中国官员晋升之政治锦标赛理论的再验证——基于省级主要领导样本的分析

丁肇启,李锴锯

(1.北京大学 政府管理学院，北京100871；2.四川师范大学 政治教育学院，四川成都610068)



政治研究

中国官员晋升之政治锦标赛理论的再验证
——基于省级主要领导样本的分析

丁肇启1,李锴锯2

(1.北京大学 政府管理学院，北京100871；2.四川师范大学 政治教育学院，四川成都610068)

摘要：针对省级主要领导样本的研究显示，中国的官员晋升中存在着严重的“路径依赖”：中央更倾向于从经济发达地区拔擢官员，高学历、有中央工作经历的官员更可能被任命到经济发达地区从而获得更大的晋升空间；而任职于西部地区的官员，其晋升空间有限，且难以交流到经济发达地区。这说明经济绩效在官员的晋升中并未发挥应有的作用，这样的官员晋升机制无法形成有效的激励；此外，研究还发现省委书记的晋升条件相对于省长更为严格。上述结论说明政治锦标赛理论并不能很好地解释中国官员晋升机制，但政治锦标赛理论对官员晋升制度的改革有着重要的参考价值。官员晋升机制的改革应针对不同地区构建不同的干部考核体系，采取量化的考评方式，并引入外部评价机制，进而转变用人导向。

关键词：政治锦标赛；经济绩效；路径依赖

与西方国家不同，中国官员对政治、经济、社会的影响力是十分巨大的。尤其是在改革开放以后，伴随着经济分权，地方官员获得了巨大的权力，他们对辖区内绝大部分的经济、政治、社会事务享有管辖权，对地方的发展和建设起着至关重要的作用，因此对政治精英的研究在中国有着独特的学术和实践意义。关于官员的研究在中国已有很多，本文主要关注晋升机制。在中国，官员的晋升主要由上级领导决定，晋升对官员而言是一种激励。合理的官员晋升机制有助于上级政府实现其意图，反之则可能对政策实施产生不利影响，因此设计一种合理的官员晋升机制对中国的经济社会发展很有意义。目前中国已经形成了一套完整的官员晋升机制，这一机制设计是否合理是十分重要的问题，就当前中国而言，衡量官员晋升机制合理与否的最重要标准是，在这套机制激励下官员能否将主要精力集中于经济发展和建设。本文将研究官员的晋升机制，并探讨这一机制可能存在的问题。

一、问题的提出

20世纪80年代以后，伴随着领导干部终身制的废除，中国的党政领导干部晋升与选拔机制开始走向制度化与规范化，海外学者首先对官员选拔与晋升的机制开展了研究，得到了丰富的研究结论。研究者认为官员的选拔和晋升与年龄、学历、党内资历以及地方经济绩效有一定关系，郑世平认为改革开放以后，年龄在官员的选拔和塑造过程中发挥了巨大的作用。[1]Lee研究发现官员学历对其升迁可能性有着正向影响。[2]藏小伟的研究区分了党务部门和行政部门官员，发现学历对于行政官员的升迁有着更重要的作用。[3-4]而Walder和周雪光的研究则发现，官员的政治性考量(入党时间早晚以及党务工作经历)对官员的提拔和升迁有着重要意义。[5-6]纵观这些文献可以看到，研究者普遍认为官员个人特征对其升迁有着显著影响，但官员任职的地方经济绩效对其升迁是否有影响则存在争议。薄智跃认为政绩与官员升迁有着密切关系，一般而言，如果一个省经济发展得较好，上缴税收更多，省级官员升迁的可能性就更大。[7]Guo对县级官员的研究发现财政收入和经济绩效对官员升迁都有影响，其中财政收入的影响更大。[8]而Landry则发现经济绩效对官员政治生命的影响有限，对官员升迁的影响不大。[9]Opper & Brehm对省级官员的研究也发现经济绩效对官员升迁的影响不大，而官员关系网络对其升迁的意义更大。[10]海外学者对中国官员晋升的研究成果很丰富，但总体来看缺乏完整的理论体系，此外资料和数据的缺失导致优秀的实证研究的缺乏，实证方法也较为简单，研究说服力不足。

目前国内关于中国官员晋升最具影响力的理论是政治锦标赛理论，该理论认为中国地方官员的晋升是与当地经济发展紧密联系在一起的。[11-12]改革开放以来中国以经济建设为中心开展各项工作，官员选拔也不例外，上级官员以经济绩效为核心对下级官员进行考核和选拔，地方官员在任期内取得良好的经济绩效将有助于其晋升，正是这样一种锦标赛机制的存在，激发了地方官员发展当地经济的热情，成为“中国经济增长奇迹”发生的重要制度原因，当然也造成了地方保护主义、重复建设等负面后果。这一理论解释了一些中国特有的政治经济现象，而且其逻辑是符合直觉的，也获得了一些实证上的支持。[13]进一步地，研究者研究了政治锦标赛在不同层级政府的适用性[14]，也有研究者将政治锦标赛应用到央企高管的晋升与激励研究中。[15]在政治锦标赛理论的基础之上，也有研究者实证发现单一的经济指标考核会带来重复建设、能耗增加以及环境污染的问题，因此呼吁应该将环境、能耗、卫生、科教等指标纳入官员考核体系。[16]

政治锦标赛包含了两重重要的内容：首先，它是一种晋升制度，上级通过锦标赛遴选下级官员；其次，它是一种激励措施，下级官员在了解锦标赛作为一种晋升制度以后，会努力迎合锦标赛提出的各项要求以获得进一步的晋升。过去一般认为选举制下官员会通过各种方式取悦选民，其中就包括努力发展地方经济，以期在下次选举中获得胜利，而政治锦标赛理论则说明中国的官员选拔机制也能发挥类似的激励作用。在这一模式下，努力发展地方经济的官员会获得升迁和重用，经济绩效的可测度性和可比性导致政治锦标赛成为一种强激励(high-powered incentives)，因此地方官员会有强烈的动机发展地方经济，从而谋求进一步的升迁。

当然也有研究者对这一理论提出了质疑，首先，从制度上看，党政干部考核的机制是较为复杂的，经济绩效考核只是其中一项，而且即使是经济绩效考核，比较显性的以经济绩效为核心的考核制度也只是出现在县乡级政府；其次，从内在逻辑上看，以GDP这一客观指标构建考核体系会导致上级领导最终丧失人事控制权，这显然是上级领导不愿看到的，而且下级官员也有动机对GDP进行扭曲，导致这套考核体系失真；最后，实证检验也没有发现政治锦标赛存在的证据。[17]其他一些研究者的实证研究也表明在中国官员的晋升中可能不存在所谓政治锦标赛机制。[18-19]也有学者认为严格的政治锦标赛和标尺竞争是不存在的，但可能存在一定程度的资格赛。[20]

此外，还有学者从因果倒置的关系对政治锦标赛理论提出了质疑，政治锦标赛理论的核心思想认为官员的经济绩效对其升迁起到了重要的作用，甚至是决定性的作用。广泛的实证研究也都发现，官员晋升与经济增长之间确实有显著的关系，但是可能存在着因果倒置，即任职于经济增长快的地区是晋升结果而不是原因，政治晋升是由其他因素决定的，晋升导致了官员被任命到经济较发达的地区。[21]

在政治竞标赛的理论框架下，研究者对中国官员晋升与地方经济发展的关系进行了深入的研究，但现有研究存在一个比较严重的问题：无法有效识别因果性。究竟是努力发展地方经济的官员获得了提拔还是上级将重点培养的官员派往经济发达地区任职？这两种原因都会造成官员晋升概率与地方经济绩效之间实证上的相关关系，但现有研究没能很好地说明究竟是哪个原因造成了上述相关关系。本文将从官员晋升与经济绩效之间的关系入手，研究中国官员晋升的机制。

二、理论分析与研究假设

政治锦标赛是一个很好的研究中国官员晋升机制的视角，但从实证上一直难以分辨晋升与经济绩效的因果关系，现有的实证研究均不能有效解决内生性的问题，因此结论是模糊的。就理论分析而言，政治锦标赛也有不尽如人意的地方，它能够比较好地解释中国的区域经济增长、地方保护主义和重复建设等问题，但在解释官员晋升时却存在比较严重的问题。中国是一个大国，地区间差异极大，不同省份之间的经济绩效是否具有可比性就很成问题，西藏与广东地区的经济增长自然是没有可比性的，也就不能用经济绩效作为比较这两个省份官员晋升的标准。中国不同省份之间资源禀赋和产业结构的差异也很大，中央赋予各省的主要任务也不尽相同，因此把GDP作为晋升考核的唯一依据显然是不合理的。

经济绩效的考核固然对中国经济的发展产生了巨大的推动作用，但不能就此得出经济绩效的提升有助于官员晋升的结论。官员晋升机制很复杂，它不仅仅包含经济绩效的考核，还涉及官员的资历、个人特质等其他非绩效因素。改革开放以来，全党全国将工作重心转移到经济建设上来，经济发达地区在整个国家中的地位无形得到了提升，经济发达地区在中央层面的话语权也更重，当地官员在中央层面更加受到重视，其晋升的可能性更大。因此本文认为经济发达地区的官员晋升概率更大的原因不是官员本身取得了很好的经济绩效，而是这个地区的官员本身就更受上级重视，其晋升概率的提升主要是由“位置”决定的，而不是由个人决定的。因此本文得到第一个假设：

假设一(H1)：任职于经济更发达地区的官员，晋升的概率更高

在第一个假设成立的前提下，自然引出一个问题：什么样的官员会被任命到经济发达的地区？本文认为官员个人特征是影响其晋升的重要因素。改革开放以后，从中央到地方的主要用人思路是任用高学历人才、任用年轻干部，这两个特征是很容易对比考核的，因此可能是官员晋升机制的重要组成部分。此外，组织部门在任用干部时十分重视其个人经历，即官员是否有一些独特的工作和任职经历，比如在团口、企业工作过等。因此经历在官员晋升中发挥着重要作用，本文得到第二个假设：

假设二(H2)：官员个人特征和经历在官员晋升中发挥了重要的作用

在前两个假设成立的基础之上，本文将研究任期与官员晋升的关系。任期对官员晋升有着重要的影响，它决定了官员晋升的速度，因为官员的每一级晋升都有很严格的年龄要求，因此在一个岗位上任职太久必然会影响官员的晋升速度，导致官员无法晋升到更高的职位。根据现行规定，地方主官的一届任期应该是五年，但实际工作中则不会严格按照这个标准执行，一个官员在任期内可能因各种原因离任，与之相关的岗位都会发生变动，因此一般官员的任期都不会是五年。任期与官员晋升应该是负相关的关系，平均每个岗位任职时间越短，官员晋升的速度就越快，就越有可能晋升到更高的职位，因此本文得到第三个假设：

假设三(H3)：任期与官员晋升的概率呈负相关

不同的官员是否面临完全相同的晋升机制也是十分重要的问题，因为岗位不同、职责不同，面对的晋升机制理应不同，本文将主要研究地方官员中党委一把手和行政一把手面临的晋升机制是否相同。中国现行领导体制下，对一个地方各项事务影响最大的主要是党委一把手和行政一把手，其中党委一把手主要统筹全局工作，对辖区内各主要事务承担最终责任，而行政一把手主要负责政府工作，其中比较重要的是经济发展。在现行晋升机制下，行政一把手一般作为党委一把手的后备力量，如无特别情况，在党委一把手离任时是由行政一把手接任的。由于党委一把手和行政一把手的工作职责有区别，两者的晋升特征也不尽相同，因此本文得到第四个假设：

假设四(H4)：党委一把手和行政一把手的晋升机制不同

三、实证检验与结论

笔者收集了1992～2013年中国31个省、自治区、直辖市党委一把手和行政一把手的个人情况和晋升情况作为本文的研究对象，数据来源于中国党政干部资料库和百度百科，共得到了省委书记的样本181个，省长的样本183个。此外，本文研究还涉及地方经济发展的指标，这些数据来源于中国经济社会发展数据库。

本文研究的最主要的变量是晋升(promotion)，这一变量是二值变量，当一个官员的级别提升*正部级提升为国家级副职。、级别不变但被提升到更重要的岗位上时视为晋升*省长晋升为书记。，赋值为1，否则赋值为0。*未被晋升包含两种情况：一是平调，主要指调动时级别未变化，调动前后工作岗位重要性相同，比如两省之间的平级调动；二是离任，包括退休、退居二线、任上去世、因司法调查被免职或撤职等情况。其他主要变量的定义见表1。

表1　变量说明

注：中央工作经历不包括中央企业任职经历。
①指该官员担任省委书记或省长时的任职地。

(一)经济发展与官员晋升

在对H1的检验中，本文首先定义发达地区。考虑到研究的时间跨度是1992～2013年，本文对2002年各地人均GDP进行排序*2002年我国总体达到小康水平，是我国经济建设历史上的里程碑年份，又是本文研究周期的中间年份，因此，选取该年份的数据具有一定的代表性。，选取四大直辖市以及人均GDP超过人民币10 000元的省份定义为经济发达地区。*这一标准的选取依据是2002年当年我国人均GDP(9 450元)，为便于数据处理，本文向上取整为10 000元，对应的经济发达地区包括：北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、重庆。其次，本文对样本数据进行了描述性的检验(见表2)。

表2　不同地区主官晋升情况

表2显示经济发达地区书记的晋升比例显著高于非经济发达地区，这为本文的第一个假设提供了证据，表明中央更倾向于从经济发达的地区提拔党委一把手，在经济发达地区任职的书记有超过40%的可能性“更进一步”，非经济发达地区的这一比例要低很多。而不同地区省长的晋升比例则较为接近，两相对比在一定程度上为本文的第四个假设提供了证据，省长的任命一般是为书记做候选，若无特殊情况省长一般会接任书记，因此在不同地区省长的晋升比例大致相同。

为了进一步验证地区与当地主官晋升概率之间的关系，本文将全部样本划分为西部地区和其他地区，检验省委书记和省长的晋升情况(见表2)。

同样，不同地区省长的晋升比例是较为接近的，西部地区略低，而省委书记的晋升比例则有显著区别。在西部地区，省委书记的晋升比例很低(仅8.77%)，而在其他地区，这一比例要高得多。在西部地区任职的省委书记获得提拔重用的可能性只有不到10%。

为了进一步检验本文的第一个假设，本文构建了logit模型，因变量为官员晋升，以现任职于西部地区(West)和现任职于经济发达地区(Developed)为解释变量分别对省委书记样本和省长样本进行检验，实证模型回归结果见表3。

表3　回归结果

注：系数下括号内的值为t检验统计量;*** 表示在1%水平上显著，** 表示在5%水平上显著，* 表示在10%水平上显著。

表3中，模型1和模型2是对省委书记晋升情况的解释，模型3和模型4是对省长晋升情况的解释。从表中可以看到，任职于西部地区与省委书记晋升概率呈显著负相关，任职于经济发达地区与省委书记晋升概率呈显著正相关，而任职所在地区与省长晋升概率均没有显著关系。logit模型的回归结果与前文的描述性分析结论是一致的，这说明了本文分析的稳健性。

上述分析充分说明了在我国官员晋升中存在着“位置决定帽子”的现象，上级倾向于从经济发达地区提拔官员，如果一个官员任职于西部欠发达地区，其晋升的可能性就小很多。值得注意的是，本文首先界定了发达地区和西部地区，根据上述分析发现，不同地区官员的晋升概率有着系统性差别，这一做法不同于用当地经济水平直接与官员晋升概率进行回归的做法，后者的回归结果无法解决内生性的问题，本文做法实际上排除了官员自身努力对当地经济发展的影响，在一定程度上解决了内生性的问题。本文的上述检验证明，官员晋升与当地经济发展的关系是：经济发达地区的主官更可能被提拔。这是在排除了官员对当地经济绩效的影响之后的结论。如果官员的个人绩效会影响其晋升，在排除了官员对当地经济绩效的影响后，官员晋升与当地经济发达与否之间就应该没有显著关系了，而本文上述结果则反过来证明前述理论倒置了因果，官员的晋升是由于到经济发达地区任职而实现的，并非官员努力发展当地经济获得晋升。

(二)个人特征、经历、任期与官员晋升

前一部分的实证研究证明了经济发达地区的官员更有可能获得晋升，那么上级又是根据哪些因素选派官员到经济发达的地区呢？接下来，本文通过对比不同地区官员的个人特征研究官员个人特征、经历、任期与晋升的关系，对本文的H2和H3进行检验。本文以年龄、学历、基层工作经历、中央工作经历、经济发达地区任职经历、西部地区任职经历、经济管理部门任职经历以及任期为对象，研究其与任职地方的关系。

表4　不同地区主官个人特征、经历与任期统计

表4给出了不同地区主官个人特征与经历均值的统计情况。其中，经济发达地区的省委书记平均学历较高、拥有中央工作经历的比例较高、有经济发达地区任职经历的比例较高、有西部地区任职经历的比例较低；经济发达地区的省长有基层工作经历的比例较高、有西部地区任职经历的比例较低、平均学历较高；西部地区省委书记有基层工作经历的比例较低、有中央工作经历的比例较低、有经济发达地区任职经历的比例较低；西部地区的省长有中央工作经历的比例较低、有经济发达地区任职经历的比例较低。其他项目两相对比也有一定差异，但差距不大。

直接进行均值比较有一定的意义，但可能存在异常值对均值影响造成比较结果的不可靠，因此本文使用独立样本t检验对不同地区主官的个人特征进行对比分析(见表5)。

表5　不同地区主官个人特征、经历与任期均值t检验结果

注： *** 表示在1%水平上显著，** 表示在5%水平上显著，* 表示在10%水平上显著。

t检验的结果显示，在10%的显著性水平上，经济发达地区的省委书记平均学历较高、有经济发达地区任职经历的比例较高，西部地区的省委书记平均年龄较小、有基层工作经历的比例较低、有中央工作经历的比例较低，有经济发达地区任职经历的比例较低；经济发达地区的省长有经济部门工作经历的比例较高，西部地区的省长有中央工作经历的比例较低。其中需要特别指出的是，西部地区的省委书记和省长中拥有中央工作经历的官员占比均显著低于其他地区(见表4)，这也就意味着拥有更多资源和人脉的“空降”干部更可能去经济发达地区任职，这些官员自身拥有的资源和人脉对当地发展有相当的促进作用，从而造成地区间差距的进一步拉大。

上述分析说明学历较高、有中央工作经历、有经济发达地区任职经历的干部更有可能到经济发达地区和其他地区担任主官，从而拥有更大的晋升空间，而一个官员到西部地区任职后则有可能长期在经济欠发达地区任职，从而影响未来的晋升。这也就验证了本文的H2。同时，本部分的分析中也可以看到上级在选拔省委书记和省长时遵循着不同的标准，省委书记和省长的晋升机制是不同的。

接下来本文对任期与官员晋升的关系进行分析。从表4最后一行可以看到，西部地区的省长和省委书记的任期均明显长于其他地区，而这一差异在经济发达地区与非经济发达地区的对比中不明显。均值t检验结果显示，西部地区和其他地区的省长平均任期存在显著差异，西部地区省长的平均任期更长(见表5)，这与描述性统计的结论是一致的，而省委书记平均任期在西部地区和其他地区间没有显著差异。上述分析说明西部地区主官的平均任期更长，这对主官的晋升产生了不利影响，从而验证了本文的H3。西部地区主官流动性较差，官员晋升慢，晋升对官员的激励作用较弱，不利于激发干部的工作积极性。

(三)省委书记和省长晋升机制的对比

前文分析显示，任职地域在官员晋升中发挥了重要作用，而官员个人特征和任期等因素对官员的任职地域也有显著影响。接下来，为了进一步分析省委书记和省长面临的晋升机制是否相同，本文构建了logit模型，分别对省委书记样本和省长样本进行检验。其中，因变量为官员晋升，解释变量中经济发达地区任职经历(DEVELOPED)和西部地区任职经历(WEST)两项含义不同于前文*这样处理的原因在于，前文研究发现曾任职或现任职于西部地区或经济发达地区对官员晋升都会有显著影响，而本部分讨论的重点是省长和省委书记的晋升机制比较，因此对变量重新定义，使变量同时包含现有职位以及过往任职经历的影响。(见表6)。

表6　变量含义说明

表7是实证模型的回归结果。其中，模型1是对省委书记样本的检验结果，模型2是对省长样本的检验结果。回归结果显示，经济发达地区任职经历、基层工作经历、中央工作经历对省委书记晋升概率有显著正向影响，西部地区任职经历、年龄、任期对省委书记晋升概率有显著负向影响；基层工作经历对省长的晋升概率有显著正向影响，年龄、任期对省长晋升概率有显著负向影响。由此可以看到，年龄和任期对省委书记和省长的晋升都有着十分重要的意义，此外，省委书记的晋升受个人经历的影响更多，省委书记和省长的晋升机制是不同的，这也就验证了本文的H4。省委书记晋升的条件更为严格，只有年龄、各项经历均满足一定条件时省委书记才会得到晋升，而省长的晋升条件则相对宽松，这与前文的理论分析结果是相符的。

表7　logit模型回归结果

注：系数下括号内的值为t检验统计量;***表示在1%水平上显著，** 表示在5%水平上显著，* 表示在10%水平上显著。

(四)主要结论

1.省委书记和省长的晋升机制有显著差别，官员年龄和任期在两者的晋升中都有显著作用，而省委书记的晋升受个人经历以及任职地域的影响更严格，省长受此影响则较小。

2.上级更倾向于从经济发达地区拔擢省委书记，晋升与省委书记在当地取得的经济绩效并无关系，因此，省委书记的晋升并非缘于取得了较好的经济绩效，而是缘于任职地区经济发展水平较高，这与政治锦标赛的结论是不相同的。省长的晋升受任职地域的影响较小。

3.中国官员的晋升存在着比较严重的“路径依赖”。研究发现，学历较高、有中央工作经历、有经济发达地区任职经历的官员更有可能任职于经济发达地区，从而获得更大的晋升空间，这些“初始条件”直接导致官员更有可能被任命到经济发达地区，从而在省委书记的位置上“更进一步”。而有西部地区任职经历的官员更有可能继续任职于西部地区，获得较小的晋升空间。

四、政策建议

本文研究认为现有官员晋升机制存在两个比较重要的问题，影响了晋升机制发挥应有的激励作用。首先，经济绩效在官员晋升中发挥的作用十分有限，本文在剔除了官员个人努力导致的经济绩效之后发现，任职地域对官员晋升的影响更大，这固然有其内在因素，例如经济发达地区在中国经济发展中的作用更大，当地主官有更大的发言权，可见，现有晋升模式显然不利于发挥激励作用，不利于激发官员的工作热情。其次，现有官员晋升机制存在着较为严重的“路径依赖”，在省委书记职位上的官员要想获得更大的晋升空间，最好就任于经济更为发达的地区，在这样的岗位上其晋升的概率更大，而高学历、有中央工作经历、有经济发达地区任职经历的官员更有可能被调任经济发达地区担任省委书记。如果一个官员的经历无法满足上述要求，即使最终担任了省部级干部，晋升的概率也较小。显然，政治锦标赛模式并不能很好地描述现有的官员晋升制度。

这样的晋升机制是不合理的，官员选拔应该根据其本人的品德能力素质，如果在晋升机制中存在“路径依赖”，这一机制就无法发挥选拔优秀干部和激励的作用。在经济发达地区任职的官员更有可能晋升，而在西部欠发达地区任职的官员则升迁空间有限，在这样不合理的机制之下，高学历、有能力的干部会倾向于去经济发达地区任职。在中国，地方党政官员对当地经济社会发展的影响力极大，现有官员晋升机制无法引导高水平高素质干部流向西部欠发达地区的作用，反而可能引起西部地区优秀干部的外流，这显然不利于西部地区的经济发展和建设，甚至有可能导致地区间经济发展的差距进一步拉大。

现有官员晋升制度必须进行改革，就工作绩效而言，在晋升中官员的真实工作绩效应该得到重视，考虑到中国地区间差距较大，应建立一套能尽可能真实反映官员个人努力程度和能力的指标体系，现有以GDP为核心的考核机制尽管结果相对准确，但受官员个人以外的其他因素的影响太大。经济发展有较强的“马太效应”*马太效应是指强者愈强、弱者愈弱的现象。，尤其受任职地经济条件的影响较大，在经济发达地区更容易取得“政绩”，而在西部欠发达地区付出更多的努力也可能无法得到相应的“政绩”，简单以GDP为指标的经济绩效考核体系中包含了太多的噪音，它向上级传递的官员绩效和能力的信息是有偏误的，这就会造成晋升机制失去它应有的作用，上级通过晋升激励地方官员努力发展经济的想法也无法实现。

对现有官员晋升制度的改革势在必行。政治锦标赛模式下，官员晋升与其政绩有着密切联系，官员就有提升其政绩的动机，这一模式为官员晋升制度的改革提供了思路，即官员的晋升必须建立在其政绩基础之上。官员的晋升制度应该保证能选拔出有能力、有政绩的官员，基于此，官员晋升制度改革应着重关注以下几个关键点：

(一)政绩考核内容兼顾全面性与个性

目前中组部要求党政领导干部考核应涵盖德、能、勤、绩、廉五个方面的内容，在设计干部考核体系时，这五个方面都应涉及到，突出全面覆盖。具体到干部政绩的考核上，则应全面覆盖经济发展、民生改善、环境保护、社会治理等各个方面，此外，考虑到现在“唯GDP论”的倾向十分严重，地方官员只看经济增速不看其他方面的指标，在设计指标体系时各大类工作的权重不应差异过大，防止领导干部在实际工作中只关注主要指标，忽视其他指标。

与此同时，为了改变现有官员晋升制度西部地区干部无法通过当地经济增速体现其自身政绩的现状，上级在考核指标设计时要考虑到中国不同地区间的差异以及其在国民经济发展中的作用和地位，对不同的地方党政领导干部设计不同的考核指标体系，突出本地特点，对本地重点工作赋予更高的权重，例如，在设计官员考核指标时，经济发达地区应着重突出经济发展，对诸如山西、黑龙江、河北等工业大省应着重突出环境保护，对广大西部地区的省份则应突出民生改善、社会治理等。

(二)构建量化的考核体系

精确的计量是有效管理的前提条件，因此要建立量化的干部政绩考评体系，对领导干部各方面的工作成绩进行精确的量化考核。现有官员晋升制度中突出GDP指标的一大原因是除此之外的其他方面的工作成绩难以量化考核，根据组织经济学的相关理论，这必然导致官员重点关注GDP增速。要改变过去干部绩效考评体系中存在过多指标无法量化的缺点，可以运用人才测评模型和胜任力模型的研究成果，对党政领导干部的工作进行分析，建立科学、具体、量化的考评指标体系。在具体操作上，组织部门可以对不同地区领导岗位的工作内容进行分析，通过胜任力模型制定一套衡量官员是否胜任该职位的考评体系，再将其与传统考评体系整合对官员的政绩进行考察。此外，量化指标的运用不仅局限于对官员政绩的考察，也可以将其引入到对官员思想道德素质、工作作风等方面的考察之中。

(三)在政绩考核中引入外部评价机制

正如本文描述的那样，官员在经济欠发达地区的政绩很难从当地经济增速等量化指标中反映出来，此外还有相当一部分工作成绩是无法通过合理的指标衡量的，因此必须在政绩考核中引入外部评价机制。外部评价机制包含两方面的内容，一是民主测评，即让当地的人民群众评价干部的政绩，能更清晰准确地反映官员的政绩，这就要求发挥地方人大和地方政协的作用，人大和政协可以定期组织民主测评，了解当地群众对主要官员的政绩是否认可，此外，还要建立相应的监督机制，保证民主测评结果的有效性和可靠性；二是引入第三方的评价机制，可以聘请相关专家对地方政府工作进行评判，这一工作也可以由人大和政协组织完成，从而更好地发挥人大和政协的监督作用。专家评判的结果、民主测评的结果与量化考核的结果相结合，就能比较公正客观地反映官员的政绩。当然，民主测评、专家评判与量化考核所占权重的分配则需要在实践中一步步摸索，不同地区的权重也可不同，突出地方特点。

(四)转变用人导向

现有官员晋升中存在着偏重经济发达地区干部、忽视西部欠发达地区干部的现象，这不利于激发广大西部欠发达地区干部的工作积极性。因此，中央应该转变用人导向，在合理评价各地区官员政绩的基础上，更多地从西部地区选拔官员。同时，还要加强西部地区与经济发达地区的干部横向交流，西部地区的官员要到经济发达地区交流，学习经济发达地区的经济发展经验，经济发达地区的官员也要到西部地区交流，让他们用丰富的经济建设经验促进西部地区的经济与社会发展。值得指出的是，着重从西部地区拔擢官员是建立在合理评价其政绩的基础之上，否则会形成新的不公平，也会打击经济发达地区官员的积极性，而官员的跨地区交流也要建立在制度化、规范化操作的基础之上，防止出现官员晋升中的腐败。

五、结语

本文以省委书记和省长为例研究中国的官员晋升机制，但不同级别官员的晋升机制可能是不同的，因此要想对中国官员的晋升机制有更全面的认识，需要对不同级别干部的晋升机制进行全面研究。此外，现有对官员晋升机制的研究大的多针对地方政府主官，而对政府部门官员晋升机制的研究尚不足，这也是现有研究的重要缺失。未来，在这些方面需要更深入更细致的研究。

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[责任编辑：郑继汤]

Revalidation on Theory of Political Tournament for Chinese Official Promotion：Based on Samples of Provincial Principal Leaders

DING Zhao-qi1，LI Kai-ju2

(1.School of Government Management，Perking University，Beijing 100871，China；2.College of Political Education，Sichuan Normal University，Chengdu 610101，Sichuan，China)

Abstract:Research on the provincial principal leaders shows that serious path dependence exists in the promotion of Chinese officials. The central government prefers to promote officials who come from economically developed areas. Highly educated officials or officials who have worked in central government departments are more likely to be appointed to the economically developed areas so that they gain more opportunities of promotion. Officials working in the western areas have limited opportunities of promotion，and it is also difficult for them to be sent to work in economically developed areas. This shows that economic performance in the promotion of officials has not played a role. Effective incentive mechanism would not exist under such promotion system. In addition, the study has also found that the promotion conditions of provincial Party Secretaries are more stringent compared with those of governors. All above indicates the promotion of Chinese officials is not well explained by Political Tournament Model. But Political Tournament Model has important reference value for the reform of official promotion mechanism，which should focus on the following points：constructing different cadre evaluation system according to local conditions，taking quantitative evaluation methods，adopting external evaluation and changing the orientation of promotion.

Key words:political tournament；economic performance；path dependence

收稿日期:2015-11-23

基金项目：北京市社会科学基金一般项目(14SHB003)

作者简介:丁肇启(1993-)，男，河南平顶山人，北京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生； 李锴锯(1989-)，男，四川南充人，四川师范大学政治教育学院思想政治教育专业硕士研究生。

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0055-11