均衡性转移支付能促进贫困地区基本公共服务供给吗——基于国定扶贫县的实证研究

李　丹　　裴　育

(南京审计学院，江苏 南京 211815)



均衡性转移支付能促进贫困地区基本公共服务供给吗
——基于国定扶贫县的实证研究

李丹裴育

(南京审计学院，江苏 南京 211815)

摘要：利用动态面板回归模型，采用二阶段系统GMM法，从存量和增量两个角度对均衡性转移支付进行实证分析，结果表明：在总量分析中，均衡性转移支付有利于地方政府财政支出规模的扩张；在结构分析中，除社会保障支出之外，均衡性转移支付有利于基本公共服务的供给，特别是近年来，随着均衡性转移支付的大幅增加，公共服务的效果更加明显，这说明构建以均衡性转移支付为主的一般性转移支付可以实现基本公共服务均等化。

关键词：均衡性转移支付； 基本公共服务； 国定扶贫县

一、引言

与其它类别转移支付相比，均衡性转移支付具有明显特征：资金分配上，均衡性转移支付严格按照公式法进行测算；资金使用上，均衡性转移支付没有附加任何条件，主要用于弥补地方政府财力缺口。

在理论上，均衡性转移支付能够有效促进基本公共服务供给，但在实践中，中央与地方往往存在信息不对称，中央也由于“鞭长莫及”而无法有效监督均衡性转移支付资金的使用情况。此外，由于均衡性转移支付自身的特征，在地方政府财政收入方面，容易产生“替代效应”，而在地方政府财政支出方面，容易产生“粘蝇纸效应”。因此，均衡性转移支付到达地方政府之后到底用于何处，是否可以有效提高基本公共服务水平，有待实证检验。

本文的创新点主要体现在：一是在研究对象上，选取最能代表贫困地区的国定扶贫开发重点县。以往实证分析主要注重全国的省、市、县，缺乏对贫困地区的研究，而贫困地区基本公共服务的供给直接关系到农村贫困人口及贫困县的脱贫。此外，由于发达地区主要依赖自身财力提供基本公共服务，获得的均衡性转移支付较少，因此，针对贫困地区的研究更具有现实意义。二是在研究内容上，本文聚焦于均衡性转移支付，详细介绍国定扶贫县均衡性转移支付情况，同时从总量和结构上分析均衡性转移支付对基本公共服务供给的影响。此外，为分析转移支付渐进式改革的影响，本文还将从均衡性转移支付增量角度进行分析。总体来说，本文的研究可以为下一步国定扶贫县财政转移支付制度改革、基本公共服务均等化改革以及贫困县扶贫脱贫政策制定提供一定的参考。

二、文献综述

理论上，政府间财政转移支付可以有效缩小经济社会发展差距，促进地区间财力和基本公共服务均等化(Buchanan，1950；Boadway et al.，1996；Tsui，2005；范子英 等，2010；Dreyer et al.，2015) 。但是，在实践中，具体效果的取得往往受转移支付规模、结构、资金分配方式以及地方政府行为等多种因素的影响。从已有文献来看，涉及均衡性转移支付的研究主要体现在以下方面：

一是均衡性转移支付对地方政府财政支出总量的影响。Bradford et al.(1971)认为，无条件转移支付等价于给地方居民的现金支付。但是，这一结论并未得到经验支持。相对于地方政府“自有收入”，无条件转移支付更容易引起地方政府公共支出规模的膨胀，即存在“粘蝇纸效应”(Hines et al.，1995)。

在国别研究中，一些文献利用澳大利亚、美国及瑞士等国家的数据，实证发现，这些国家均存在明显的“粘蝇纸效应”(Spahn，1979；Case，1993；Dahlberg et al.，2008)。在关于我国的研究中，也同样发现财政转移支付显著促进了地方政府财政支出的过快增长(范子英 等，2010；毛捷，2015)。李丹等(2015)则以国定扶贫县为研究对象，发现贫困地区同样存在“粘蝇纸效应”。

二是均衡性转移支付对财政支出结构的影响。理论上，均衡性转移支付对缓解地方财力，实现基本公共服务均等化方面起到重要作用(Bergvall et al，2006；尹恒 等，2011；卢盛峰 等，2014；贾晓俊 等，2015)。但是，也有研究认为，在均衡性转移支付分配机制下，地方政府很可能通过改变自身财政支出结构，倒逼上级政府增加财政转移支付，从而引起地方财政支出结构失衡(Stein，1997；Egger et al.，2010)。在针对具体公共服务的研究中，Cai et al.(2006)认为，在不同发展阶段，转移支付对不同地区公共服务供给的影响会有所不同。郭庆旺等(2008)认为，财政转移支付有利于医疗卫生及公共交通设施的发展。宋小宁等(2012)发现一般性转移支付(含均衡性转移支付)的效果微弱。但是，就基本公共服务供给而言，更应依靠专项转移支付，特别是在我国财政预算软约束及官员晋升激励制度下，地方政府容易偏离基本公共服务项目(付文林 等，2012)。曾明等(2014)也认为，财政转移支付在一定条件下可以有效促进基本公共服务均等化，但存在门槛效应。李丹等(2014)则以民族扶贫县作为研究对象，发现均衡性转移支付更加有利于与“三农”相关的农林水务支出。

三是针对均衡性财政转移支付资金分配的研究。马骏(1997)较早关注我国财政转移支付资金分配问题，指出我国财政转移支付没有实现财政资金再分配职能。伏润民等(2012)则在中央对地方均衡性转移支付资金分配公式的基础上，构建省以下均衡性转移支付资金分配体系，并以云南作为实证案例进行分析。曾红颖(2012)在标准财政支出项目上，详细构建了各个财政支出项目的成本系数，为均衡性转移支付进一步优化提供了重要的参考依据。贾晓俊等(2012)对我国均衡性转移支付资金分配的归宿进行分析，实证表明贫困地区并非能够获得更多的均衡性转移支付。

财政转移支付的目标是实现基本公共服务均等化，因此，一些文献对“基本公共服务”及“均等化”等概念进行了深入研究。有研究认为，基本公共服务应该是保护个人最基本生存权和发展权所必须提供公共服务的最小范围和边界，是政府公共职能的“底线”(陈昌盛，2008)。倪红日等(2012)认为，基本公共服务应该是政府给予的基本保障。在均等化方面，张恒龙等(2007)认为，同一个国家不同地区的居民应享受同等的财政待遇。不过，基本公共服务均等化水平很难直接度量，在实证研究中，一般利用地方政府提供基本公共服务的财力作为衡量标准。朱柏铭(2008)认为，基本公共服务均等化应当是不同地区居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当。另外，还有一些文献认为，基本公共服务均等化应该根据经济发展阶段的不同而有所不同，特别是在考虑到人口流动的情况下，基本公共服务的内涵及衡量标准也将随之改变(马红旗 等，2012；刘大帅 等，2013)。

三、国定扶贫县均衡性转移支付及基本公共服务概况

1994年分税制改革之后，我国构建了真正意义上的政府间财政转移支付制度，这项制度运行至今，经历多次改革，包括转移支付的名称、口径、资金分配等。本文研究均衡性转移支付，有必要对这类转移支付进行说明。1995—2001年，我国实施过渡期财政转移支付制度；2002—2009年，过渡期转移支付名称不再使用，改为一般性转移支付，在2002年所得税分享体制改革中，明确将中央因改革增加的收入全部作为一般性转移支付资金来源并用于中西部地区，构建了一般性转移支付资金稳定增长机制。2009年之后，为规范转移支付管理，将原财力性转移支付改为一般性转移支付，将原一般性转移支付改为均衡性转移支付。本文的均衡性转移支付均以最新口径为衡量标准。

(一)均衡性转移支付基本分配方法

根据《中央对地方均衡性转移支付办法》的通知规定，均衡性转移支付采用的公式为：

某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金

(1)

其中：地方标准财政支出主要根据基本公共服务进行确定，具体包括一般公共服务支出、教育支出、医疗支出、农林水务支出等。地方标准财政收入根据地方政府税基和税率确定。一般来说，贫困地区的标准财政支出均大于标准财政收入。为考虑地区之间存在的客观差距，在转移支付系数的确定上需要考虑反映地方政府特征的一些指标，例如人口规模、海拔、贫困县、民族地区等因素，根据这些因素相应调整财政转移支付系数。此外，需要注意的是，这种分类方法主要针对中央对省、自治区、直辖市的管理，我国目前还没有构建完整统一的省以下财政转移支付制度。表1为我国财政转移支付概况。

表1　中央对地方转移支付概况 (单位：亿元，%)

注：已按照2009年转移支付的口径和名称进行调整；转移支付总额不含税收返还；在一般性转移支付中包含均衡性转移支付；2014年为预算数，之前为决算数。

资料来源：根据财政部网站提供的信息整理获得。

由表1可知：2011年一般性转移支付已经超过专项转移支付，到2014年，其比重已达58.17%，接近60%的目标。均衡性转移支付已经从2001年138.2亿元增加到2014年的10807.81亿元，占转移支付总额的比重由2001年的4%提升到2014年的23.1%。另外，均衡性转移支付占一般性转移支付比重由2011年的11.37%增长到2014年的39.71%。可见，均衡性转移支付在稳步增长。

(二)国定扶贫县均衡性转移支付情况

国定扶贫县作为贫困地区的典型代表，本身财力缺口较大，而且包含“老、少、边、穷”地区，因此，这些地区在理论上应获得较多的均衡性转移支付，表2描述了国定扶贫县均衡性转移支付的规模和增长速度。由表2可知，从2001年开始，国定扶贫县均衡性转移支付规模大幅增加，而且占转移支付总额的比重已经从9.68%上升到20%左右。不过，需要注意的是，扶贫县均衡性转移支付占均衡性转移支付总量的比重却在持续下滑，已经从2001年的42.59%，下滑到2009年的19.3%，这严重违背均衡性转移支付制度的设计理念，也进一步验证了贾晓俊等(2012)的结论，也即财力越弱的省份获得转移支付的人均值反而越少。

表2　国定扶贫县均衡性转移支付规模及结构 (单位：亿元，%)

注：由于统计资料的原因，2008年、2009年的转移支付是含有均衡性转移支付的一般性转移支付，与之前的均衡性转移支付没有可比性，仅做参考。

资料来源：根据2001—2009年《全国地市县财政统计资料》整理获得。

(三)基本公共服务概况

图1　国定扶贫县各类基本公共服务人均财政支出

关于基本公共服务内涵的探讨已有很多，但在实证分析中，如何确定基本公共服务，各个研究所采纳的依据并不相同，一些研究采用联合国公布的人类发展指数(HDI)来确定，另一些研究则主要根据全国人代会、党代会的报告以及《国民经济与社会发展规划纲要》等资料来确定。本文主要考察均衡性转移支付，因此，基本公共服务的确定主要依据均衡性转移支付资金分配的方法进行确定。根据2002年《财政部关于一般性转移支付办法》以及《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》中财政支出的项目，本文将基本公共服务项目确定为：基本建设支出、农林水务支出、教育支出、社会保障支出以及行政

表3　国定扶贫县主要基本公共服务项目 (单位：亿元，%)

注：2007年财政支出预算口径发生了变化，2007年前后数据除农林水务支出之外，没有完全的可比性；括号内的数字为此类财政支出项目占财政支出的比重；农林水务支出及教育支出数字来源于2002—2010年《中国农村贫困检测报告》中国定扶贫县的监测数据。

管理支出。在这些支出中，有一些是地方政府较为“亲睐”的，例如行政管理支出，而有些是地方居民较为“亲睐”的，例如社会保障支出。无论哪一种支出，都是基本公共服务实现的重要保障。本文关注的焦点是均衡性转移支付对这些支出是否有效，有效程度如何。表3描述了国定扶贫县均衡性转移支付及主要基本公共服务项目支出情况，图1描绘了2001—2006年国定扶贫县人均均衡性转移支付以及各类基本公共服务人均支出情况。从这些统计数据可知，随着人均均衡性转移支付的增加，各类基本公共服务人均财政支出也随之增加。

四、实证分析

(一)基于财政支出总量的实证分析

相对于政府自有收入，均衡性转移支付更容易引起地方政府支出规模的膨胀，即“粘蝇纸效应”。根据“粘蝇纸效应”原理，本文设定模型如下：

expit=α0+α1retrit+α2revit+α3strucit+α4pdit+α5urbanit+α6fpopit+εit

(2)

其中，expit为i县t年人均财政支出，retr为人均均衡性转移支付，rev为人均一般预算财政收入。为更加准确模拟实证结果，本文控制四类变量，分别为第一产业比重(struc)、人口密度(pd)、城市化率(urban)以及万人财政供养人口(fpop)。

本文选取最能代表贫困地区的国定扶贫县作为研究对象，数据来源于《全国地市县财政统计资料》，该统计资料基本涵盖地市县财政状况以及获得转移支付的详细资料，根据国家扶贫办公布的扶贫县名单，共有592个国定扶贫开发重点县，但在考察期间存在“县改市”、“县改区”以及部分数据缺失的情况，本文通过逐一比对、整理，实际考察的国定扶贫县共569个。

模型回归主要利用豪斯曼检验来选择固定效应模型与随机效应模型，通过检验P值(0.0000)，本文将采用固定效应模型对方程进行估计，具体回归结果见表4。

表4　均衡性转移支付对地方财政支出规模的回归结果

注：括号内为标准差;***、**、*分别表示1%、5%和10%的显著性水平。

由表4可知，均衡性转移支付相对于地方政府一般预算收入，更容易引起财政支出规模膨胀。为考察两类收入对财政支出规模的影响，本文采取逐步添加解释变量的方法进行研究。在方程(1)中，首先添加均衡性转移支付，回归系数较为显著，组内 为0.425；在方程(2)中，继续添加人均一般预算收入，回归系数仍然较为显著，组内 为0.793；在方程(3)中，继续添加控制变量，组内 为0.881，与方程(2)相比，变化不大，说明贫困地区的财政支出规模主要受一般预算收入及财政转移支付的影响；在方程(4)中，本文在控制财政总资源的基础上，继续对财政转移支付进行实证分析，考察贫困地区是否存在“粘蝇纸效应”，从回归结果来看，人均均衡性转移支付的回归系数为0.945，虽然系数与之前相比有所下降，但回归结果依然显著，说明国定扶贫县同样存在“粘蝇纸效应”。

(二)基于财政支出结构的实证分析

在结构分析中，主要考察均衡性转移支付对各类基本公共服务项目供给的影响，因此，本文设定模型如下：

git=α0+α1git-1+α2retrit+α3strit+α4revit+α5pdit+α6fpopit+α7rgdp+α8bednum+εit

(3)

其中：git为t年i县人均基本公共服务支出项目，具体包括人均基本建设支出、人均农林水务支出、人均教育支出、人均社会保障支出以及人均行政管理支出。在解释变量中，为考察国定扶贫县财政支出的“路径依赖”问题，加入上一期财政支出项目git-1。在其它解释变量中，加入核心变量retrit(人均均衡性转移支付)。为进行比较以及考虑可替代性问题，本文分别加入strit(人均专项转移支付)及revit(人均地方财政收入)。在控制变量上，分别加入人口密度(pdit)、财政供养人口(fpopit)、人均GDP(rgdpit)以及医院福利院万人拥有的床位数(bednumit)。

表5　均衡性转移支付对各类基本公共服务供给回归结果

注：没有报告常数项、滞后一期财政支出以及控制变量；括号内为稳健性标准差；AR(1)与AR(2)为自相关检验、过度识别检验(非Robust情况下)，相关值均为统计量P值；***、**、*分别表示1%、5%和10%的显著性水平。下同。

模型设定上，由于存在被解释变量的滞后一期，因此是典型的动态面板模型，为克服模型内生性问题，本文将采用两阶段系统GMM方法进行估计。为了说明回归结果的稳健性，本文将使用稳健的Robust进行估计，并给出AR(1)、AR(2)的统计量和过度识别约束的Sargan统计量。具体回归结果见表5。

由表5可知，除农林水务支出外，其它基本公共服务支出项目的滞后一期都较为显著，而且回归系数较大，这可能与基本公共服务支出项目本身的性质存在一定关系。

在核心变量考察中，均衡性转移支付对基本建设支出以及社会保障支出均不显著，对教育支出以及行政管理支出都较为显著，而且系数较大，说明均衡性转移支付主要投向了教育支出以及行政管理支出。为进行比较，本文同样对专项转移支付进行考察。从回归结果看，专项转移支付除对社会保障支出不显著外，对其它类别支出都较为显著，其中最明显的是农林水务支出以及基本建设支出，这说明贫困地区的基本建设支出以及支持“三农”的农林水务支出，主要依靠专项转移支付。考虑到替代性问题，本文也对扶贫县人均地方财政收入进行考察，由于这类地区较为贫穷，财源有限，85%以上的财政支出需要依靠转移支付，因此，从回归结果来看，这类收入除对农林水务以及教育支出起到一定的效果之外，对其它类别的支出均不显著。

总体来说，国定扶贫县依然较为贫困，仍然需要大量的财政转移支付支持当地的发展并实现基本公共服务均等化，但是，在转移支付项目中，均衡性转移支付由于没有规定使用用途，大部分流向了上级政府考核较为严格的教育支出以及地方政府较为“青睐”的行政管理支出，而对基建、社会保障、农林水务这些同样是基本公共服务的项目则支出较少。

五、进一步分析

在总量分析中，均衡性转移支付扩大了扶贫县财政支出规模，但在结构分析中，实证结果显示，均衡性转移支付不利于民众更加“青睐”的基本公共服务的供给。考虑到我国均衡性转移支付规模增长较快，国家对新增均衡性转移支付具有明确的资金分配方法，因此，本文将转换视角，从发展的角度考察均衡性转移支付增量对基本公共服务的影响，分析均衡性转移支付的边际效果。

进入21世纪之后，我国经济高速发展，财政收入“高歌猛进”，财政转移支付规模也逐步扩大，特别是均衡性转移支付，同时，在2002年进行的所得税分享体制改革中，明确新增收入全部用于均衡性转移支付项目，因此，对均衡性转移支付增量的考察，不仅可以分析均衡性转移支付效果，还可以分析转移支付渐进式改革所带来的影响。

为了与前文一致，本文在模型设定上与公式(3)基本一致，把核心变量均衡性转移支付转换为均衡性转移支付增量(zetrit)。数据来源于《全国地市县财政统计资料》，回归方法仍然采用二阶段系统GMM方法，具体回归结果见表6。

表6　均衡性转移支付增量对基本公共服务供给回归结果

由表6可知，与均衡性转移支付总量相比，均衡性转移支付增量对基本建设支出、农林水务支出以及教育支出都较为显著，而对政府较为“青睐”的行政管理支出并不显著。这说明，随着改革的深入，均衡性转移支付存量和增量在支出方向上存在分化的趋势，存量主要用于保障既有的财政支出格局(例如行政管理支出)，增加的均衡性转移支付则更多地用于老百姓较为关心的基建、农林水务以及教育支出。

六、结论及政策建议

不断增加均衡性转移支付比例是未来改革的趋势，将极大调动地方政府的灵活性，但由于均衡性转移支付并没有规定使用用途，加上中央政府“鞭长莫及”，地方政府很可能存在财政支出的扭曲行为，对基本公共服务均等化将产生严重影响。因此，本文以均衡性转移支付为研究对象，考察均衡性转移支付是否有利于贫困地区基本公共服务的供给，主要结论如下：

第一，随着均衡性转移支付的增长，扶贫地区各类基本公共服务支出也不断增长，有利于实现基本公共服务均等化。

第二，在财政支出总量分析中，均衡性转移支付相对于地方政府自有收入，更容易促进地方政府财政支出规模的膨胀，即存在“粘蝇纸效应”。

第三，在结构分析中，均衡性转移支付主要用于教育及行政管理支出，其它有利于脱贫和减贫的基本建设以及农林水务主要依靠专项转移支付；在均衡性转移支付增量考察中，转移支付更多地用于教育、农林水务以及基本建设支出，而对行政管理支出并不显著。这说明均衡性转移支付存量部分主要维护既有的支出格局，而新增均衡性转移支付则倾向于民众更加“青睐”的基本公共服务项目。从未来趋势看，除社会保障支出之外，不断增加的均衡性转移支付可以有效实现基本公共服务的供给。

虽然均衡性转移支付有利于贫困地区基本公共服务的供给，但仍然存在进一步改进空间。据此，本文提出以下建议：

第一，提高均衡性转移支付比重，优化和完善均衡性转移支付资金分配公式，特别是考虑到主体功能区建设以及流动人口负担问题，应不断适应改革需要，为国定扶贫地区提供有效的基本公共服务。

第二，加强地方政府财政支出绩效管理，科学设立绩效考核标准，优化地方政府财政支出项目。特别是针对一些民众较为青睐的基本公共服务项目，上级政府可以设定具体的均等化标准，为地方政府均衡各类基本公共服务支出提供明确方向。

第三，深入贯彻以“因素法”为导向的预算编制体系。在财政支出方面，国定扶贫县“路径依赖”现象较为显著。虽然每年增量转移支付改善了财政支出项目，但并未扭转既有的财政支出格局。因此，应加强国定扶贫县财政预算管理，严格按照“因素法”进行预算编制。

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(责任编辑刘志炜)

Can Equalization Transfer Promote the Supply of Basic Public Services in Poor Areas?A Study Based on National Poverty-stricken Counties

LI DanPEI Yu

(Nanjing Audit University, Nanjing 211815)

Abstract:Using the equalization transfer payments and the two-stage system GMM method, this paper makes detailed empirical analysis of equalization transfers from the views of stock and increment. The research shows that the equalization transfer is beneficial to the expansion of the scale of local government expenditure in the total analysis, and in the structure analysis, in addition to social security spending, in general, the equalization transfer payments in favor of the supply of basic public services, particularly the increasing transfer payments equilibrium effect is more pronounced, which indicates that construction of general transfer payments whose purpose is mainly to construct equalization transfers can achieve equalization of basic public services.

Keywords:equalization transfers; basic public services; national poverty-stricken counties

收稿日期：2015-12-29

作者简介：李丹(1987--)，男，安徽宿州人，博士，南京审计学院讲师。

基金项目：国家自然科学基金项目“转移支付制度与地方政府行为”(71373150)；教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于一般均衡模型的房产税改革效应与政策模拟分析”(13YJA790089)。

中图分类号：F812.45

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2016)03-0091-08

裴育(1967--)，男，安徽霍邱人，博士，南京审计学院教授。