加拿大防止利益冲突的伦理规范与实践机制

王　昶，袁立超

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433)



公共管理

加拿大防止利益冲突的伦理规范与实践机制

王昶，袁立超

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433)

摘要：防止利益冲突是政府廉政建设的重要内容。加拿大政府在防止利益冲突的伦理规范建设上，通过价值指引和行为遵从两种方式分别制定公共服务核心价值与伦理行为规范；在相应配套的实践机制建设上，集中设计伦理规范的负责与执行机构，完善公共服务核心价值的多层次传递机制和利益冲突行为的多样化社会监督机制，并将人力资源管理与公务员伦理法制建设有机结合。加拿大防止利益冲突的伦理规范和实践机制建设的经验为我国相关制度的完善提供有益的启示和借鉴。

关键词：加拿大；廉政建设；利益冲突；伦理规范；实践机制

如何防止公务员的利益冲突是一个国际性的公共管理问题。利益冲突是指公务员私人利益不恰当地影响他们履行公共义务和责任，由此造成了公共资源分配无效与行政管理职责失渎的现象。[1]当前，世界各国政府为实现廉能政府的发展目标，普遍通过伦理法制途径防止利益冲突，以维持公务员诚实廉正的公共服务行为。公共服务价值与伦理法制是加拿大政府永续发展策略的最核心要素[2]，其防止利益冲突的制度设计具有代表性。自20世纪80年代以来，加拿大政府制定并推行一系列防止利益冲突的伦理规范及实践机制，公务员整体道德水平在当今国际社会赢得广泛赞许。*根据透明国际2014年发布的全球清廉印象指数，加拿大排名第10，位居世界前列。参见：山水.2014全球清廉印象指数排行[EB/OL].(2014-12-04). http://www.elivecity.cn/html/chengshijingji/xinengyuan/2873.html.本文拟系统总结和深入考察加拿大防止利益冲突在伦理规范与实践机制建设上的相关经验，以期为我国实现廉洁政治发展目标和反腐败体制机制创新提供有益的启示和借鉴。

一、价值指引和行为遵从：加拿大防止利益冲突的两种规范方式

加拿大防止利益冲突的伦理规范制度创建有其深刻的时代动因。1987年，加拿大政府为解决政府新公共管理改革所带来的日益严重的利益冲突问题，开始着手对公共服务核心价值进行澄清和重新规范。[3]促成加拿大建立和完善防止利益冲突的伦理法制的最主要推动力来自1996年加拿大政府改革领导小组发布的《基石：公共服务价值与伦理任务小组报告》。[4]这一报告通过记录调查人员与大量公务员所进行的“诚实对话”，发现防止利益冲突的行政观念和伦理价值虽在加拿大过往政策中有所呈现，但远未获得民众的高度认可和公务员的深入认知，由此引发了加拿大各界对利益冲突现象和公务员伦理现况的广泛关注，更进一步得到了包括国会在内的政府各级管理者对于伦理法制建设的积极承诺。2003年，加拿大政府通过了防止利益冲突的专门伦理法典《公共服务伦理与价值法》。这一法典所规范的内容涵盖了公共服务核心价值的规范、在职间和离职后利益冲突的伦理行为规范以及对法律有疑惑时的解决途径等内容。这些明文规定的伦理规范明确要求公务员不能有不当使用职权、角色或资源，图谋私人直接或间接利益的行为[5]，扮演了一种从外部途径防止利益冲突行为的角色。

总体上看，加拿大防止利益冲突的伦理规范主要通过价值指引和行为遵从两种方式，分别表现了伦理规范在“应为”和“禁止”两个层面的意义。在应为层面上，伦理规范揭示公务员被期待达到的应有行为，体现为：陈述公共服务核心价值的规范，以激励公务员达到除法定责任外的更高道德标准；在禁止层面上，伦理规范明确公务员所不应出现的利益冲突行为，表现为：限制公共服务行为的规范，一般附有违反规定之后的惩罚规则。[6]这表明，加拿大防止利益冲突的伦理规范并不仅仅局限在反贪腐的意义之上，同时还强调公务员理想行为的伦理价值或原则。公共服务核心价值规范和行为规范作为加拿大防止利益冲突的两种主要的伦理规范形式，既有“通过规则的方式”的硬性表述，也有“通过原则的方式”的柔性要求[7]，在价值指引和行为遵从两方面发挥了防止利益冲突的重要作用。

(一)实现价值指引功能的公共服务核心价值规范

在加拿大，公共服务核心价值不仅为防止利益冲突发挥重要的道德指引作用，同时也是加拿大民主基础架构的重要组成部分，因此在《公共服务伦理与价值法》中被列入第一章详细规范。公共服务核心价值规范意在树立公务员行为的理想方向，可以看作是加拿大伦理法制架构的灵魂。这是因为若没有使公务员理解公共服务行为的理想目标，激发他们在更深层次上进行思考，那么其他伦理规范的制定只能算是零打碎敲、小修小补。[8]加拿大的公共服务核心价值在《公共服务伦理与价值法》中被界定为一套包含民主、专业、伦理和人本四种类型的关系平衡的价值系统。每类核心价值除包含基本的概念界定外，又说明了许多更为细化的对公务员的伦理要求，具体的规范内容包括：(1)民主价值，即依照法律规范协助行政首长服务于公共利益。公务员应给予行政首长诚实、无私、有助于决策的建议，并在不违反基本价值原则的情况下忠实执行上级决策。同时公务员应支持外界对其工作的问责，并积极向国会和公众公开工作成果。(2)职业价值，即基于对能力、卓越、效率、客观与无私等价值的考量提供公共服务。公务员首先应依法行事，保持政治中立；其次应适当并有效地运用公共财物；再次应同等程度地重视公共服务的目标和手段，追求公共服务品质的不断提升；最后应依法保守国家机密，并兼顾政府的透明性。(3)伦理价值，即通过伦理行为增进公共利益。公务员应保持清廉，妥善安排私事，要求自身以最严格的监督标准进行工作。在决策时公务员应恪守公共利益，当公共义务与私人利益冲突时，永远以公共利益为优先。(4)人本价值，即与他人互动时体现出的尊重、公平和礼貌。公务员在行使公权力时，应尊重他人的价值。公共服务伦理价值应在公务员人事管理中扮演一种重要角色。[9]

从以上加拿大公共服务核心价值的规范内容中可以看出，除强调与利益冲突防止关系最为紧密的伦理价值外，更为广泛的民主、人本和政治中立等价值要求也得到了相当程度的体现。加拿大政府明文规范的公共服务核心价值强调廉洁透明类价值，此类价值对防止利益冲突的指导作用最为直接。但同时也包含了公正或中立类价值，主要是强调公务员的不偏不倚和政治中立，可视为西方文官体系中价值中立的政治传统的当代延续。此外，加拿大核心价值规范还特别凸显了效率或效能类价值，引导公务员最终努力实现人本、效率等公共服务行为的高尚目标。

(二)实现行为遵从功能的公共服务伦理行为规范

公共服务核心价值规范需要与更具体的伦理行为规范相配套才能有效防止利益冲突现象的发生。公共服务伦理行为规范强制公务员遵从各类针对具体行为的法律规定，从而能够直接减少或控制公务员根据自我利益行事而伤害公共利益的风险。[10]加拿大现已制定的伦理行为规范主要来自于《公共服务伦理与价值法》，而有关检举和政治活动等其他行为的规范还散见于《公务员检举保护法》《公务员雇用法》等法典中。现有的公共服务伦理行为规范主要涉及到财产申报、在职期间利益回避、离职后利益回避、检举、政治活动等多种行为类型，涵盖领域十分全面(见下表)。

加拿大防止利益冲突的伦理行为规范表

首先，从主要的法律来源看，加拿大的公共服务伦理行为规范呈现高阶位的集中式立法特点。《公共服务伦理与价值法》从加拿大1985年出台的《公务员利益冲突与离职后行为准则》修订而来，由行政性规范升格为法律性规范，集中规定了公务员伦理行为的各类事项。而未载入该法典的部分伦理行为规范也均来自于其他高阶位的法典。其次，从规范内容看，加拿大各类伦理行为规范的共同特征均是含有精确的质的界定和量的标准，同时在相关规定事项后附有包括惩处标准和执行程序在内的明确问责措施。规范内容则一般避免过于繁琐，以免造成公务员对其产生抗拒和反弹的心态。由此有效增加了伦理行为规范在现实中的可操作性。最后，尽管公共服务行为规范的完善主要是为了对公务员实现行为遵从的作用，也就是罗尔所提出的以反贪肃贪为目标的“低阶途径”[11]，但加拿大政府同时也兼顾有以鼓励伦理自律为目标的“高阶途径”伦理规范。如政治活动类规范在原则上较为宽松，更多凸显对公务员行为的指导作用，并一定程度给予其面对利益冲突情景时的自主权。这是一种高低阶途径并行的做法。

二、加拿大防止利益冲突的实践机制建设

徒法不足以自行，任何伦理规范都必须借助于一套行之有效的实践机制，以保证其伦理要求在现实中转化为人们的具体行为。静态方面的法令明文规定和动态方面的政府提升伦理的具体作为，都是防止利益冲突的制度架构中所不可或缺的要素。加拿大政府一直非常重视防止利益冲突的实践机制建设，首先是设计负责与执行伦理规范的专门组织机构，再通过制定多层次、多样化的价值传递和社会监督的推动机制，最后是衔接与公务员伦理建设相配套的人力资源管理措施。这些做法有力确保了防止利益冲突的伦理规范的实践有效性。

(一)伦理规范负责与执行机构的集中设计

从防止利益冲突的角度看，如何通过法令使政府规范自身是一个重要的制度设计问题。加拿大政府安排了专门的伦理规范负责与执行机构，整体上负责协调其他相关部门，发挥管理上的统筹作用。这一集中设计的做法有效避免了多部门平行分工协作所易导致的管理效率降低问题。加拿大最重要的伦理规范负责与执行机构是公共服务伦理与价值局。该机构隶属于公共服务人力资源管理署，由政策研究局、评估和问责局、学习和沟通局等部门组成，具有调查权、建议权等独立职能，主要负责公务员公共服务行为的监督和问责工作。当遇到公务员重大违规和情况特别复杂的事情，则通常由公共服务伦理与价值局协同其他部门，如利益冲突委员会或国库委员会，或直接移交至司法机构进行调查和处理。此外，加拿大公共服务伦理与价值局还在以下几方面发挥了防止公务员利益冲突的功能：首先，将伦理价值整合入文官体系，如为各部局提供所使用的伦理准则手册与相应的解释和建议；其次，通过一种价值导向的领导促使加拿大政府公共服务现代化，如负责提出有关伦理性的决策；最后，建构一个有活力和价值导向的工作环境，如提出解决职场伦理不当行为的建议，对公务员的绩效进行考评。[12]

(二)公共服务核心价值的多层次传递机制

通过对公共服务核心价值的有效传递，使公务员真正了解和认同公共服务伦理的内涵及其如何正确面对伦理困境，是落实已有伦理规范的最根本途径。一方面，顶层政治领导者公开而坚定的支持对公共服务伦理价值的提倡和行为改变的推动作用，显得尤为重要。[13]加拿大政府历史上并未经历过持续违反伦理的严重事件，政治领导者对公共服务核心价值的强有力承诺是一个重要的原因。如1985年马尔罗尼总理提出的一揽子廉政计划，以及1995年由枢密院书记长领导的公共服务价值与伦理任务小组，都在不断尝试向公务员群体传递公共服务核心价值，公开而持续地倡议公共服务伦理精神。另一方面，加拿大政府也有一系列从公务员个体入手的公共服务核心价值传递措施，如公务员就职时必须向核心价值进行承诺和宣誓，公务员的职业合同中包括明确陈述公共服务核心价值的内容，每一版修订过后的公共服务核心价值规范都组织公职人员进行学习。加拿大公务员每年都必须在文官学院组织下完成伦理培训和沟通课程，关于凸显公共服务核心价值与防止利益冲突的相关内容，一般都整合进相关课程的设计之中。各项公务员培训课程的设计都经过详细周密的需求调查和论证，并向公务员发放课程评估量化表并在回收后详细分析，以便在未来进一步提升伦理培训课程质量，实现公共服务核心价值向公务员群体更好传递。[14]

(三)利益冲突行为的多样化社会监督机制

加拿大对利益冲突行为的监督是全方位的，除公共服务伦理与价值局、司法部门、国会特派专员等各类权力机构的监督外，非政府组织、媒体和社会公众等更为广泛的社会力量也都参与到对公务员的监督中，形成了对利益冲突行为的多样化社会监督机制。加拿大各类非政府组织，如工会、商会、学生团体和非正式的社区团体等，组成一个对公务员监督的完整网络。媒体则对公务员利益冲突行为始终保持密切关注并及时传播至社会公众。2003年，加拿大前隐私事务官拉德万斯基及其新闻官在交通、用餐和住宿花费大量公款的行为，正是由互联网媒体曝光后上升到调查程序，并在之后问责环节中不断受到来自全国公众的压力。在社会公众监督上，加拿大的一个主要特色在于政府信息高度的公开透明化，任何社会成员均有权了解政府决策过程及实施效果，政府难以对外隐藏个人的利益冲突或腐败行为。1983年，加拿大颁布的《信息获取法》规定，加拿大所有公民和永久性居民都有获得联邦政府文件信息的知情权和质询权，一旦有部门拒绝提供可公开的信息，公民可依法上诉。[15]公众可以自由出入大部分政府、议会场所。在市政厅、议会大厅等显著位置都放有各种文件、规定材料，供公众免费索取并获得有关政府行为的信息。

(四)人力资源管理与公务员伦理法制建设有机结合

将期待公务员表现的伦理价值和行为嵌入到相关人力资源管理的政策要求之中，是理论界和实践界所公认的防止利益冲突和提升公务员伦理水平的有效做法。[16]人力资源管理和公务员伦理法制建设的有机结合是加拿大防止利益冲突的实践机制的重要一环。在公共服务伦理与价值局的职能中，就包含一些人力资源管理方面的政策设计为伦理规范的管理提供支持，如对文官招募、晋升和考核的管理。由此响应了OECD在1996年的一份报告中所提出的建议，即从伦理规范负责与执行机构和支持性的人力资源管理制度两类管理要素实现对防止利益冲突的管理功能。[17]加拿大政府有机结合人力资源管理和公务员伦理法制的具体做法包括：一是重视对公务员的严格选用。公务员选用的基本原则是政治中立和功绩制，公务员不参与任何党派，不随执政党更迭而发生变化；二是规定在任公务员须接受严格的绩效评估。评估由国库委员会每年统一组织，对于不努力工作的业绩糟糕者，国库委员会一般根据情况采取警告、停职和解雇三种处理办法。可以看出，加拿大对公务员伦理水平的要求是比较严格的。除不能触犯利益冲突的行为底线外，加拿大还通过相关人力资源管理政策要求公务员积极追求高水平的工作绩效，将贡献有效率的公共服务同样视为对公务员的基本伦理要求。这一做法对于一般仅惩戒贪腐这一法律底线的伦理规范起到了很好的补充作用。

三、启示与借鉴

促使政府公共服务的决策过程与结果以及日常运作的行政行为更加符合伦理准则，减少利益冲突现象，是当代政府改革的重要目标之一。[18]我国在历史上拥有悠久的德治传统，儒家思想认为公共行政中的官僚关系是被道德传统所引导。[19]如今我国的公共服务伦理与社会主义核心价值观紧密相连，体现了国家、社会和个人层面的三重价值观，从而为防止公务员利益冲突提供了根本性的价值指向。2006年出台的《公务员法》是我国公共服务伦理法制化的历史性跨步，该法典要求公务员在行为上遵从一系列规定，积极追求为人民服务的高尚品德。然而，当前我国防止利益冲突的现实成效依然有待提升。从数据上看，2014年全国审结贪污贿赂犯罪案件达25 583件，判处罪犯25 676人[20]，尤其是在基层政府，公务员不当追求私利、谋官不谋事的行为时有发生。借鉴加拿大政府在防止利益冲突的伦理规范和实践机制建设上的经验，建议我国完善以下方面的相关制度。

(一)公共服务核心价值与相应传递措施有效衔接

将公共服务核心价值有效传递至公务员群体是加拿大政府防止利益冲突的重要实践机制之一。在我国，当前一些公务员依然对公共服务核心价值从何而来、何以必须等方面缺乏明确认知和清晰了解。[21]即使公务员在实践中偏离核心价值的要求也不会产生伦理负罪感，公共服务伦理意识较为淡薄。在政治领导者对公共服务核心价值予以大力承诺和支持的情况下，需要进一步通过有效的配套传递措施将核心价值真正内化于公务员的观念与行为。参照加拿大的相关做法，可将已有公共服务核心价值规范纳入到有关机构对公共服务伦理培训的相关任务中，激发公务员对其行为的内在自省。基于我国当前的社会文化背景，在培训课程中丰富现有公共服务核心价值规范的内涵，使公务员对公共服务伦理的岗前培训和在职学习都固定成为长期有效的机制。此外，在我国香港和澳门等地区，根据《宣誓法》要求公务员郑重地公开宣示必须遵守公共服务伦理价值观，在我国中央政府公务员就职时也采取过向宪法宣誓的类似做法。应通过宣誓教化公务员对伦理价值的认同度，提高其对政府合法性和正当性的认知，以及对政策伦理的前瞻性思考。

(二)制定内容完善的公共服务伦理专门法典

我国目前防止利益冲突的伦理规范除《公务员法》中有部分内容涉及外，其他规范均来源于国务院或地方政府出台的各类行政规章和党的纪律性文件，并没有一部类似加拿大《公共服务伦理与价值法》那样对公共服务总体价值要求和具体行动准则都有明确规定的专门法典。调查显示，改革开放以来中国中央一级发布的具有普遍效力的廉政规则高达450多项，但其中超过90%的规则是属于政府所制定的临时规定[22]，至多再加上党的纪律性文件予以补充。因伦理规范的法制化程度较低，导致出现“法律不如文件，文件不如批示，批示不如口头指示的”的现象。[23]《廉政法》作为行政伦理法规体系的最高层次，在我国已经启动。但在伦理法制建设具有实现防贪、反贪和肃贪等更长远目标的情况下，研究和制定反腐败方面法律，尤其还需要基础法律层次即公共服务伦理专门法律的支持，否则在防止利益冲突上可能会出现“先天不足”的缺陷。借鉴加拿大《公共服务伦理与价值法》的制定经验，我国公共服务伦理专门法典应全面纳入包括财产申报、离职后利益回避、检举、滥用职权、礼品收受、收取贿赂等各类公务员常见伦理行为的规范，并在内容上保证可操作性。在该法典中应公开和清晰规定各类利益冲突行为的问责标准，以及违反法律后的相应执行程序，避免出现内容上模糊笼统的问题。所制定的伦理行为规范不仅要体现限制公务员行为的低阶做法，还应包含引导公务员道德自律的高阶途径。此外，还应再对我国现有数量庞大的行政性伦理规范进行清理，保证防止利益冲突的伦理法制框架在整体上具有统一性和协调性。

(三)设立伦理规范的负责与执行机构

任何法律法规的执行和落实都离不开运转有效的负责与执行机构，加拿大公共服务与伦理价值局集中承担了宣传和教育已有伦理规范，以及监督、评估和问责公务员伦理行为的职能，体现了较高的管理效率。我国目前主要是通过同挂一块牌子的党的纪律检查委员会和行政监察部门对已有伦理规范进行管理。但由于它们并非是公共服务伦理规范的专门管理部门，其精力和资源不可能完全投入到管理任务中。这导致了相关部门的主要精力仍放在查办经济贪腐案件，对于从根本上和细节处预防利益冲突问题的伦理行为缺乏足够的监督和问责力度，尤其缺乏对正面公共服务伦理价值的提倡。可效仿加拿大公共服务与伦理价值局的组织设计，结合我国实际情况，集中设计伦理规范的负责与执行机构。首先应确保该机构具有独立性，该机构不受其他任何机构和个人的影响和干预，并统一承担防止利益冲突的伦理规范在教育培训和监督问责等方面的职能；其次是确保该机构具有权威性，至少应享有调查权，即有权对任何人员的任何伦理失范行为开展调查，以及求得协助的权力，即有权要求任何机构、任何人员协助调查。

(四)提倡全社会加强对公务员伦理的监督和干预

除在公共服务伦理行为规范内容上制定得周全细密外，加拿大政府特别注重完善衔接性的公务员伦理社会监督机制，媒体和公众均能积极发挥对公务员伦理的外部监督和干预作用。相比之下，当前我国的社会监督力度尚显不足，尤其是在现有法律体系中难以找到关于社会监督范围、渠道和程序的具体规定。建议加强对公务员伦理的监督和干预：首先，应提高政府信息的公开透明程度，为媒体和公民对公务员行为监督提供根本性的信息基础。其次，从观念入手，增强全社会法制意识，逐步摆脱“关系社会”的思考与行事逻辑，培育社会成员对不遵纪、不守法现象的零容忍风气。最后，强化相关制度的保障，如建立和完善新闻发言人制度，政府部门应就重大事项和涉及公共利益的事项定期或及时地向社会通报并听取公众和媒体意见；针对新闻自由权和公众参与权遭到侵害的情况，制定相应的惩治和补偿规定；积极扩大公民监督，为公众提供制度化的多样监督渠道，成立专门机构负责受理普通公民对公务员伦理失范行为的举报。我国香港地区廉政公署下属社区关系处长期招募被称为“廉政之友”的志愿者，负责教导市民认识贪污的祸害，鼓励香港市民透过积极参与对公务员利益冲突行为的监督活动，并身体力行协助推广廉洁信息[24]，是一个值得在我国其他地区推广的做法。

(五)人力资源管理机制与公共服务伦理法制建设相结合

加拿大政府对公共服务伦理规范管理的一个重要特色是与人力资源管理相关措施高度结合，为防止利益冲突的伦理规范管理提供真正的长效保障机制，值得我国政府借鉴。目前我国已确立了公务员考任、考核和竞争上岗等机制，但在实践中依然存在诸多问题，如公务员录用、考核、晋升、奖惩、工资报酬等方面还存在诸如歧视、不公正透明、同工不同酬现象等，对公务员伦理建设产生了消极影响。应在完善公务员相关制度建设的基础上，在录用、薪酬、考核等多个机制中加入维持和提高公务员伦理行为的内容。在选人、用人时，将公务员的公共服务伦理情况作为一项重要内容加以考察。应将公务员的公共服务伦理表现，尤其是工作绩效作为其任职、升降、奖惩的必要条件，在组织文化上形成追求公共服务核心价值的良好风气。

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[责任编辑：林丽芳]

Canadian Ethic Codes and Practical Institutions to Prevent Conflicts of Interest

WANG Chang，YUAN Li-chao

(School of International Relations and Public Affairs，Fudan University， Shanghai 200433，China)

Abstract:To prevent conflicts of interest is a vital part of the construction of a clean and honest government. In the construction of ethic codes to prevent conflicts of interest in Canada，ethic codes of public service core value and ethical conducts are set up by the government，with the approach of value guidance and behavior control. In the construction of the corresponding supporting practical institutions， the departments that are responsible for ethic codes and the departments that implement them，are centrally designed. Perfection has been made in communication institutions of public service core value and in supervision institutions of ethical conducts in multiple levels. And combination has been given in human resource management and construction of legal system related to public servant ethics. Canadian ethic codes and practical experience to prevent conflicts of interest provide useful inspiration and reference for our country to perfect the relevant systems.

Key words:Canada；construction of a clean and honest government； conflict of interest；ethic codes；practical institutions

收稿日期:2015-10-17

基金项目：国家社科基金重点项目(09zd&044)；国家社科基金重大项目“十二五”时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究(10&ZD009)

作者简介:王昶(1988-)，男，河南项城人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生; 袁立超(1988-)，女，湖南常德人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生。

中图分类号：D630.9

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0021-08