财政分权、官僚治理与中国的土地财政——基于跨省面板数据的分析

孔卫拿

(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241002)



公共管理

财政分权、官僚治理与中国的土地财政
——基于跨省面板数据的分析

孔卫拿

(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241002)

摘要：中国式分权治理模式下，中国地方政府自20世纪90年代末期以来，自发启动了一场争取土地财政收入的竞赛。土地财政的兴起与扩张，可以用中国式分权理论进行解释。1999～2009年省际面板数据量化分析显示，财政自主度越高，地方政府扩张土地财政的动机越小；来自中央、年纪越轻的省委书记以及任期更短的省长，越倾向于扩张土地财政。中国式分权的土地财政效应表明，遏制土地财政的流弊，应特别注意有效充实地方制度性自有财力与大力改进官员晋升考绩制度两个维度。

关键词：财政分权；官僚治理；土地财政

自20世纪90年代国家启动城镇国有土地使用权有偿出让政策伊始，土地逐渐成为撬动地方高速工业化和快速城市化两大经济引擎的重要杠杆。在以利为利的理性驱动下，土地成为地方政府扩张城建、发展经济、增加收入的宝贵资源，这使得地方政府自财政包干制以来呈现的“地方发展型政府”色彩更加浓厚[1]，地方政府对辖区关键要素的控制模式经历了从“抓办企业的权利”到“抓土地开发权”的转变。[2]土地如此受地方政府追捧的一个重大激励，在于规模不断膨胀的土地财政收入，仅从土地出让收入这冰山一角来看，据《中国国土资源统计年鉴》公布的资料，自1999年以来，国有建设用地出让总成交价款从当年的521.74亿元膨胀到2014年的33 400亿元，其中2013年高达41 250亿元；土地出让收入占地方一般预算收入的比重，1999年只有9.33%，2002年之后进入了高速扩张阶段，占比平均值达50.92%，2010年甚至达到67.63%的历史高峰。土地财政规模膨胀如此之快，以至于它很快成为地方政府于分税制之外形成的、可独享的“第二财政”[3]，甚至有学者惊呼，土地财政已经成为地方政府的“经济鸦片”[4]。由于地方政府在发展区域经济中的重要作用，地方政府这种对土地财政过度依赖的流弊和负面效应已不断产生。已有诸多实证研究表明，土地财政的扩张会对经济波动、房价攀升、土地违法、环境污染等产生推动作用。[5-8]因此，深入探寻土地财政的来源及土地财政兴起、增长的影响因素，对于我国公共财政转型与国家治理现代化而言，无疑具有重大意义。本文就是在这种理论与现实关切下，对土地财政来源及其兴起与增长的一项解释性研究。

一、坐地生财：地方发展型政府的生财之道

土地财政，是指在中国经济社会转型时期，以地方政府为主体、高度依赖其行政区内的土地资源所进行的财政收支活动和利益分配关系，且土地相关财税收支占地方政府总收支比重较高的财政运行形态。[9]对土地财政收入的具体结构，学界存在不同测算口径，得出的土地财政规模也存在差异。从广义层面来看，土地财政应该是租、税、费、债四大板块的总体财政拼图，研究者们测算的不同土地财政规模，体现为对这四大板块的不同组合。

首先是租，即土地出让收入，它是指在国有土地使用权有偿使用制度得以确立和推行的背景下，“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议出让土地取得的土地出让收入和改变原有土地用途补缴的土地出让收入；依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的征地和拆迁补偿等费用”[10]。从性质上看，这部分收入的本质是租，是作为土地所有者的国家向土地使用者索取的使用土地的经济报酬[11]，是土地使用方“一揽子”向政府缴纳的整个使用权期限内的租金。[12]

其次是税，这部分分散在各种零散的土地房产税收体系中，目前并无专门和权威统计。周飞舟的一项调研显示，土地财政的税收主要是土地直接税和间接税两部分。前者是地税系统征收的城镇土地使用税、土地增值税，以及财政系统征收的耕地占用税、契税；后者是由于土地征用、转让所直接带动的产业所产生的税收，主要包括涉及土地转让收入的房地产税、营业税以及建筑业部门上交税收等。[13]在测算中，更多研究者是将城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税与房产税五项税收进行加总，视为土地直接税收收入。[14]

再次是费，土地房地产收费也是政府参与土地收益分配和再分配的重要形式。[15]20世纪90年代中期地方乱收费现象严重，中央多次发文要求取消不合理收费，其中涉及土地房产收费多达48项[16]，但在地方建设需求不断扩张的背景下，各种土地收费难以得到遏制，规模不断扩大。这些收费种类繁杂，据刘守英、蒋省三的调研，它主要分三部分：一是土地部门收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费等；二是财政部门收费，包括土地使用费、土地租金等；三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，收取土地从征用到出让过程中的有关费用。[17]

最后是债，即政府以储备的土地资产作为抵押物从银行获得的抵押贷款收入。土地抵押融资而来的收入是将未来的土地出让收入“贴现”，本质上是对未来土地出让收入偿债的一种提前支配。[18]2001年5月国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这一规定为地方政府收储土地获取银行贷款开了口子，实践操作中通常体现为地方政府以土地储备中心、政府性公司、开发区等为载体，向银行进行土地抵押融资[19]，当然，土地储备贷款的偿还也高度依赖于土地出让收入。

总之，自20世纪90年代中期以来，伴随着土地使用权和住房产权的变迁，在工业化、城市化的快速推进中，我国形成了在地方政府主导下以土地资本化和房地产业为中心的经济增长格局，相应产生了所谓的“土地财政”问题[20]，土地的宽供应与高耗费保障了投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，土地的招商引资推进了高速工业化，地方政府通过对与土地有关的租、税、费、债的组合征收，获取了规模庞大的土地财政收入。土地出让收入和土地抵押融资又助推了快速城镇化，由此形成了一种独特的、以地方政府为主导的“以地谋发展”的模式。[21]既然土地财政如此重要，那么，土地财政发展模式的兴起与扩张，究竟应怎样进行科学解释呢？我们且先来看看学界已有的研究积累。

二、土地财政兴起与增长的解释：文献述评与分析框架

学界目前对于促使土地财政的生成与增长的因素提出了诸多实证解释，笔者将其总结为以下五类：

(一)纵向财政压力

这类观点将地方政府积极攫取土地财政的根源，归结为分税制改革对地方财力形成的巨大压力以及地方政府财力与事权倒挂的窘境，地方政府以土地财政谋发展是财政压力下的“无奈之举”[22]。周飞舟在分税制变革对地方政府行为与地方经济发展模式产生的变化方面进行过细致阐述[23]，概言之，首先，原支撑地方财政收入主要来源的地方工商企业税收，分税制改革后大部分属于中央，地方政府兴办工商企业积极性下降；其次，地方政府财政收入由依靠企业税变为依靠其它税收特别是营业税，使得其对土地开发、基础设施投资和扩大建设规模充满热情；再次，财政压力逼迫地方政府通过发展建筑业和增加预算外收入及非预算资金以寻求新的财源。这一解说遵循“分税制改革-财政压力-预算外寻求生财之道-滋生土地财政”的论证逻辑，诸多研究采取量化研究方法对这一基本观点进行二次探究，实证检验了分税制改革带来的地方政府收支不平衡或财政分权下的支出压力对土地财政收入的影响。[24-25]

(二)横向府际竞争

这类观点把攫取土地财政视作地方政府在经济发展过程中一种主动的“冲动行为”[26]。这一解释路径很大程度上汲取了“政治晋升锦标赛”理论[27-28]，将土地财政扩张理解为地方官员在“晋升锦标赛”体制下的一种竞争行动。针对地方政府从“经营企业”到“经营城市”的转变，周黎安指出，“政治晋升锦标赛”下激烈的地区竞争迫使地方官员不得不寻找区域经济发展的新资源和新增长点，“城市经营”的理念一经提出，便风靡全国，城市官员如获至宝。[29]城市资产是多样的，土地无疑是可经营资产的重中之重。激烈竞争中地方政府往往采取四种行为获取土地收益：低价征地高价出售，获取巨额的土地出让收益；高地价推动高房价，带动建筑税和房地产税收快速增长；低价出让工业用地招商引资，带动地方经济发展和相关税收增长；以土地抵押作为融资手段获取银行贷款，投入城市基础设施建设。[30]诸多后续实证研究对这一解释观点进行了计量检验。[31-32]

(三)预算制度缺漏

这类观点将现行预算制度的缺漏视为土地财政得以增长的重要因素，认为土地资源作为地方政府可控的“编外”资源，其典型特征是土地出让收入长期没有被纳入正式的财政预算监督体系，中央政府对其监管力度较弱。土地出让收入游离于预算体系之外无法切实接受民主监督，必然会产生对这些资金具有自主权的权力部门滥收滥支、资金使用效率低下等问题。不过对于预算制度缺漏，有研究者认为，这实际是中央在与地方博弈过程中对地方拥有国有土地剩余索取控制权的默许和认可。[33]中央默许地方拥有一定的非正式收入自主权，这种预算制度安排缓和了制度变迁的阻力，保证了分税制改革的成功，但也给地方政府实施土地财政策略留下了制度空间。[34]

(四)土地制度塑造

这类解释观点把土地财政的兴起和扩张归结为土地制度的缺陷。现行土地制度核心特征是城乡二元分割，即“农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，两者受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规管理”[35]。农用地向城市非农用地转化须经过城市政府的土地征收程序，即先将农村土地由集体所有转化为国家所有，再由政府将国有土地的使用权转让给土地使用者。这样，政府成为城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农用地实现转用的唯一合法形式，政府自然成为土地一级市场的完全垄断者。因而农用地转化为城市非农用地时，集体所有土地使用权不能直接进入土地一级市场，土地征收补偿标准无法按照土地市场价格来确立。这一非市场型土地征收补偿的定价机制鲜明地体现在我国《土地管理法》中。《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原来用途给予补偿。因此，按建设用地定价和征收集体所有土地非市场定价之间的级差地租就为地方政府所占有，从而形成所谓的“土地财政”[36]。

(五)城市化推动

这类解释观点把土地财政看作是由城市化进程推动的结果。因为在地方政府主导辖区经济发展模式发生了由“经营企业”到“经营城市”变迁的背景下，提升地方所在城市的地位，增强城市的经济实力，地方政府几乎无一例外地选择了“摊大饼”式的城市发展模式。[37]而由于土地是城市化过程中地方政府所拥有的核心资产，要启动城市化，扩张城市的外延和投资规模，就必须出让大量土地，以土地出让收入为大量的基础设施建设等融资。此外，地方政府通过压低协议出让地价的优惠政策来招商引资，可以促进产业发展与城市扩张，增加预算内收入如土地增值税、营业税等税收收入，因而很容易就形成预算内靠城市扩张带动产业税收、预算外靠土地出让收入的“土地财政”模式。[38]城市化推动的论点在一些实证研究中也得到验证。[39]

既有文献为土地财政扩张的经验研究提供了有益启示，但也存在一些缺陷：第一，土地制度与预算制度的缺陷是各地方政府共享的问题，我们往往难以通过这些共同的制度缺陷去解释为什么有的地方土地财政规模高而有的地方相对低；第二，纵向财政压力在诸多经验中以财政分权进行测量，但一些学者已经指出，国内学界对财政分权目前还存在严重的测量失准[40-41]，这就需要运用修正后的财政分权变量检验既有财政分权的理论假说；第三，诸多既有研究探讨了干部管理体制对土地财政的影响，但往往简单地拿招商引资竞争这类变量进行衡量，这些悬浮在干部管理体制之外的测量方法越来越受到学界的质疑。[42]

在吸纳和借鉴已有研究的基础上，本文认为，中国式分权理论可以为土地财政的扩张提供一定程度的解释。从理论核心看，中国式分权是对中国转型期经济分权与政治集权紧密结合的制度特征的一种高度概括和凝练。[43-45]一方面，只有在经济与财政向地方分权的制度背景下，地方才可能具备以抓取土地生产要素进行政府经营的经济激励与政治合法性。此外，从功能角度看，向地方分权过程中中央转嫁再分配支出压力，使得政府间财政关系并未达到财政联邦主义要求的规范标准[46]，更是在收入集权背景下对地方政府寻觅新财源、扩展发展性支出形成了“加剧效应”。这就使得深入检验经修正后的财政分权对中国土地财政的影响变得尤为必要。 另一方面，在竞争性选举式尚不构成中国地方官员晋升与选拔压力的体制下，正如周黎安指出的那样，受“政治晋升锦标赛”影响，地方官员干部政绩考核往往更多与地域经济绩效挂钩[47]，但在“政治晋升锦标赛”模式下，官僚体制内部的官僚治理在中央以下是复杂和动态的，这就需要深入到中国官僚治理体制内部，厘清相应的典型变量究竟对地方土地财政产生怎样的影响。正是由于目前学界对官僚管理体制经验研究的实证测量存在问题，使得这方面的测量推进变得至关重要。因此，结合以上两个方面的理论研究与实证测量的必要性和重要性，本文认为，以中国式分权对中国的土地财政扩张进行解释是有启发意义的。具体到中国式分权的实证测量环节，关键的自变量主要体现为两类：一类是衡量中央向地方分权的财政分权变量，一类是展示干部管理体制的官员特征变量。

三、方法与数据

本文使用1999～2009年中国大陆31个省份的面板数据来探讨中国地方政府土地财政的解释问题，并建立了如下面板分析模型：

Yit=α0+βXit+λi+μt+εit

方程左边Yit是因变量，代表第i个省份第t年的土地财政规模。方程右边的α0是常数项，Xit是一组影响土地财政规模的自变量，β是各变量对应的系数，λi是省份固定效应，μt是年度固定效应，εit是残差项。面板数据模型究竟是适用固定效应模型还是随机效应模型，本文借助Hausman检验进行识别。为剔除通货膨胀等因素影响，笔者对所有金融和财政数据做了指数化处理。为消除和减少异方差影响，本文在模型分析部分对所有变量均采用了自然对数形式，所有变量的描述性统计见表1。

表1　各类变量描述性统计

注：为保持数据的原始直观性，本表所列相关变量数据均没有经过价格折算和对数处理，但在模型分析部分均对需要价格折算和对数转换的变量严格进行了相应处理。

模型中的财政数据来自《中国统计年鉴》(2000～2010)、《中国财政年鉴》(2000～2010)以及《地方财政统计资料》(1999～2009)；其他经济与人口数据均来自《中国统计年鉴》(2000～2010)、《新中国60年统计资料汇编》；官员特征变量数据，笔者先通过新华网、人民网等官方网站和相关地区年鉴资料找到官员名单，然后系统搜集官员的简历，确定官员的年龄、籍贯、教育程度、任期、任职背景等。

年龄是官员的实岁，用官员任职当年年份减去其出生年份得到。籍贯是一个虚拟变量，考察任职官员是否为当年其所任职省份出生，是为1，否为0。教育程度是一个定序变量，从1～5分别表示初中、高中、大学(本科或大专)、硕士和博士。任期是指官员在该职位上所任年数，若该官员是在1～5月开始任职，将该年记为官员任期的第一年；若官员是在6～12月任职，则将次年记为该官员任期的第一年，该年计入上一任官员的任期。官员任职经历，根据官员上任前的任职背景划分为三类，分别是来自中央、来自本省和来自他省，划分的依据是官员在某一省区担任该职位之前的任职背景，如果该任职背景的时间长度不足1年，则将其忽略，顺溯向上，并且全面考虑该官员之前所有的任职背景，三种任职经历(是否来自中央、是否来自本省、是否来自他省)均为虚拟变量，是记为1，否记为0。

(一)因变量

因变量是土地出让收入的人均值，选取这一指标理由如下：第一，土地出让收入在土地财政中占据的绝对规模使其能较好地代表土地财政的情况；第二，土地出让收入属于“租金”而非“税收”的本质属性，使得研究者能较好地通过这一变量观测地方政府对待这一非税收收入的倾向和态度，因而土地房产税收没有纳入模型计算和分析；第三，土地财政包含的其他收费和债务项目，鉴于针对每个省区历年数据搜集的困难和不完整性，本文也暂未纳入这些土地财政资金。

(二)自变量

模型中的关键性自变量划分为两类：一类是衡量中央向地方分权的财政分权变量，一类是展示干部管理体制的官员特征变量。两类变量的结合恰恰是对中国式分权的真实反映。针对财政分权，这里以省财政自主度进行测量：

省财政自主度=(地方一般预算收入+中央税收返还+原体制补助-原体制上解)/地方财政总支出

这一变量反映的是分税制以来地方财政相对于中央财政的自主性(预算内)，地方预算内财政自主性对预算外的土地财政产生正反两方面的影响都有可能：一方面，当地方财政自主性增强，地方作为中央的代理人很有可能产生道德风险和逆向选择，不顾中央对民生财政的强调而大肆攫取土地财政收入；另一方面，地方财政自主性增强，地方政府对本辖区的保工资、保运转、保发展等责任就相对从容，它们就可能会收缩“攫取之手”，减弱对土地财政的饥渴，这些不同的影响需要在模型分析中进行检验。

对于干部管理体制，本文借鉴学者黄亚生的分析思路，即中央对于同时管理多个部门、行业和地区的多任务官员如省委书记和省长，会灵活运用多种隐形控制策略，如兼任中央政治局委员、任期控制、官员交流和晋升等。[48]本文选取了官员任期、官员任职经历(来自中央、来自本省和来自他省)两个重要变量，同时还纳入了官员的年龄、籍贯、教育程度等个体特征因素，考察的地方官员主要是省委书记和省长。如果政治晋升激励机制起作用的话，那么可能会在相关官员特征变量上显示出对土地财政的促进作用，这也需要在模型中进行检验。

(三)控制变量

除上述财政分权和官员特征变量外，本文还考虑了其他一些控制变量，主要有：(1)非农产业比重。由于土地财政主要是伴随着工业化和城市化的进程而不断增长的，非农产业比重越高代表更高的工业化和经济发展水平，因而对土地财政的扩张需求也会越大，这里以第二、第三产业产值之和占GDP比进行测量。(2)城市化率。人口城市化是一个反映城镇人口社会需求和城市社会经济活力的变量，可能对地方政府的土地财政会产生促进作用，这里以城镇单位就业人员数除以地区年末总人口进行测量。(3)城镇居民消费支出。越高的居民消费支出意味着对公共服务的更高需求，可能会对扩大地方政府土地融资规模产生刺激作用，这里以城镇居民家庭人均年消费性支出进行测量。(4)官民比。它测量的是政府规模，政府规模越大，行政成本越高，因而地方政府也越容易产生对土地财政的依赖，这里以各省按行业分从事公共管理和社会组织人员数除以年末总人口进行测量。(5)人口密度。人口密度的增大可能会提高地方公共服务的消费规模与需求规模，对地方政府来说可能会是寻求土地财政的一个重要影响因素，但也有可能因为单位服务成本的下降而减弱对土地财政的需求，这里以各省年末总人口除以行政区域面积进行测量。

四、计量结果与讨论

鉴于省委书记与省长的区别，本文将二者分开进行报告。表2为使用省委书记官员样本的模型，模型选定的自变量大体能够解释因变量人均土地出让收入79.3%～80.2%的变化，拟合优度较好。

表2　分省土地财政决定因素：省委书记模型(1999～2009年)

注：表中系数为标准化回归系数，括号内为t值，* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01。

首先，作为本研究核心解释变量之一——财政自主度，在各模型中均通过检验，对人均土地出让收入有着显著的负向作用。这表明，当地方政府的财政自主性增大时，地方政府对土地财政的依赖度就会减弱。这有力地证明了分税制改革以来地方政府预算内财力与事权不对等，对地方政府在预算外寻求土地财政收入的影响逻辑。

其次，部分官员特征变量也对因变量具有显著作用。就省委书记而言，年龄影响显著，省委书记年龄越大，越不倾向于扩张土地财政。此外，任职背景也有影响，与来自他省和本省的省委书记相比，来自中央的省委书记对人均土地出让收入起到正向促进作用；而来自本省的省委书记则恰恰相反，对因变量的作用方向为负。本文认为，上述结果能够以“政治晋升锦标赛”的作用机理来理解，因为作为地方党政官僚群体中绝对的一把手，省委书记的年龄越大，其晋升的空间就越小，通过土地财政带来政绩显现的动力也越弱；来自中央的省委书记与其他任职背景的省委书记相比，其先天具有晋升竞争优势，因而这类省委书记发展土地财政的激励更大。模型中来自本省的省委书记对因变量具有显著的负向作用，恰恰从反面说明了这一点。

再次，其他控制变量中非农产业比重和城镇居民消费支出都显示与因变量显著的正向关系。这表明经济越发达的地区，其对工业化和城市扩张的需求越旺盛，扩张土地财政的供给能力也越强。城镇居民消费支出是需求层面的因素，其在模型中的正向作用表明，城镇居民的消费和购买力越旺盛，城市建设和土地开发的后劲也会越足，对于地方政府以土地融资经营城市会起到重要的促进作用。

省长模型在财政自主度、控制变量方面，与省委书记模型基本一致(见表3)。但在官员特征变量方面有所差异。首先，省长教育程度对因变量有显著的正向作用。笔者的一项计量研究曾发现，就教育程度的影响而言，省委书记与省长在预算内发展性和再分配支出倾向上高度一致。[49]这里的解释可能是，省长对预算内和预算外财政态度有所差别，省长倾向在预算内财政上向省委书记看齐，但在预算外财政上有自主倾向。在政治晋升激励机制作用下，省长比省委书记更热衷于扩张土地财政。其次，省长任期对因变量有显著的负向作用，这应当也是晋升激励作用的结果，因为大多数省长任期只有5年左右，一旦任期超过5年其晋升可能性就会降低，扩张土地财政的动力也会降低。再次，省长年龄的影响与省委书记相反，省长年龄越大，反而越热衷于土地财政。这看起来有些矛盾，不过它依然可以通过政治晋升激励得到理解，因为相比省委书记，省长的晋升空间要多得多，晋升竞争也更激烈，在任期内，省长年龄每增大一岁，其紧迫感就越强，对潜在的可能晋升职位就越渴望，因而可能在失去晋升机会的年龄之前要加大经济发展力度，奋力做出政绩，从而导致地方政府扩张土地财政的可能性增大。最后，任职背景方面有差异，与省委书记相比，更热衷于土地财政的是本地省长，这可能意味着，来自中央的省长本身就有很大的晋升机会，甚至就是一种挂职锻炼，他们会小心翼翼地审视突破预算约束、大搞土地财政给自己政治生涯带来的负面影响，因而与那些没有关系资本的、来自本省的省长相比，他们会更加谨慎。

五、结论

本文通过对1999～2009年中国31个省份面板数据的计量分析，对20世纪90年代中后期以来地方土地财政问题进行的实证研究发现，20世纪90年代以来，中国地方政府的确进入了一场“为土地而竞争”的狂飙式跃进，地方土地财政收入规模空前增长。对于这一经验现象，中国式分权的理论分析架构能够进行解释。具体而言，土地财政在很大程度上根源于分税制改革以来对地方政府造成的财力与事权不对等的状态，地方政府财政自主性的增强相应地会减弱对土地财政的扩张需求。此外，土地财政的扩张还明显受到地方非农产业结构和城镇居民消费支出的影响，这在很大程度上体现了地方工业化、城镇化的建设需求以及地方经济供给能力对土地财政的影响，不过人口城市化似乎并不是刺激土地财政的影响因素，它在实证模型中的系数均不显著。

表3　分省土地财政决定因素：省长模型(1999～2009年)

注：表中系数为标准化回归系数，括号内为t值，* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01。

除了财政分权和城市建设需求的影响外，土地财政很大程度上也是“政治晋升锦标赛”体制之下地方官员激烈竞争的产物。计量模型表明，那些来自中央、年纪越轻的省委书记以及任期更短的省长，他们越倾向于扩张土地财政。不过本文还发现较有意思的现象是：省长对待预算外的土地财政，与省委书记有着很大的差别，即年龄越高，省委书记失去了扩张土地财政的动力，但省长却没有，反而更加热衷于土地财政收入的增长；来自中央的省委书记更热衷于土地财政，而来自本省的省委书记更不热衷于获取土地财政收入，省长则相反，来自中央的省长更不热衷于获取土地财政，而来自本省的省长获取土地财政收入的劲头更大。本文认为，这些矛盾的现象有可能是省长的晋升更加激烈导致的，同时也表明，与省委书记相比，省长的晋升竞争更加明显受到中央干部管理体制、预算制度等因素的制约。

基于以上计量分析的发现，本文认为，要实现对土地财政流弊的纠正，实际政策设计环节应特别要注意以下两个维度：一是进一步整合现有税收体系，特别是在“营改增”改革之后，应尽快推动房地产税的立法进度，合理调配房地产开发、建设、交易、保有各环节的税负，逐步将房地产税培育为地方政府的主体税种；同时，提升中央一般性转移支付的制度效力，为地方政府留足制度性、自主性财力。二是必须在坚持党管干部体制的原则下，尽快改革现有官员政绩考核机制，在逐步淡化“唯GDP”、片面追求“经济产出”的政绩观的基础上，设计更为科学合理的综合型政绩考核指标，加大对辖区经济发展质量、环境污染指数、基本公共服务均等化等层面的考核；同时，对于异地交流的官员，要通过离任审计机制和对原任职辖区综合政绩考核指标的倒查机制，加大官员问责力度；再次，还应在现有制度空间内，增强下级政府和地方辖区内广大“用脚投票”的公民对官员政绩考核的参与权和话语权，最终将土地财政的治理纳入到“用手投票”的政治市场。

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[责任编辑：林丽芳]

Fiscal Decentralization，Bureaucratic Governance and Chinese Land Finance: Based on Analysis of Inter Provincial Panel Data

KONG Wei-na

(College of History and Sociology，Anhui Normal University，Wuhu 241002， Anhui，China)

Abstract:Under the Chinese decentralized governance system，local governments have spontaneously launched a competition for land revenue since the end of the 1999s. The rise and expansion of land finance can be explained by the theory of Chinese decentralized governance system. This paper，using the inter provincial panel data from 1999 to 2009 and the quantitative analysis，displays that the higher the degree of local financial autonomy，the smaller motivation for local governments to expand land finance. Those provincial Party secretaries who are from the Central Committee or younger and those provincial governors who have shorter terms, are more inclined to the expansion of land finance. The Chinese decentralized land finance system shows that special attention must be paid in correcting the negative problems in land finance from these two dimensions：firstly，enriching local governments’ own finance resources effectively，and secondly，greatly improving the official promotion system and performance evaluation.

Key words:fiscal decentralization；bureaucratic governance；land finance

收稿日期:2015-11-29

基金项目：2015年度安徽省哲学社会科学规划青年项目(AHSKQ2015D35)；安徽师范大学2014年度博士科研启动基金重点项目(2014bsqdjj22)；安徽师范大学2015年度校科研创新基金项目(2015cxjj08)

作者简介:孔卫拿(1985-)，男，安徽宣城人，安徽师范大学历史与社会学院讲师，博士。

中图分类号：F812.7;D63-3

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0001-11