“分类管理”，破解民办教育发展难题

董圣足

日前，十二届全国人大常委会第二十四次會议审议通过关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，这是我国民办教育史上具有里程碑意义的事件。

这次修法的核心命题是对接国际惯例，对民办学校按照是否要求取得办学收益，在立法上划分为营利性法人和非营利性法人两大类型，并采取基于公平而有差别的鼓励与扶持政策。其目的在于调适法律架构，破解制约民办学校发展的最大瓶颈——“非驴非马”的法人属性问题，理顺行政监管体系，落实相应政策措施。

然而，由于配套制度滞后，加上正面解读不够，当下不少业界人士尤其是民办学校的举办者，在对民办学校实施分类管理的必要性和可行性问题的认知上仍存较大分歧。按照法定分类标准，举办者如选“非营利性”，固然可以享有诸多优惠政策，但也意味着要放弃“合理回报”和对学校剩余财产的控制权，有人因此戏称这是“活着不分钱，死了不分财”；而如选“营利性”，虽可获得更大办学自主权并保有剩余财产处置权，但也面临清产核资、税负加重、扶持减弱等问题。有的举办者认为，在具体分类扶持政策还不甚明朗的情况下，选择非营利性可能是“等死”，而选择营利性则无疑是“找死”，为此感到无所适从、难以抉择。当然，也有举办者认为，相比较而言，选择营利性可能只是“短痛”，而选择非营利性则可能是“长痛”，为此主张选择走营利性办学道路。此外，还有业界大佬提出，虽然修法已经完成，但出于对政策的连续性和稳定性考虑，要允许举办者“维持现状”，尊重其“不做选择”的权利，认为过早要求民办学校“选边站队”，消除政策的灰色地带，不利于调动社会力量办学积极性，甚至会“促退”民办教育发展。

以上种种似是而非的观点，其实是对分类管理的历史背景及现实意义缺少深入考察和全面理解造成的。事实上，对民办（私立）学校实施营利性与非营利性分类管理，是国际上不少国家及地区的通行做法。现实中，“民办非企业单位”这样一种模糊不清的法人定位，一直让民办学校遭遇身份尴尬。其一，虽然名义上是“民非单位”，而在现实中则往往被当作企业对待，在用地、基建、信贷和税收等方面很难也很少能享有与公办学校同等的优惠政策。其二，法人属性不清还导致教师身份不明、待遇不公，影响了师资队伍建设。其三，产权制度缺损，缺少对投资者权益的有效保护，制约了更多社会资源转化为教育资源。其四，现有法人定位既将民办学校纳入形式上的“非营利法人”序列，又允许出资者可从办学结余中获取合理回报，且对于举办主体规定很模糊，也造成了行政管理上的混乱。理论和实践都表明，从立法和行政规制上对民办学校实施分类管理，是从源头上破解我国民办学校法人属性不清、相关政策难以落实的根本举措。

新修订的《民办教育促进法》从促进和规范民办学校健康发展角度，清晰界定了营利性与非营利性民办学校的分类标准，第一次以负面清单方式开放了营利性教育的准入范围，总体上确立了两类学校所适用的不同扶持政策体系，进一步细化了学校法人治理及规范管理方面的规定，同时实事求是地明确了存量民办学校剩余资产的归属问题，并对现有学校存续及转设事宜作出了妥善安排。所有这些，都是民办教育治理制度的重要变革和创新。

相信在不久的将来，随着国务院及相关部委若干配套文件的集中出台，以及各地按照新法授权所研制的系列补偿及奖励措施的陆续推出，民办学校分类管理改革必将平稳有序推进，民办教育事业发展将“春暖花开”！