抓好三大改革，区域教育的大部分问题都能解决

张国华

我之所以对地市构建强有力的督导评估制度、利益相关者共同推进的中考改革制度以及推动专家自主办学和去行政化的校长职级制度逐一进行重点回顾和解读，是因为它们既是党的十八届三中全会确定的推进教育综合改革的重要内容，又是真正解决中小学从“应试教育”转变为素质教育，减輕过重课业负担，落实立德树人根本任务的重要制度保障。可以说，有这三大改革作为保障，基础教育领域存在的许多矛盾和问题都是可以得到有效解决的，因此迫切需要引起高度重视。

地市一级特别是教育局局长要敢于担当、善于改革

从潍坊的实践看，对于一个地市的基础教育而言，这三个方面好比是影响和决定机车性能的三大系统——中考改革制度，就好比是机车的方向引领系统；依靠专家自主办学的校长职级制度，就好比是机车的动力心脏系统；地市对县市区的年度督导评估制度，就好比是机车的安全保障系统。一个地市的这三大系统都围绕着素质教育的目标追求，协调一致改革创新，就会像高铁那样高效运转起来，在国家和省统一铺就的政策轨道上，带领各个县、市、区和学校直奔目标而去。不然，即使在同样的轨道上，也只能像传统的绿皮车那样走走停停，快不起来，难以跟上时代前进的步伐。

我之所以用这样的比喻来描述地市和国家及省级在基础教育中的不同功能作用，描述三大改革对于县、市、区和学校的价值意义，是因为我国基础教育“分级办学、分级管理”的体制，决定了国家和省主要是管方针政策的，地市以下主要是负责具体贯彻落实的。将地市比作起牵引作用的火车头，而不是国家和省，主要从组织实施的角度而言。现在基础教育的许多矛盾和问题，其实已经不是顶层设计方面的事情了，关键是怎么组织基层和学校施工落实的问题了，是组织实施的体制如何适应新的时代需求的问题。

但毋庸置疑的是，在推进基础教育改革的过程中，长期以来我们总是过于关注顶层设计，总是忙于出文件、出政策，忙于安排部署、救急灭火。对贯彻落实层面的事情却很少关注，即使是自身搞的改革试点，也很少去研究成功的经验和失败的教训，更谈不上上升到规律层面来把握和推动。所以，即使有了像潍坊这样将许多顶层设计较好地落地落实了的探索和经验，也难以引起高度关注。特别是在省管县舆论盛行的情况下，强化地市教育统筹管理这样一种“逆势而动”的做法，难免会被有意无意地轻视了，更无法引起高层的重视，这不能不说是非常遗憾和令人忧虑的。

因为多年从事教育体制改革的实践探索，让我形成了一个矢志不移的坚定信念，就是在现行的政策体制下，只要我们地市一级特别是教育局局长敢于担当、善于改革，当前困扰基础教育健康发展的绝大部分问题都是可以解决的；任何简单化地将问题归罪于高考制度，甚至把矛盾推给顶层设计的想法和认识，我认为都是不符合事情本来面目的，也是不负责任的。

一些痛楚的坚守，促使我们坚定地走上全面推进综合改革的道路

我之所以形成这样一些坚定的信念，是因为有太多的事实和体验一直在激励着我。

比如，中小学办学行为不规范、课业负担过重等，一直是社会关注的热点、难点问题，也是各级教育部门都想方设法要着力解决的重点问题。潍坊也和其他地方一样，曾经想过采取各种各样的措施。

还记得，20年前我做潍坊教育局基础教育科科长的时候，就曾使出浑身解数推动市教委在全省率先出台了规范中小学办学行为十条规定，并印制了3万份张贴到全市每所学校的每一间教室，大会、小会不间断要求落实解决；2002年时我干督学，曾在市区选派了二十多个督学，天天早上站在学校门口监督着每所学校，落实7点半前不准让学生进校门的规定，甚至晚上安排人直接到学生家里去，检查作业布置是否超过规定要求。

令人尴尬的是，在2004年、2005年那段时间，高中乱拉生源成风，有的学校竟把外县学校去“抢学生”的车给扣下了，校长直接打电话质问我“到底管不管”。其实，他哪里知道我的苦衷，教育局不是没有要求、规定，但因为管不着校长的任用，校长不听，教育局也没办法。教育局确实管不着人家校长的任用，而且大家都这样做，你说又能怎么着他呢？但这句话还是深深地刺痛了我。

屡屡碰壁，让我们深切地认识到，减轻学生过重课业负担，规范各种各样的办学行为，绝不是单纯用行政手段、行政命令可以解决的，必须从根源上、体制上逐步消除问题现象产生的土壤，才有可能实现根本性的改变。不然，我们的要求越多越会为难我们的学校，甚至让我们的校长和老师越反感。

应当说，正是这样一些痛楚的坚守，促使我们坚定地走上全面推进综合改革的道路，下决心破除影响质量效益提高和不规范问题产生的体制性障碍，着力构建起统筹全市上下党政资源，支持教育改革发展的年度教育综合督导制度，统筹全市校长、教师资源，实施专家办学的校长职级制度，统筹全市中小学师生、家长，共同转变学生成长方式的中考改革制度等。在统筹推进三大改革的过程中，我们逐渐发现，这三大改革，不仅可以有效克服和解决各自领域的矛盾和问题，而且一旦发挥出它们的统筹作用，就可以很好地牵引和带动整个基础教育领域各种各样问题和矛盾的有效克服。

比如前面提到的减负问题，就是在它们的共同作用下得以较好解决。

为了办好让人民群众满意的教育，潍坊在 2008 年率先建立“教育惠民服务中心”，专门设立了十几个坐席，面向全社会公开了解、倾听和具体协调解决人民群众方方面面的教育需求。我们天天在群众关注度最高的广播电台“行风在线”栏目播广告，让人民群众知晓，鼓励他们遇到问题主动寻求服务，并对全市中小学违规办学行为进行监督举报。

结果，一开始运转就让教育局陷入非常被动的境地。特别是对学校加班加点、乱收费、体罚学生、校园安全等问题，群众反映非常强烈，市教育局发动起各科室的力量，仍然是查不尽、禁不绝。因为潍坊有着 3000 多所中小学、幼儿园，如果县里和学校都跟市里“捉迷藏”，不能真正转化为内在的需求和动力，这规范肯定落实不下去。

怎么办？这时我们就想到了充分发挥教育督导和校长职级制作用的问题。既然大家都高度关注各县、市、区的督导成绩，高度关注校长职级评定的结果，那为何不将学校落实办学行为规范情况，与它们紧密联系起来一并推进呢？于是，我们就在研究制订县、市、区年度教育督导评估方案的时候，将学校办学行为规范情况作为督导的重要内容，规定只要所属学校出现违规情况，就要扣减县、市、区的督导成绩；在确定校长职级评定办法和学校年度考核方案时，也都明确规定，只要学校出现违规办学行为，就要和校长的职级及补贴挂起钩来。

“上下同欲者胜。”正是在县、市、区年度教育督导和校长职级制的共同作用下，再加上中考等改革举措，让广大师生和家长从分分必争的极端追求中解放出来，我们终于实现了中小学轻负担、高质量、群众高满意度的良好局面。国家和山东省规范办学行为的规定要求，在潍坊率先得到不折不扣的贯彻落实，而且用事实和实践雄辩地证明了，当前影响和制约基础教育质量提高和素质教育全面实施的主要症结所在。这就是改革和发展基础教育的当务之急，应着力在地市层面深化中考、校长职级和督导这三大改革上，全面构建起可以有效贯彻落实国家和省政策措施的体制机制。

令人欣喜的是，潍坊的改革探索得到了山东省政府的高度重视和肯定，2014年他们就在潍坊召开了高规格的现场会，全面推广了这一经验。据了解，校长职级制改革，已在山东省七八个地市全面推开，像江苏苏州、广东中山、黑龙江齐齐哈尔等地区也都取得了很好的进展；每年一度对县、市、区开展公开透明的教育督导改革，在山东临沂、河南新乡等地实施后均大幅度改善和提升了教育保障水平。潍坊中考改革更是得到教育部的充分肯定，不仅对研究制定深化全国高中招生考试制度改革提供了重要实践参与，而且对于正在引起高度关注的高考制度改革也提供了有益的借鉴。

正是因为潍坊改革的效应在不断放大，我们这些改革的亲历者，才更觉得责无旁贷、使命重要，应尽其所能地总结反思改革过程中的所思所想、所困所盼，努力为各地不断深化教育改革提供些许支持和帮助。

以三大改革成果为支撑，可以帮助我们解决许多热点难点问题

以三大改革成果为支撑， 不仅可以有效激发各方面全面实施素质教育的内生动力，全面规范办学行为，还可以帮助我们解决许多热点、难点问题。

比如，在市和县教育局进一步构建起评优晋级、达标验收等事项的前置审核制度后，所有面向学校、校长和教师的评优晋级、达标验收事项，首先需要通过市和县市区教育局的资格审查，只有在安全稳定、规范办学、师德考核等方面达到规定要求，才具有参评的资格，不然就要“一票否决”。这促使所有的学校都必须积极主动地解决热点、难点问题，都要立足于学校自身想办法去解决，着力促进学校内生性改变和提升，让专家型校长真正自主起来，勇于遵循规律，解决属于学校自己的问题，解决应该由学校自己解决而且可以解决的问题，不能遇到问题就简单地推给教育主管部门，放弃本该由学校和校长承担起的责任。

其实，这也是理顺政校关系、克服管办不分必须要解决好的基本问题。说实话，过去学校管理出现问题，我们教育主管部门还可以上推下卸，现在实行校长职级制了，都是专家在办学了，而且能下放的权力、该放的权力也都放给学校了，学校再出现问题就没法交代了。所以，这也促使我们必须横下心來，逼迫学校主动担当应当担负起的责任。

不急不愤，许多能力和办法还真就逼出来了。比如，前段时间，有些外地的校长听说我们基本杜绝了教师有偿家教现象，怎么也不相信，认为在现在的环境下根本不可能。但我们的校长说，我们之所以有这样的底气，还是主要得益于我们探索建立的师德考核前置审核制度。全市8万多中小学教师每个学期的考核情况，都要报到市里备案，一旦遇到相关评优表彰晋级事项，都要逐一进行审核，师德达不到优秀一律否决。

其实，一开始我们是市里统一确定各学校教师的师德优秀比例，结果搞得学校教师都怨声载道，因为学校间差别很大，根本没法统一规定。但不规定比例，考核就会流于形式，起不了作用。师德关乎群众切身利益，更关乎教育底线，所以我们横下一条心，即使部分学校和教师有意见也要顶着压力坚持探索。我们要求所有学校必须组织全体教师制订考核方案，并严格坚持每学期进行一次考核，按时上报市教育局，而且这项工作的开展情况要和学校评优、校长职级挂钩。

说实话，这确实令许多校长、教师非常纠结，特别是一些学校办学管理水平高的学校，更是难以处理，因为绝大多数教师都很优秀，但受比例制约，不少好老师也只能确定为合格。到底该怎么办？在我们硬撑着搞了一两年后，终于有一天我们时任日向小学校长的张校长撑不住了，给我发了一条长长的短信，建议由学校自己定比例，出了师德问题校长甘愿承担责任。在骑虎难下的时候，这无疑像救命稻草一样，给了我们一线生机。我们迅速征求各学校意见，结果校长、老师都拍手称快，纷纷要求下放权力，甘愿担责。于是，我们便根据广大校长教师的意见对原始的考核办法作出调整，规定每个学期的师德考核优秀和合格、不合格的比例，由各个学校自己确定，但学校一旦确定师德优秀率达到 100% 时，市教育局要向全市公开发布，如果该校出现师德问题，就要严肃追究校长责任。当权力和责任真正统一起来后，不仅没有发生我们担心的个别校长会不负责任地乱定比例、当老好人等现象，而且几乎所有学校都将师德考核机制作为加强教师队伍建设的最重要抓手，有效破解了群众反映强烈的不平等对待每一个学生、体罚学生和有偿家教等许多热点、难点问题。

以前置审核制度为基础，我们进一步在全市所有学校构建起育人为本的基本制度，以课程改革为核心，着力创造适合每一个学生健康成长的教育。众所周知，普通高中是“应试教育”的重灾区，在高考制度没有大的改变的情况下，加班加点等违规办学情况普遍存在，似乎成为不可能解决的顽疾。但这一现象在潍坊同样得到了较好的解决。我们在普通高中开展五星级学校评选活动，根据国家和省的基本要求，将全面实施素质教育所关注的办学行为规范、课程开设、课程实施、教育质量、办学特色等确立为评估指标，在什么时间、在哪些方面达到标准要求，完全由各高中学校根据各自的实际自主选择，向市教育局提出评估申请。经第三方评估，市教育局审核认定，并通过当地媒体向社会公布评估结果。我们虽然不要求任何学校何时达标，但我们却将学校达标情况纳入县、市、区督导评估成绩中，并规定在普通高中校长职级评定中，只有学校达到五星级，校长才有资格评特级校长；学校达到四星级，校长才有资格参评高级校长；学校达到三星级以上，教师才有资格评市政府教学成果奖。这样一来，就把转变不转变的矛盾，完全交给学校和校长。截止到2014年，实施高中学校星级评估近6年，三年一个周期，两个周期推行下来，全市三分之一的高中学校成为特色鲜明、质量效益较高的五星级学校，所有高中达到三星级学校标准，办学行为基本达到规范要求，潍坊也成为全省办学行为规范最好、学生课业负担最轻的地市。义务教育阶段更是在三大改革举措的共同作用下，全面进入了深化课程改革、全面实施素质教育的良好状态。在近几年教育部基础教育课程教材发展中心和山东省连续多次检测评价中，潍坊市均取得了令同行赞叹的骄人成绩。

记得 2012 年教育部曾安排我参加贯彻党的十八大精神均衡发展义务教育巡讲报告团。在赴全国巡回宣讲中，我总是不忘记说这样一段话 ： “要是有人来问我，你的幸福在哪里？我会骄傲地告诉他 ， 它不在我们得到了上级多少表彰奖励 ， 也不在职业教育技能大赛和青少年科技创新大赛以及我们的高考连续多少年保持第一 ；而是每天早上太阳已经很高了，才看到我们的孩子们高高兴兴地上学去，看到孩子们终于可以过上正常生活了， 可以无忧无虑地去做自己喜欢的事情、去做最好的自己。”这绝不是玩什么矫情！为了这一梦想——让潍坊的百万孩子都能过上幸福的学习生活，回归教育的本原生态，我们已足足奋斗了近 20 年。

应当说，依靠三大改革成果解决的矛盾和问题还有很多。所以，在潍坊的时候我会时常跟前来交流的外地同行讲，潍坊改革的最大价值，不是改得没有问题了，而是形成了可以不断解决问题和矛盾的长效机制。