农村土地流转的社会风险分析与治理—基于对陕西省关中农村的调查

庞惠元，刘 爽，李 帆，马 超

（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西杨凌 712100）



农村土地流转的社会风险分析与治理
—基于对陕西省关中农村的调查

庞惠元，刘 爽，李 帆，马 超

（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西杨凌 712100）

摘 要：随着中国社会主义市场经济的发展和农业产业化进程的加快，农村土地流转速度也随之越来越快。中国农村有较为丰富的土地资源，如果不能因地制宜地进行土地流转，将会导致土地流转不能发挥其促进农村经济发展的良好作用，有可能引发土地流转中潜在的社会风险，甚至激化社会矛盾。文章基于对陕西省关中农村的调查，从经济、政治和社会生活等3个角度探究农村土地流转过程中的潜在的社会风险，并提出规避风险的治理措施，旨在促进农村经济社会的平稳运行和良性发展。

关键词：土地流转 风险治理 良性发展

*资助项目：2014年陕西省国家级大学生创新创业训练计划项目“农村土地流转的社会风险的预测与治理”（项目编号：201410712065）的论文成果。

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式［1］。但是，事物的发展都具有两面性：一方面，积极推动土地流转的开展，有助于实现土地的规模化利用，促进农业产业化发展，改善农村社会发展的环境，提高农民生活水平；另一方面，如果盲目加快推进土地流转的实施，不考虑当地社会发展的实际，不切实保障农民的利益，则会造成“欲速则不达”的发展困局。如果忽视土地流转过程中利益分配、政策落实和民生保障等问题，极有可能引发土地流转过程中的社会矛盾激化，从而导致潜在的社会风险升级为复杂的社会问题。

该研究对陕西关中部分农村土地流转的现状进行实地调查，根据调查所得的资料，结合当地具体情况，发现陕西关中农村在土地流转过程中出现的社会问题。结合风险社会学的有关知识，从土地流转反映的经济现象、政治现象和社会生活现象3个方面进行讨论，以期预见西部农村在土地流转过程中可能出现的风险现象。然后，有针对性地提出对风险防范的治理措施，以降低土地流转所带来的风险损失，为实现农村稳定和社会和谐贡献出绵薄之力。

1 陕西关中农村土地流转的情况

1.1 调查样本介绍

该研究的调查对象分为普通农民、村干部和土地承包者3类，针对3类不同的人群分别设计不同的调查问题，其中重点是对普通农民的调查。由于同一行政村的土地流转情况同质性较强，且问卷问题数量较多，为减小调查难度，调查采取“多地区少样本”的方法，根据村子土地规模和人口规模的不同，选取陕西关中地区18个行政村作为调查地点。该调查共发放问卷116份，其中有效问卷103份。回收的普通农户有效问卷88份，村干部问卷7份，土地承包者问卷8份。有效回收率达88.79%。在所调查的18个村子的88位普通农户中，有60位农民的土地发生了流转，占总数的68.2%。半数以上的农民参与了土地流转，陕西关中地区的土地流转已初具规模。农户进行土地流转的原因主要是种地太辛苦、转出土地所得的收益更高和需要外出打工等。对于那些没有转出土地的农民，他们没有转出土地的主要原因是土地转出的补偿太低和对政策不太了解，担心自身利益受损等。

1.2 土地流转过程中的经济现象

（1）土地转出后农村耕地面积减少。被调查的农户土地流转前家庭平均耕地面积为0.234 hm2，最多的农户家庭耕地面积达0.6 hm2，最少的没有耕地。31.82%的农户在土地流转后耕地面积没有减少，68.18%的农户土地流转后耕地面积有所减少。户均耕地面积越来越小，从而土地流转与户均耕地面积的负相关关系也越强［2］。

（2）转出土地量大，转出时限长。68.34%的农户的土地转出时间在10年及以上，还有61.67%的农户将自家的土地转出了一半及以上，其中有40%的人转出了全部土地。约71.15%的农户以转包、出租或入股的形式流转土地，每年可以获得相应的租金或补偿，少部分农户通过转让的形式将土地的经营权转让给他人或者卖出，获得一次性的补偿，这些一次性转出土地经营权的农户基本上是永久性地失去土地。

（3）转出土地后农民粮食产量减少，食品支出增多。土地转出后，约86.54%的农户的粮食产量有所减少，其中有38.46%的农户认为自家粮食产量大幅度减少。土地流转前，76.67%的农户的粮食供应为自给自足的，且有剩余粮食。约20%的农户粮食生产能满足基本的生活需要但没有剩余粮食，只有3.33%的农户需要购买口粮。对比可知，土地转出后，大部分农户的粮食产量有不同程度的减少，难以满足自给自足。

1.3 土地流转过程中的政治现象

（1）有关部门和当地村委会责任意识较弱，监管不到位。从对农户的调查可以得出，村委会没有很好地履行定期公开土地流转政策信息的职责，一方面是公开政策信息不及时、不到位；另一方面是，公开政策信息的实际意义不高。面对土地流转过程中产生的纠纷，44.7%的村民选择忍气吞声，不敢在纠纷中做出反应；19.1%的村民选择上访，还有12.8%的村民选择用暴力冲突的方式解决纠纷。村干部解决土地流转中纠纷的方式大多是进行劝说，协调各方利益。在被访的村干部中，只有1人选择通过法律手段解决村中的土地流转纠纷，没有人选择上报上级的处理方式。如果村中的纠纷没有发生村民上访或一些恶性事件，村干部采取的处理方式往往是不予管理，让矛盾双方自己解决问题。

（2）土地流转参与者的法律意识薄弱。由于农民的受教育水平较低和其他主客观原因，农民对政策和法律的理解能力和关注程度较低。在被调查的农户中，有72.4%的村民认为自己的权益曾受到过侵害。在其中，有51.6%的村民对《土地承包法》、《土地管理法》等相关法律、法规不了解，还有9.7%的村民从没听过这些法律、法规。土地承包者对相关法律和规定的了解程度较低。其中，有37.5%的土地承包者对相关法律法规完全不了解，还有12.5%的被访者表示从没听说过相关规定。没有人对相关法律法规非常了解，了解程度基本停留在了解一些或了解很少的水平。

（3）土地流转未按规定程序进行导致农民的满意程度较低。国家法律规定农村集体建设用地不能随意转化为城市建设用地，唯一的途径就是在国家现行的征地制度下，将农民手中的集体土地通过政府征用形式转变为国有土地［3］。法律对征地的形式和程序有明确的规定，然而在实际的土地流转过程中，农村的土地还不能完全按照规定进行。

土地流转合同方式最多的是口头协议，占到总体的50.8%；其次是由少数代表签字的集体协议，占到总体的21.3%；没有合同和书面协议分别占11.5%和16.4%。没有土地流转合同的村民对土地流转情况基本持不满意的态度，虽然签订书面协议的人数较少，但签订书面协议的村民对土地流转政策很满意的人数最多。59%的农户所在的村中发生过村干部未经村民同意就将土地转出的现象，其中有37.7%的村民所在的农村经常发生这样的现象。经常发生村干部擅自转出土地的农村，有半数以上的村民对土地流转情况是不满意的。选择征地时有关部门会召开听证会的被访农户占总数的18%，选择不会召开听证会的农户有54.1%，另外还有27.9%的农户对此事不知情。

通过上述分析可以总结出，所调查的农村没有严格按照法律规定的程序进行土地流转，土地流转的制度化和规范化仍有较大的欠缺。同时，村民对土地流转的满意程度也不容乐观，仅有13.1%的村民对土地流转情况非常满意，持不满意或非常不满意态度的村民占到总数的45.9%。

1.4 土地流转过程中的社会生活现象

（1）土地流转前后农民职业发生变化。农民将土地转出之后谋生方式发生了较大的变化，主要表现在耕种土地和外出打工两个方面。首先，土地未转出之前有11.5%的农民靠种地维持生活，在土地转出之后农民的耕地变少，只有3.4%的农民靠种地获得收入。其次，发生较大变化的是外出打工的人数增多。

（2）土地流转参与者的保险意识较弱。在土地流转后，一半的农户选择给自己和家人购买养老保险，还有一半的农户选择不购买养老保险。土地承包者仍没有意识到购买保险的重要性，只有25%的被调查者选择了为其投资购买了保险。受自然条件和市场的影响，大面积承包土地的同时也会加大经营亏损的风险，土地承包者购买保险能在一定程度上降低经营不善带来的损失。

（3）土地流转给农村环境带来的影响较小。土地流转前后，农村环境变化不大，首先是因为农村的居住环境没有改变，“村民上楼”的现象在陕西关中农村还很少见。然后，土地流转后土地的利用方式没有很大改变，尤其是建造有污染企业的情况较少。

2 土地流转的社会风险分析

2.1 粮食安全风险

土地的基本生产功能是粮食供给，耕地减少是影响粮食安全的主要因素［4］，保障粮食产量的最基本要求是保障耕地的面积［5］。过度的和不规范的土地流转不仅会给国家粮食安全带来一定的风险，还会给农民的生活带来潜在的诸多风险。

土地转出后，农民可以用于种植的土地面积大量减少，有些甚至失去土地。粮食生产不足以满足自身的粮食供给，随着市场粮食价格的波动，这又让本来收入不高的农民增加了一定的经济负担。而且，土地是农民赖以生存的根本，农民失去了世代耕作的土地，在一定程度上会降低农民的心理归属感。

部分流转的土地呈现出改变土地农业用途的倾向，有的土地承包者为了片面追求高收益，违反国家法律法规，占用耕地修建工业或商业等非农用地，造成农地的非农化，减少了耕地的面积，进而会对农业生产和粮食安全造成一定负面影响。

2.2 政策制定与实施过程中的风险

政策制定不合理会潜在一定的风险。农村土地流转存在着广阔性和地域性等复杂因素，对于不同地区的土地流转应因地制宜，制定适合当地的土地流转政策。如果政策制定不合理，就会从根本上影响政策实施的效果。国家政策制定与地方政策的实施会出现一定的偏差。由于权利的不对等，地方政府和村干部可能会利用职务之便，在落实国家相关政策时，没有将广大农民的利益放在首位，而是为自身谋私利。由于农民的受教育水平和信息来源渠道有限，很有可能造成农民对国家政策的误解，影响国家政策的真实性和实效性，从而给今后的政策顺利落实带来一定的风险。

2.3 法律风险

土地流转的契约风险。农村土地流转中，农民与土地承包者的协议形式不规范。新制度经济学认为，契约是一项协议。即两个自愿交换产权的主体所达成的合意，然而现实中的市场是不完备的，决定了契约的不完备性［6］。农村土地流转多以口头约定方式达成协议，虽然在一定程度上节约了交易费用，降低了协调成本，却没有双方权利义务与违约责任的法律约定，为契约风险的发生埋下隐患。

对相关法律知识不了解所引发的权益受侵害等风险。由于农民的受教育水平有限，且农民大多不会主动了解土地流转的相关政策和法律信息，所以易造成农民法律意识和维权意识淡薄。土地承包者对相关法律的了解程度同样较低，农民和土地承包者是土地流转的主要参与者，土地转出、转入双方都缺乏法律知识，极有可能造成土地流转过程中利益受到不法因素的侵害。

2.4 农民生活保障风险

农民职业变更带来的失业风险。土地是农民经营谋生的基本手段，土地流转后农民面临的一大问题就是职业变更问题。我国农村有庞大的劳动力数量，土地承载着让短期内无法转移的农村人口进行就业的功能。土地转出在一定程度上造成以耕种土地为生的农民失业，他们成为了新的剩余劳动力。同时，没有耕地的返乡农民工，产生了土地流转后的新流民现象［7］。另外，在严峻的就业形势下，进城农民工的就业难度较大，他们文化素质较低，就业能力较差，很难在城市找到高收入的工作。在某种程度而言，可以说农民转出土地是透支未来的收入，形成间接的隐蔽性失业［8］。

农民生活保障和贫富分化的风险。农民生活保障的风险一方面是农村留守人员经济支持风险，一方面是农民低收入群体的生活保障问题。农民转出土地的租金普遍比较低，有的甚至难以维持生计，新出现的依靠土地租金谋生的农民在一定程度上也是低收入群体。中国现今的社会保障制度尚不完善，现有征地补偿中不包含社会保障［9］，失地农民的生活保障成为一个十分严峻的问题。在流转初期，由于农民是土地流转较被动的一方，他们不仅对土地资产价值认识不足，而且难以自主决定土地转出的价格，这就存在土地转入方以低价获取土地的可能。如果农民不能找到适合的谋生方式，则会造成部分农民在农地流转过程中贫穷化［10］。而且，土地流转后，转入方进行规模化农业生产经营，或者将土地用于非农业用途，能够通过土地流转获得较高的利益。这种情况容易形成农村贫富差距过大的两极分化，从而增加社会矛盾激化的风险。

3 社会风险的治理措施

3.1 坚持土地流转的适度规模，尊重农民的流转意愿

习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上发表重要讲话指出：“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的真正受益者。”。土地流转规模并非越大越好，我国地域广大，农村人口众多，各地区农村都有其独特的社会经济条件和资源环境条件，所以，在土地流转过程中，更要坚持因地制宜的原则，以农民利益为根本，充分尊重农民的意愿，这样才能真正发挥土地流转促进农村经济发展的积极作用。

3.2 加大农村教育投入，加强宣传教育工作，提升农民综合素质

教育投入是农村教育发展的先决条件，因此应继续加大农村教育投入，以提高农村的整体教育水平。有关部门和农村基层组织要加强土地流转政策和法律的宣传，组织村民学习相关的政策和法律，提升村民的法律意识和维权意识。同时对村干部进行法律知识培训，鼓励村干部在村中进行政策和法律宣传。

3.3 积极拓展农民就业，统筹城乡发展

应对土地流转导致的农民失业风险，政府和有关部门应积极拓宽农民的就业渠道。确保农民在土地流转后有维持生活的基础，从而保障农民的生活水平，减少农民失去土地后产生的失落心理。拓宽农民就业渠道的根本是在统筹城乡发展的基础上［11］，国家和有关部门要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展。

3.4 完善农村社会保障体系

农村土地承载着农业生产和社会保障双重功能，仍然是农民的基本生活保障来源。要降低土地流转后农民失去基本生活保障而可能引发的风险，须建立完善多层次的农村保障体系，以解决农民的后顾之忧。

3.5 注重政策制定的合理性和落实的有效性

首先因地制宜制定土地流转政策，切实维护广大农民的利益。在政策的落实中建立健全的监督机制，确保有关政策的贯彻落实。规范政府和村干部的行政行为，明确其权利和职责，严格按照法律规定的程序进行土地流转的有关工作。

4 研究的不足与讨论

土地问题一直以来都是农村社会发展所面临的重要问题之一。该研究基于对陕西关中农村土地流转情况的调查，旨在探究土地流转过程中潜在的社会风险和风险治理措施。由于专业知识水平有限、且受到人员和资金的限制，该研究的样本选取和调查实施过程还欠缺妥当，对于土地流转问题的研究犹如管中窥豹，所得出的结论是不全面的和浅层次的。对于研究中的不足，将深刻反思并在今后的研究中不断完善。

德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich·Beck）认为，当前“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式—（工业的）‘风险社会’”［12］。正如一些学者所言，处于转型期的社会是一个蕴含着高度风险的“风险社会”，土地流转在长期的历史发展过程中，已经积聚和潜伏了许多社会问题［13］。对于潜在的社会风险应该抱有怎样的态度，借用书中提到的一句话：风险不只是某种需要进行避免或者最大限度地减少的负面现象，它同时也是从传统和自然中脱离出来地、一个社会中充满活力的规则［14］。面对土地流转带来的社会风险，不应对农民和国家一味地求全责备。对于必须要面临的风险不应采取消极和躲避的态度，应该积极面对，努力规避风险。尽管农村土地流转潜在的社会风险复杂多样，但是，通过不断地探索，对风险的产生有更进一步的了解，从而提出更加合理地规避风险的措施。

参考文献

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［2］ 徐烜.土地流转程度对户均耕地面积影响的实证分析—以浙江省为例.现代商业，2009

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［5］ 黄露莹，麻祖清，罗峦.耕地利用形式变化对我国粮食安全的影响研究.南方农村，2014

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［8］ 史咏.我国土地流转存在的风险及防范.农村经济，2015，（5）

［9］ 陈占江.转型期失地农民问题的社会风险及其治理.东南学术，2007，（6）

［10］ 张海霞.农地流转的风险识别及其防范措施研究.中国土地科学论坛—社会管理创新与土地资源管理方式转变，2012

［11］ 韩俊.中国农村土地问题调查.上海：上海远东出版社，2009

［12］ ［德］乌尔里希·贝克.风险社会.何博闻译.江苏，译林出版社，2004，（2）

［13］ 曾福生.农地流转的理论模式与机制构建.北京：中央编译出版社，2012

［14］ 林丹.乌尔里希·贝克 风险社会理论及其对中国的影响.北京：人民出版社，2013