导航。同时还能查看律师事务所的情况介绍、下属律师的擅长专业、联系方式等。

二是推出法律援助“网络衍生产品”——“济南市总工会法援在线”公众微信、官方微博。微信、微博通过发布困难帮扶、家政培训、法律援助、医疗互助等服务指南，不断吸引用户，实现裂变式传播，改变传统办公服务模式。“济南市总工会法援在线”公众微信、官方微博，将职工群众法律需求的上门“被动接收”转为“主动出击”。济南市总工会“互联网+法律援助”与原有法律援助手段相结合，构建了“四位一体”的立体式法律援助体系（如下图所示）。

在这一体系中，“网民”或“粉丝”只要关注微博、微信或网站（App）之一，就能链接至其他新媒体。尤其吸引职工群众的是，微博、微信或网站（App）中的“在线法律咨询”专家库均有专业律师组成，可以为市民提供订单式、个性化法律服务。济南市总工会“四位一体”立体式法律援助体系有助于实现法律援助申请渠道多元化、宣传模式立体化、信息沟通互动化、便民机制社会化。

（二）“互联网+法律援助”操作流程

“济南市总工会法援在线”设有专门的职工维权板块，职工可通过该板块及时了解最新职工维权法律法规和法律援助政策，为职工进行普法宣传的同时，提高职工维权意识；在线法律咨询可以为有不同法律需求的职工提供在线即时咨询、专业律师一对一咨询、留言咨询和400电话24小时咨询等法律咨询服务；在线法律援助，让需要法律援助的职工在该平台即可完成法律援助申请、法律援助审核通过，为其指派法律援助律师等全部事项。

1．在线法律咨询服务。点击“在线咨询”按钮后进入相关页面，填写完毕相关信息后点击发送即可。具体填写内容如下图所示：

在线咨询注重保护申请人隐私权，当事人只需通过中心信箱留言咨询或在线填写申请表格即可获得即时答复、实时受理，提高了法律援助服务方式的私密性。

2．在线法律援助。点击“在线法援”按钮后进入“法援指南”页面（如下图所示）。职工群众可以点击“援助范围”“援助形式”“援助条件”“申请流程”以及“法律援助工作站”等按钮了解相关内容。

“互联网+法律援助”大大简化了法律援助申请流程。申请人线上提供法律援助申请的初步审查，对符合援助条件的，告知携带书面材料，来中心办理审批手续；对初审不符合条件的，及时转为法律咨询并安排律师解答，大大提高了服务效率，减少了当事人的时间和交通成本。具体流程如下图所示：

想申请法律援助，点击“在线申请”按钮后，就进入如下页面：

填写相关信息后，点击发送，等待后台审批。

（三）完善“互联网+法律援助”的对策建议

1．加强队伍建设。加大政府购买法律援助服务力度，吸纳社会工作者参与法律援助，鼓励和支持人民团体、社会组织开展法律援助工作。通过签约律师事务所、大专院校等形式，组建一支工会法律工作者、公职律师、社会律师、志愿者等组成的高素质法律援助队伍，并制定法律援助志愿者队伍管理办法。2015年5月，济南市总工会建立了法律顾问制度，组建了济南市工会法律顾问团。建议在此基础上，尽快成立法律援助律师团和法律服务志愿者队伍。

2．制定管理细则。尽快出台工会法律援助工作实施细则，为法律援助建章立制，制定标准。其中重点工作包括：明确工会法律顾问团的职责，细化工会法律援助服务范围、补贴标准、办理流程，健全法律援助队伍动态管理、培训考核制度，完善业务档案管理、信息统计、定期报告等日常管理制度。

3．强化质量管理。建立法律援助案件质量评估和监督审查制度，落实首问负责制、服务承诺制、限时办结制和责任追究制，进一步规范办案程序、强化跟踪管理。

4．提高援助经费。根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素适当提高法律援助办案补贴标准并及时足额支付。建立法律援助经费动态调整机制，形成法律援助业务快速增长与经费保障迅速提升的良性循环。法律援助经费使用和管理严格按照相关法律法规和规章制度执行。

（责任编辑：张希宇）

［基金项目］本文为山东省总工会、山东工人运动研究会2015年重点调研课题，获评山东省总工会、山东工人运动研究会2015年度全省工会理论政策调研课题成果二等奖。

［中图分类号］D412.6

［文献标识码］A

［文章编号］2095—7416（2016）03—0010—09

收稿日期：2016-03-25

作者简介：张福俭，男，济南市总工会常务副主席。李兴家，男，济南市总工会副主席。杨风（1972-），男，社会学博士，济南大学政法学院副教授。卢召民，男，济南市总工会政策研究室主任。周延，女，济南市总工会保障部部长。田凌云，女，济南市总工会法律工作部部长。董雪，女，济南市总工会政研室干部。

A Study on Improving Labor Unions'Ability of Using Thinking and Way of the Rule of Law to Fulfill the Responsibility

Zhang Fujian，Li Xingjia，etc

Abstract：Implementing the law construction of labor unions’work and improving labor unions’ability of using thinking and way of the rule of law to fulfill the responsibility have practical significance in the following aspects：firstly，this is inevitable requirement in implementing the Party’s strategic plan on comprehensively ruling by law；secondly；this is inner demand of labor relations marketization and legalization in market economy conditions；finally，it is also objective requirement of labor union’s service to carry out the practice of“Four Comprehensive”（comprehensively building moderately prosperous society，comprehensively deepening reform，comprehensively governing the country with law and comprehensively strengthening the Party self-discipline）.

Basic principles of implementing the law construction of labor unions’work and improving labor unions’ability of using thinking and way of the rule of law to fulfill the responsibility are to understand the importance of the rule of law，to persist the government by law，to perform legal obligations and to enhance legal education program.

Because of increasing objects and extending field of labor unions’rights protection service as well as difficult access to labor unions’legal aid，it is necessary to together create new carriers of the law construction of labor unions’work and new model of the worker’s legal aid，which is“Internet+legal aid”.Countermeasures of building and perfecting the new model：first，consolidating the team construction；second，working on the management details；third，strengthening quality control；fourth，increasing the legal aid fund.

Key words：the law construction of labor unions’work；function and responsibilities of labor unions；thinking of the rule of law；constructing moderately prosperous society