破解《每个学生都成功法案》的“成功密码”

谷贤林

2015年12月10日，美国总统奥巴马在教师、学生、教育组织、政策专家等众多人士的注视下签署了《每个学生都成功法案》（“Every Student Succeeds Act”，ESSA，以下简称《成功法案》），以取代《不让一个孩子掉队法》。新法案得到了美国参众两院、联邦与州政府官员、教育组织、教育管理者与教师的一致赞同，总统奥巴马称之为“圣诞前的奇迹”，白宫内政委员会主任辛西莉娅·穆尼奥斯在随后的声明中，称此《法案》签署的12月10日将会成为美国教育的“大日子”。这部新法案为什么如此受欢迎，它到底包含哪些让每个学生都成功的内容与举措？既然处于美国经济上升阶段颁布的《不让一个孩子掉队法》都没能让孩子不掉队，反而导致掉队的学生更多了，在当前经济不景气的情况下，新法又凭什么能够让每个学生都成功？它到底是奥巴马为美国人构建的教育“乌托邦”，还是治疗美国教育问题的“真经”？作为文化、制度与美国迥异的发展中大国，我们该如何审视、评判这部教育法案，又能从中得到一些什么样的启迪？

《不让一个孩子掉队法》为什么会遭淘汰？

被《成功法案》取代的《不让一个孩子掉队法》（以下简称《不掉队法》）颁布于2001年，其核心目标是：缩小不同学生群体之间学业成绩的鸿沟，确保美国所有儿童公正、平等地享有高质量的教育，并达到州的学业成绩标准和学业评价要求。为了实现上述目标，法案规定：

1.各州至少要在阅读、数学和科学三科上采纳统一的内容和学生学业标准，即“共同核心标准”，并将其纳入到对学校的问责中。

2.各州必须每年对三至八年级学生的阅读和数学课程进行考试，在高中阶段至少要对这两门课程考试一次；在小学、初中、高中三个阶段至少要各组织一次科学课的考试。州政府除负责年度考试外，还必须公布全部学生的成绩，包括那些来自低收入家庭、有色人种、英语非母语的学生和残障学生的成绩，而且教师绩效与学生考试成绩挂钩。需要注意的是，公布成绩并不是公开学生的成绩，学校仅告知每个家长自己孩子的情况，而对其他学生的成绩，家长是无权知晓的。

3.各州必须为每一年级的阅读和数学考试设置年度测评目标（AMOs）。AMOs可以依学科和年级的差异而不同，但是在其他方面对州所有学区、学校和学生群体的要求则完全一致。另外，各州還必须运用相关的AMOs来测定所有学生阅读和数学的“熟练”水平（大概相当于我国的及格～良好）和取得的“适度年度进步”的情况。如果连续两年达不到“适度年度进步”和“熟练”的要求，学校就需要在校内采取一些强制性的措施，如增加学生的学时、延长教师的专业发展时间等；如果连续3年达不到要求，学区要为在这些学校就读的学生提供重新选择公立学校的机会和补偿教育服务；如果连续4年达不到要求，学校就必须重新聘请校长，替换掉原来一半的教师；如果连续5年达不到要求，学校就得重组，如并入特许学校、关闭或由州接管。而取得“适度年度进步”的学校则会受到表扬并获得财政奖励。

4.高效的教师在提高学生学术成绩方面比其他任何校内因素都有效，而强有力的领导则能帮助教师获得教学团队的支持并取得成功。因此，各州和学区必须遵守法案对“高质量教师”（Hig hly Qualified Teacher，HQT）的要求。这包括新教师必须具有学士学位，并通过州政府组织的高标准的学科知识考试和教学技能考试，证明拥有相应的学科知识能力；州政府要采取措施，逐步做到教授来自低收入家庭学生或有色人种学生的新教师、教学质量达不到要求的教师、非在校教师的比例与上述教师在富裕地区学校的比例大致相当。达不到要求的学区必须制订新的方案招募、留住教师。

上述几个方面，即共同标准、考试、问责和教师质量构成了《不掉队法》的最核心内容。然而，该法在实施过程中，虽然取得了一些成效，如美国基础教育的质量确实有了一定的提升，处境不利学生的阅读和数学成绩也有显著提高等，但也引发了一些问题。这主要表现在：

（1）问责制度让不成功的学校变得越来越多。因为“适度年度进步”的要求过于苛刻，学校要克服很多障碍才能达到目标。在2 010—2011学年，美国49%的公立学校没有达到“适度年度进步”的要求。

（2）按照统一标准进行的考试加重了学生和学校的负担。为了提高应对统一测试的熟练程度，许多美国学校开始增加平时测试的次数，过度地消耗了有限的资源。而且，各州之间关于“熟练”的标准差异很大，为了控制未能达到“适度年度进步”的学校数量，一些州有意降低了学业标准。此外，《法案》要求在2014年达到100%的熟练的目标被认为不切实际。

（3）《法案》过分关注了阅读和数学两个科目，导致中小学课程的广度变窄，降低了教育质量；而对于达标这一目的的过度关注，致使学校重点关注那些徘徊在达标标准线上下的学生，牺牲了学业优于或弱于该标准的学生。其他的问题还包括仅以学校是否取得“适度年度进步”来判断学校绩效的评价标准被指责过于简单化；对如何改造不成功的学校，《法案》在方法上缺少灵活性等。在上述种种情况下，奥巴马政府从2010年开始尝试对《法案》进行改革，并最终于2015年底颁布了《成功法案》。

《成功法案》新在何处？

与《不掉队法》相比，《成功法案》主要“新”在以下几个方面：

不再强制要求各州遵从“共同核心标准”。新法虽然要求各州在阅读、数学两科继续采纳与州高等教育要求相一致的学术标准，但是标准到底是什么，由各州自己决定，联邦政府不得干预。同时，《成功法案》禁止联邦政府官员、教育部长鼓励、命令或指示州采纳某种特定的标准。另外，教育部也不能直接或间接地支持、批准某种课程或某种标准。

保留必要的年度考试，减少不必要的考试。新法案保留了《不掉队法》中对学生的考试要求，但在考试方式上，不再采用原来单一的标准化考试，而是鼓励采用更加灵活的、多元的评价体系。如允许各州将年度考试分成几个部分，可以在一学年内不同时间分别进行。地方教育机构既可以采取全国认可的学术水平考试，像SAT，也可采用由州开发的考试，但需在信度、效度和可比性方面符合技术标准，禁止不利于学生学习与成长的考试。

施行新的问责制。新法案规定：用综合性的、由州设计的“州问责制”代替原来以统一的“适度年度进步”和“熟练”水平为标准的联邦问责制，以提高州政府鉴别和改进薄弱学校的能力；各州需要向教育部长提交自己的问责方案概要。教育部长的唯一职责就是确保州的方案与新法案要求相一致；各州对学校绩效的评估要建立在州领导的创新性评估基础上，采用综合指标体系，而不是仅靠考试分数作为评估学校绩效的依据。州可用来反映学生成绩和学校质量的其他指标包括：学生在学习时的投入程度、选学与完成高水平课程的人数、学校的氛围与安全状况等。可见，新的问责制标准既包含了分数这一硬指标，也包含了一些其他的软指标。而5 0个州采用50种不同的问责制不仅有利于各州在相互参照中发现自身的不足，也有助于各州制定出更有针对性的发展策略。

薄弱学校改造。《成功法案》规定：各州按照自己的问责方案，每3年确定一次本州哪些学校是需要改进的学校，这些学校包括：本州绩效垫底的5%的学校、毕业率低于67%的高中、弱势群体学生学习成绩一直达不到州问责制要求的学校。州和学区需要对这些学校采取行动以确保所有的学生，尤其是来自低收入家庭的学生、英语学习者、残疾学生、少数民族学生等都能达到问责的目标。对于如何改造这些学校，与《不掉队法》不同，新法案并没有提出统一的要求，而是将采取什么行动的权力留给了学区，将干预与监督的权力留给了州政府。在此过程中，联邦政府不得进行任何干预，教育部长也不能强迫或要求州、学区采取何种方法、步骤来改进这些学校。即便州、学区使用了联邦政府的学校改进拨款，且学校年复一年没有改善，联邦政府也不能干预。联邦政府有限的作用就是了解州和学区在履行各自的职责时提供了多少它们需要的支持。《成功法案》指出，只有这样才能激发州和学区提出更多的、最适合它们学生需要的创新性的改进方法和策略。

教师问题。新《法案》废除了《不掉队法》中高质量教师条款，把谁可以当教师的决定权留给了州政府，并由州政府决定如何提高教师与校长的质量。但要求州政府和学区提供教师和校长资格材料以及教授来自低收入家庭学生、有色人种学生的新教师、质量达不到要求教师的比例。[1]

除此之外，《成功法案》还授权用联邦资金来开展下列工作：助力地方创新；向更多的儿童提供高质量的学前教育；对在急需教师地区工作的有效教师进行评估和奖励；增加接受STEM（科学、技术、工程、数学）教育和艺术教育的机会；促进社区与学校合作等。

从内容来看，新法与旧法的最大差异就是新法将对教育的控制权又还给了州和地方政府，联邦政府的职能再次回到了旧法颁布前的状态，即：通过制定政策、颁布法律，对美国教育发展施加间接影响，而不是直接控制；其次，废除了《不掉队法》中对各州的各种统一要求、统一标准，给予了各州广泛的自主权和灵活度。那么，这部法案能让每个学生都成功吗？

如何理解美国意义上的教育成功？

如果把这部《成功法案》置于中国和其他相似文化圈的亚洲国家，我们有理由相信，没有多少人会认为它能够让每个学生成功；相反，更多的人会觉得它将使学生学业、学校变得越来越糟。就像新加坡有学者在此《法案》颁布后评论的那样，它是平庸的胜利。[2]那么，为什么美国人给这部《法案》那么高的评价与期许，原因到底又是什么？

其一，在美国人看来，每个人、每个学生都是独特的个体，每个人有多种智能，如音乐智能、身体智能、逻辑数学智能、语言智能、空间智能、人际关系智能及自我认知智能等。如果仅用一个标准来对所有的学生进行评价，那么在这个标准下，将一定会出现有多少成功者，就有多少失败者。这也正是奥巴马政府决定用新法替代旧法的原因：“《不掉队法》强迫所有学校、学区都按照一种方式行事，不考虑个体需要和社区差异，它没能提供多少让学生成功的机会，却提供了太多让学生失败的方式。”[3]其实，成与败关键在于能不能为每个学生提供一个恰如其分的评价方式、适宜的教育方式。

其二，与有些国家在学校教育中一直特别推崇传授知识和强调统一的标准不同。当今，美国社会精英，包括总统奥巴马本人都认为，在学校教育中，“帮助所有的学生学会和掌握批判性地思考、适应性、与他人合作、解决问题的能力和创新比传授基础知识更重要”[4]；学校的价值不是炫耀阅读和数学的分数，而是激发和唤起学生的潜力，让他们有效发挥自己的才能，不管这种才能是什么，这才是学校的作用。[5]而且，在奥巴马看来，只有这种教育才能确保美国继续领导全球、在全球经济竞争中取胜。整齐划一不利于创新人才成长，统一的考试制度虽然能够考出一群聪明人，但就是无法让绝大多数聪明人知道自己适合做什么。

其三，“教育机会均等不是教育机会相同”，让每个学生成功不是让每个学生都成为学术、商业和政治精英，而是让每个学生都能够得到与其个人需要相一致的知识和能力，以利于他们改善自身境遇，获得更好发展。根据美国教育部2013年的调查，学生受教育的年限越长，出现青少年犯罪、暴力及其犯罪、成年后犯罪的比率就越低，以至于美国一些州通过观察学生的识字率和读写能力来预测未来监狱所需的床位数。[6]显然，对来自少数族裔的总统奥巴马、有多年一线教育工作经历的教育部长邓肯、地方政府官员和众多中小学教师来说，即便在有些地方降低了标准，但是能够让更多的学生，尤其是弱势群体家庭的孩子继续留在学校学习，要比用一个高标准把很多学生排斥在学校之外，让他们中的一部分人走向犯罪更成功。在学校里多一个人肯定比在监狱里多一个人要好，毕竟国家进步、文明的标尺取决于学校教育质量与公众的文化修养而不是监狱和犯人的数量。

对我国教育界来说，我们研究、关注《成功法案》，需要做的不是引介这部法案的具体內容，因为它不适合中国的教育、文化土壤；而是要理解、借鉴这部法案对不同背景学生享有平等教育的追求、所蕴含的对学生差异性的尊重、对当前学校教育本质的理解和对学校社会职能广阔而深刻的认识。这些才是这部法案“成功的密码”，而不是我们特别在意的分数。

[1]Third Way.HOW THE EVERY STUDENT SUCCEEDS ACT CHANGES NO CHILD LEFT BEHIND[EB10L].States News Service，December 1， 2015.http：//ic.galegroup.com/ic/bic1/NewsDetailsPage/2015-12-25.

[2]纪.看上去很美的“每个学生成功法案”[N].联合早报，2015.12.24.

[3]Executive Office of the President.Every Student Succeeds Act：A Progress Report on Elementary and Secondary Education.December 2015.p7.

[4]Executive Office of the President.Every Student Succeeds Act：A Progress Report on Elementary and Secondary Education.December 2015.p2.

[5]Julie L.Casey.Stop Beating the Dead Horse：Why the System of Public Education in the United States Has Failed and What to do about It.Amazing Things press.2010.P2.

[6]吉莲·邰蒂.美国的识字率问题[N].金融时报，2015-12-31.