财政分权与民间投资：一个经验分析

余靖雯　郑少武

摘 要：本文对财政分权与民间投资的关系做了经验分析，发现虽然财政分权总体程度与民间投资正相关、统计上不显著，但提高基本建设支出的分权程度，却能促进民间投资。基本建设分权有利于地方政府把信息优势转化为效率优势。对财政分权的计量分析还发现，“小中央政府，大地方政府”的行政体制能更好地促进民营经济的发展。

关键词：财政支出；财政分权；民间投资

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2015）02-0065-06

改革开放以来，中国民营经济从无到有、从小到大，不断发展壮大，已经成为中国国民经济的重要力量。然而，发展壮大后的民营经济，仍然面临着“市场准入限制、融资难”等许多问题，尤其是2009年以来，以四万亿投资为主要内容的积极财政政策陆续出台，社会上出现了许多关于“财政政策挤出效应”的讨论。

在这样的实践背景下，研究财政支出对民间投资的效应，具有重要的理论意义和实践意义。财政支出纵向结构和民间投资是否存在相关关系，财政分权是否有利于促进民间投资？本文从实证角度研究了财政分权和民间投资的关系，发现虽然分权总体程度与民间投资正相关、统计上不显著，但提高基本建设支出的分权程度，却能促进民间投资。基本建设分权有利于地方政府把信息优势转化为效率优势。对财政分权的计量分析还发现：“小中央政府，大地方政府”的行政体系能更好地促进民营经济的发展。

一、理论与文献综述

财政分权可以放在财政支出结构的大框架下进行讨论。财政支出结构通常有两层含义：横向结构和纵向结构。横向结构指在财政资金的分配过程中，财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出所占支出总额的比重，即财政支出构成；纵向结构指财政资源在不同层级政府之间的分配，即财政分权。

财政分权作为中央—地方关系的制度安排，从一个角度表征了地方政府财政自主性的大小：财政越分权，地方政府的自由度越大。财政分权的理论基础是经济效率的提高，分权与增长之间的连接主要是通过对消费者效率（或称分配效率）和生产者效率（或称技术效率）的影响来实现的。消费者效率是指支出政策更好地适应纳税人的偏好所带来的居民福利水平的提高。由于该效率的获得来自于对资源的最佳配置，故又被称为分配效率。生产者效率则是指以相同数量的支出生产数量更多或质量更高的产品，或者是相同数量的产品或服务能够以更低的成本生产时所获得的额外收益。就财政分权而言，一般认为财政分权能够提高消费者效率，因为地方政府更了解当地居民的偏好，具有较强的信息优势，也就更能激励他们提高效率。

从各国分权的实践看，分权在一些国家取得了成功，但在另外一些国家却失败了，这可能是因为各国政府实行分权的目的不同而导致的结果。有关中国式分权的文献，习惯将中国和其他国家尤其是俄罗斯进行比较，然而，中国的财政分权拥有与其他国家明显不同的特点，因此被称为“中国式分权”。最早提出“中国式分权”的是Qian和Roland[1]，其核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合[2]。财政分权为地方政府和企业提供了经济发展的激励，而垂直的政治治理体制，尤其以GDP为主的政绩考核机制[3]，使中央政府有足够的能力来对地方进行奖惩，地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向。

理论界虽然非常关注财政分权的影响和应用，但相关的经验研究为数并不多，涉及最多的主题是财政分权和经济增长之间的关系。Xie等[4]的实证检验发现，美国财政分权对经济增长有负面影响。Akai和Sakata[5]的研究却支持财政分权具有正面作用的传统观点。Zhang和Zou[6]检验了1978—1992年中国中央政府与地方政府财政资源的分配与省级经济增长之间的关系，发现财政分权更有利于地方经济增长这一传统观点并不成立，特别是在过度分权时期（1985—1989年）更加明显，他们认为转型国家在经济发展的早期，由中央政府集中有效的财力加大基础设施建设，可能更有利于经济增长。Davoodi和Zou[7]对46个国家的研究也表明，发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负。周业安和章泉[8]的实证研究认为，从整个时间跨度来说，财政分权确实促进了中国经济的增长，但在不同时间和不同区域内，其影响有所差异：在1994年之前对经济增长并无促进作用，而1994年后对经济增长的促进作用则十分显著，同时财政分权是导致经济波动的重要原因。与之相反，Lin和Liu[9]的研究认为财政分权推动了中国经济发展，他们采用中国省级横截面数据，研究了1970—1993年财政分权对人均GDP的影响，发现1980年以后的财政分权提高了经济效率，促进了经济增长。他们推断制度变革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。殷德生[10]则认为中国财政分权水平非但没有能够有效地促进地区的经济增长，反而加剧了地区经济发展的差异。

另外一些实证研究主要关注财政分权化改革对市场化进程和效率改善的影响，这些研究在理论上把地方政府招商引资之间的竞争所产生的纳什均衡理解为财政分权的结果。中央政府将更多的权力转移给地方政府，产生了类似于联邦制的地区分权制度，地方政府为了引进私人资本（包括外资）发展地方经济而展开激烈的竞争，这会提高资金使用的成本，从而有助于预算约束的硬化。张军和金煜[11]通过省际面板数据的研究得出，在分权的财政体系下，地方政府的财政支出显著提高了生产率。而另外一些经济学家的研究则认为，财政分权阻碍了中国的市场化进程。例如，Young[12]和Poncet[13]的实证研究认为，财政分权实际上导致了不断的市场分割，总体上说并不利于国内统一市场的形成和效率的提高。陈抗等[14]的研究认为中国的财政分权，尤其是1994 年的分税制，使地方政府从“援助之手”变成了“掠夺之手”。平新乔和白洁[15]的研究则发现中国预算外支出的增长导致资金的配置效率恶化。

二、经验分析

财政分权对民间投资的影响到底如何呢？我们采用固定效应模型，建立如下经验模型：

其中，investi，t是第i个省第t年民间投资的相对规模，本文使用民间投资的两种相对规模作为因变量，一种是民间投资占全部投资的比重，另一种是民间投资占GDP的比重。fenquani，j，t是第i个省第t年在财政支出项目j上的分权程度，具体包括四类：基本建设分权、科教文卫分权、社会保障分权和行政管理分权。Xi，t代表一组控制变量。γi代表省份固定效应，用以控制各省不被观察到的、不依时间变化的差异性。δt代表年份效应，用以控制各省份共同面临的国家政策或宏观经济形势的变化。εi，t是随机扰动项，假定期望值为零，无序列相关。

1.分权指标

目前的文献中主要有两种度量财政分权的方法。一种是Oates[16]首先采用的财政收支指标，用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度，这也被称为传统的指标；另一种是采用自有收入的边际增量。以前学者讨论最多的是财政分权程度和经济增长之间的关系。Zhang和Zou[6]采用传统的财政收支指标，即地方政府的收支占中央政府收支的比例。Lin和Liu[9]则采用第二种指标，即财政收入增量中地方政府占有的份额。这两种度量指标都有自身的局限和不足：中国的转移支付体系不健全，中央政府对地方政府转移支付的数据也不充分、不明晰，此外预算外收支数额也十分庞大。因此，传统的财政分权指标在中国应用起来有一定的局限。而第二种指标的问题在于，许多经济状况和财政实力差别显著的省份都有相同的分权指数，这显然与分权现实不相吻合。

事实上，财政分权程度除了取决于财政权力在各级政府之间的配置，还受到各国历史传统、文化背景、体制变革等多种因素的影响。即使两个国家的地方政府有相同的收支份额，收入来源或决策的自主权不同，也会导致两者的财政权力并不对等[17]。Martinez-Vazquez和McNab[18]进一步指出：当所使用的指标全部来源于同一个角度时，不论它有多详细或被分解得多充分，都不能准确地描述分权状况。

本文主要采用传统的财政分权指标，且暂时不考虑预算外的支出，具体而言就是预算内本级政府财政支出指标，即各省预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出。这个指标的好处在于能够简单直观地刻画出财政分权的程度，缺点在于预算内支出分权没有考虑到转移支付。另外，财政分权意味着上级政府向下级政府下放财政权力， 财政分权的程度可以用下级政府拥有的财政权力的大小来度量。但是地方政府拥有的财政权力受到很多因素的影响，比如在中国，地方政府没有制定税率的权力，并且一些支出会受到国家政策的影响，这些因素同样会影响地方政府实际拥有的财政自主权，而我们所建立的分权指标并不能反映这一点。但是，由于信息的缺失，难以找到一个更好的指标，我们只能采用较为简单而且数据可得的指标来衡量财政分权。

此外，和以往的研究大都把政府收支作为一个总体来看待不同，本文进一步把总量的分权指标细化为不同类型财政支出的分权程度，以便探讨性质不同的财政支出分权（生产性、非生产性）对民间投资的不同作用，从而不仅可以把握“是否分权”，而且可以知道“如何分权”。

2.描述性统计

为了对全国整体的分权程度有一个基本把握，我们加总各省全部、分项目的财政支出，并除以中央相应项目的财政支出，获得各项财政支出分权程度的趋势图如图1、图2和图3所示。从图1中可以看出，中国总体财政分权程度呈现出先上升、后下降、再上升的趋势。财政分权程度1994年为0.66，2000年为0.65，2005年为0.73。1997—2000年期间财政分权程度下降，主要是由于当时中央实行扩张性财政政策、中央财政支出大规模扩大所造成的。自2000年以后，财政分权程度持续上升。图2是东、中、西部的财政分权程度。从图2中可以看出，1994年，东、中、西部财政分权程度分别为0.33、0.17和0.16，2005年上升到0.37、0.18和0.18，总体而言，东部地区财政分权程度远高于中西部地区，而中部和西部地区的财政分权程度大致相同。 注意，本文数据不包括西藏和海南，因此相应低估了东部和西部地区的财政分权程度。图3是四类财政支出的分权程度。从图3中可以看出，在社会保障和科教文卫方面，中央政府和地方政府的责任基本对等，两类支出的分权程度分别从1994年的0.98、0.84到2005年的0.98、0.89。而基本建设分权则震荡上升，1994年是0.48，2000年下降到0.47，2005年回升到0.64，显示地方政府在这方面的权利逐渐增大。行政管理分权主要代表地方政府和中央政府的规模之比，图3中显示，这一比例缓慢下降，从1994年的0.61下降到2005年的0.49，表明相对于中央政府，地方政府的规模一直在减小。

3.回归结果

表1是财政分权与民间投资的回归结果。回归结果（1）和（2）考查财政总体分权程度和民间投资的关系，回归结果（3）和（4）考查财政分项支出的分权程度和民间投资的关系，回归结果（1）和（3）中因变量是民间投资占全部投资的比例，回归结果（2）和（4）因变量是民间投资占GDP的比例。

第一，财政支出总体分权与民间投资正相关，但统计上不显著（回归（1）中不显著，回归（2）中在10%水平下显著）。按照财政分权的理论，地方政府比中央政府掌握更多的信息，更了解本辖区居民的

偏好，由此可以提高公共品的供给绩效，因而为民间投资提供良好的环境，有助于促进民间投资。但是这个关系并不是十分明显，其潜在的原因可能是作为总量的分权指标刻画的是政府不同类别支出分权的综合，而不同类别政府支出的财政分权其作用不尽相同，因此我们有必要再考察一下不同类别财政支出的分权对民间投资的关系。

第二，基本建设分权与民间投资显著正相关。虽然回归（3）中估计系数为负，且统计上不显著，但在回归（4）中却是显著正相关，地方基本建设支出所占的比例相对于中央提高1.00%，民间投资占GDP的比重就能相应上升0.85%。考虑到回归（3）中因变量是民间投资占全部投资的比重，我们认为这可能是由于如下原因：当地方政府承担更重的基本建设责任的时候，更能促进省内其他类型经济主体的投资，因此提高基本建设分权，与此同时民间投资占全部投资的比重并不会上升。根据周黎安[3]的研究，由于地方官员依据GDP考核进行锦标赛，地区之间存在着GDP竞争，基本建设支出作为一种生产性支出，能够在很大程度上拉动地区GDP的增长，因此，省级政府既有条件对基本建设进行投资，也很有积极性对基本建设进行投资。基本建设分权程度越高，越能激活各个地区的活力，所以，综合回归（4）的结果，我们认为基本建设分权能促进民间投资。

第三，科教文卫分权和民间投资不存在显著的关系。由于数据不可获得以及统计口径改变等原因，无法把科教文卫进一步细分为科学支出、教育支出、文化支出和卫生支出。在这几类支出中，我们预测科学支出的分权会对民间投资有一定的影响力，因为如果地方政府加大在科学研究领域的投入力度，将会有更多的民间资本投入产业的研发和应用。此外，地方政府科学支出分权程度越高，知识产权制度建设做得越好，越能够在知识产权创造、应用和保护等方面为民间投资提供良好环境。除了科学支出以外，其他的支出应更多地归类为社会性支出项目，其对经济增长的短期效应不明显。我们的实证回归中把科教文卫作为一个大类来考虑，而且地方政府一般采用“同比例”的方法对此类项目进行年度预算，因此，这个回归结果是可以预料到的。

第四，社会保障分权与民间投资不存在显著的相关关系。社会保障支出到底是集权还是放权更能够促进民间投资？这主要依据社会保障是中央集权还是放权能扩大保障范围、提高保障水平、促进居民消费，从而拉动民间投资。但是，社会保障制度的建立和发挥作用同样也是一个长期的过程，因此回归结果显示不存在显著的相关关系。

第五，行政管理分权与民间投资显著正相关。其估计系数在回归（3）中在1%水平下显著，在回归（4）中在10%水平下显著。根据变量定义，行政管理分权代表中央政府和地方政府的相对规模。行政管理分权与民间投资两者的正相关关系，表明相对于中央政府，地方政府规模的扩大更有利于民间投资的发展。从这个结果可以推断出，地方政府对民间投资掌握的信息更多，管理效率高于中央政府，应该扩大地方政府的相对规模。

三、结 论

已往研究认为，财政分权改善了经济效益，促进了经济增长。本文的研究表明，财政分权同样有利于促进民间投资（尽管只在10%水平下显著），特别的，提高基本建设支出的分权程度，能显著促进民间投资。

为什么财政分权能促进民间投资呢？这与财政分权能促进经济增长的道理相似。相比于中央政府，地方政府拥有更多的信息优势，更了解当地投资者的偏好，因此，赋予地方政府更大的财政支出自由权，可以提高财政支出的效率，从而一个单位的财政支出，能促进更多的民间投资。另外，财政分权意味着财政资源成为地方政府竞争的手段，提高财政分权，会加剧地方政府之间的竞争程度，尤其是周边省份的竞争，比如提供和改善当地的基础设施，就是地方政府“招商引资”的竞争手段。然而，提高地方政府的竞争程度，是否能促进民间投资，并没有明确的答案。朱轶和熊思敏[19]的研究就认为各地对FDI的引资优惠导致并强化了FDI对中国私人投资的挤出效应。因此，并不是说分权程度越高，对民间投资的作用越明显，两者之间可能存在一个倒“U”型关系。全面、准确衡量财政分权与民间投资的关系，还需要更完善的数据和计量分析。

另外，不同项目财政支出的分权程度，对民间投资的拉动效应是不同的。不同类别的财政支出，对民间投资和经济增长的影响，在时间、强度上各有不同。有意思的是，本文的回归结果显示，行政管理分权有助于促进民间投资，而根据变量的定义，行政管理分权代表中央政府和地方政府的相对规模，这就意味着从促进民间投资的角度看，“小中央政府、大地方政府”的行政体系似乎更为有效。不过，政府规模同样存在一个最优规模的问题。本文的回归结果仅仅说明，在目前的情况下，为了促进民间投资，可以适当扩大地方政府的规模。

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（责任编辑：于振荣）