地方政府规模影响因素的经验研究

安岗　钱鑫　刘铭

摘 要：本文采用辽宁省地级市1999—2011年的面板数据为样本，对地方政府规模与其影响因素之间的关系进行了经验研究。研究发现，经济发展水平和政府规模具有负相关关系，这证明了瓦格纳法则在本文所选择的时间段内不能适用；失业率与地方政府规模的关系是确定的，但是，随着城市化水平的不断提高，政府规模有缩减的趋势；另外，本文无法验证财政分权与政府规模之间的关系符合利维坦假说；外商直接投资与政府规模之间的关系不显著；公共服务需求与政府规模之间存在不显著的正相关关系。本文对于研究政府规模扩张的成因具有重要的现实意义。

关键词：地方政府规模；公共支出；瓦格纳法则；财政分权

中图分类号：F043 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2015）02-0071-07

一、引 言

地方政府规模控制的前提是识别影响政府规模变化的因素。相关文献在中国地方政府规模变化的影响因素方面还存在很多争论。在中国经济发展和转型的大背景下，政府规模的影响因素无疑具有时代特征，特别是各地区经济社会差异比较大，需要分地区分层级进行讨论。这对于在理论上理解中国地方政府规模的影响因素，以及在实践上有效控制政府规模，都具有重要的意义，这正是本文的逻辑起点。

现有文献讨论政府规模的一个重要因素是经济发展。瓦格纳法则是研究政府规模问题的一个重要基准。德国学者瓦格纳通过对19世纪欧洲的英、法、德以及美国和日本的工业化和公共部门的情况考察后，提出了关于经济活动与公共支出之间存在正相关关系的命题[1]。Musgrave[2]将瓦格纳法则定义为随着人均收入的增长，公共部门的相对规模也会扩大，即政府相对规模与人均收入是相关的，而且人均收入是政府公共支出持续性增长的原因。很多国内外学者采用不同的计量方法，基于不同的样本数据，对瓦格纳法则进行验证，结论是有的支持瓦格纳法则，有的不支持，有的是有条件的支持。高彦彦等[3]运用世界177个国家和地区的面板数据，对政府规模与经济增长和发展之间的关系进行了理论与实证分析。结果显示政府规模与经济增长存在一种“倒U型”关系，但拒绝了瓦格纳法则，并使用政府与市场之间的替代关系进行了解释。陈建和胡家勇[4]采用信息经济学的方法，对政府规模和经济发展的关系进行了理论研究，发现地方政府在培育市场、提供公共物品上发挥了重要的作用，但也有可能设租和寻租，从而阻碍当地经济发展。胡书东[5]得出人均GDP与政府规模呈显著负相关，人口规模、非农业人口比重与政府规模显著正相关的结论。潘卫杰[6]对政府规模的影响因素进行定量回归分析，发现经济发展水平与中国省级政府规模呈负相关，说明瓦格纳法则不适用于现阶段的中国。

研究政府规模文献的另一个重要因素是财政分权制度。公认的基准是利维坦假说，或者财政分权假设，是由Brenan 和Buchanan [7]在其1980 年的文献中提出的。他们认为，在其他条件相同，收入和支出越分权，政府介入经济的情况会越少。此后，大量研究致力于检验利维坦假说。基于跨国数据，Oates[8]的结论是，在财政分权和政府规模之间，没有找到统计相关性的证据。相反，人均收入和城市化水平倒是与政府规模有相关性。Marlow[9]以美国各州作为研究对象，认为财政分权是降低和控制整个政府活动的可靠手段。Grossman[10]也用美国的数据来检验利维坦假说，他的发现证实了利维坦假说。他的研究还有新的发现：政府间财政转移可能会诱导政府规模的扩张。具体到中国的研究，大多数研究并没有直接肯定利维坦假说。Chen[11]认为，利维坦假说在中国并不能成立。财政分权事实上导致了政府规模的扩张。他认为，在资金预算方面，中央和地方形成了一种共谋关系，财政分权并没有起到约束地方政府规模扩张的作用。胡书东[5]的研究结论与Chen[11]观点相同，不过他的解释是，人口、资本的异地流动在中国受限，财政分权可能导致的地区间竞争并没有形成，所以财政分权与政府规模并没有负相关性。潘春阳[12]的研究表明，利维坦假说在中国的中西部省份可以成立，但是东部省份中，财政分权与政府规模呈现正相关关系。范子英和张军[13]提出“粘纸效应”的概念，对地方政府规模膨胀原因进行了解释，他们认为转移支付相对于本地的财政收入而言，会使得地方政府规模出现更严重的膨胀。汤玉刚和范方志[14]对中国的财政规模进行了实证考察，他们指出，工业化、城市化、人口结构等市场内生变量不能很好地解释20世纪70年代末以来中国财政规模的演变，相反经济分权和财政分权更能够较好地解释这种变化。

还有其他文献结合中国的特点，从人口规模和结构、市场化程度等角度综合考察了这些因素对政府规模的影响。如胡书东[5]得出人口规模、非农业人口比重与政府规模显著正相关的结论。朱光磊和张东波[15]指出，经济发展水平、政府财力、农业人口、政府职能都会影响到一国政府人员规模的配置。潘卫杰[6]对政府规模的影响因素进行定量回归分析，发现市场化指数和人口因素与中国省级政府规模呈高度负相关。曹铂等[16]以四川省2007年的截面数据为样本，对县级政府的影响因素做了实证研究，得出经济发展水平、常住人口数量、管辖区域面积三大因素对县级政府规模存在不同程度的影响。

总之，不同的学者从不同的角度，用不同的方法对影响政府规模的因素进行了分析，得出了重要结论。但是，大多数文献基于国家或者省级数据进行研究，而很少有研究以市为单位对影响政府规模的因素进行系统的分析，对东北老工业基地的关注也不多。本文以辽宁省地级市面板数据为样本，系统分析地方政府规模及其影响因素的关系。选择以辽宁省为例，首先是因为辽宁省在区域位置、工农业发展特点方面与中国的整体布局有很多相似的地方，并且有自己的特色。其次，使用地级市的面板数据对政府规模及其影响因素关系进行研究，可以从微观层面进一步揭示政府规模扩张的原因。本文研究结论否定了瓦格纳法则和利维坦假说在辽宁的适用性，肯定了城市化有利于降低政府规模，公共服务需求、失业和对外直接投资等因素目前还不能观察出对政府规模的显著作用，体现宏观层面因素的时间趋势更是需要进一步关注。

二、模型、数据及指标选取

（一）模型设定

本文采用面板数据分析地方政府规模与其影响因素之间的关系。根据吴木銮和林谧[17]等对中国省级政府规模影响因素的研究，本文考虑经济发展水平、财政分权、社会公共需求等影响因素，同时，为控制时间趋势对政府规模的影响，根据应益荣[18]的方法，本文将时间t作为控制变量。

为防止同时性带来的内生性问题，本文采取自变量滞后一阶的方式。回归方程为：

其中，GSIZE代表政府规模，X为由影响政府规模的各因素组成的向量，时间T为控制变量，μit为各截面的个体效应，εit为随机扰动项，α、β分别为各变量的系数矩阵向量。

（二）变量说明及指标选取

本文主要参考吴木銮和林谧[17]等对中国政府规模扩张原因分析的相关文献，选取解释变量与被解释变量，并根据地方政府规模的影响因素，对相应的衡量指标进行改进、删减或增加。本文选择的解释变量有经济发展水平、财政分权（共三个指标）、公共服务需求、失业率、城市化水平和外商直接投资。

本文选取解释变量的依据主要是两方面：一是现有文献讨论的重点变量，如经济发展水平、财政分权和人口结构带来的公共服务需求；二是考虑具有中国和东北区域特色的变量，如城市化水平、外商直接投资和失业率等。从理论上讲，经济发展是政府规模的重要影响因素，经济活动的日益增多可能会增加政府对经济管理的投入，但是在不同发展阶段又会出现不同的关系：财政分权主要反映中央与地方政府财政制度对政府规模的影响；公共服务需求主要考虑人口扶养比结构变化带来的社会负担对政府管理的需求。在中国城市化水平与经济发展并不同步，需要考虑城市化水平的变化对政府规模的影响；外商直接投资是中国地方政府的一项重要工作，需要考虑吸引外商投资活动反映出的政府规模变化；作为老工业基地的东北地区失业率一直比较高，为失业人员提供就业服务也会增加政府规模，因此本文把失业率作为需要考虑的因素之一。

1.被解释变量

根据范子英和张军[13]，本文使用各地区政府预算内支出占GDP 的比重作为政府规模的代理变量。吴木銮和林谧[17]指出政府预算支出比重相对于“官民比”作为被解释变量具有一定优势。首先，它不需要界定“官员”的范围；其次，它不仅反映有编制人员的开支，也可能涵盖编制外人员的支出。

2.解释变量

（1）经济发展水平。这个指标将使用各地区的人均GDP来衡量。瓦格纳法则称，随着经济的发展，政府规模可能增长。在Murrel[19]的研究中，人均国内生产总值与政府规模存在正相关关系。Tobin[20]用中国的数据来检测瓦格纳法则的适用性，他的结论是，瓦格纳对19 世纪欧洲的观察同样也适用于改革开放后的中国。基于以上文献，本文采用人均GDP来衡量经济发展水平。

（2）财政分权。Jin和Zou[21]对多国样本进行实证分析检验利维坦假说，结论有三：一是财政支出端分权程度与政府规模有相关性，也就是，支出端的分权程度越高，地方政府的规模越大，中央政府的规模越小，加总起来，全国政府规模变大；二是收入端分权的结果是地方政府的规模会变大，全国政府规模变小；三是财政依存度越高，地方和中央政府的规模都会增大。就指标的选择而言，Jin和Zou[21]共同使用了地方政府财政支出占全国财政支出的比重作为衡量财政支出端分权的指标。在本研究中采用各地区预算内财政支出除以全省预算内财政支出作为衡量财政支出端分权的指标。Jin和Zou[21]使用地方政府自有收入占全国政府收入的比重来衡量财政收入端分权。本文也使用以上方法，收入端分权用各地区预算内财政收入占全省预算内财政收入的比重来测量。

（3）城市化水平。随着城市化水平的不断提高，社会对政府公共服务的要求会相应增多，因此，政府支出会相应增大。陈昌兵[22]指出，城市化率每增加1个百分点，公共财政支出比重就增加0.63个百分点。本文采用城市人口占总人口的比例作为城市化水平的代理变量。

（4）公共服务需求。Pennings[23]用非劳动人口占劳动人口的比重来测量公共服务需求的高低。本文使用非劳动人口（18岁以下与60岁以上人口数）占各地区总人口的比重作为抚养比的指标。

（5）失业率。失业率是评价一个国家或地区就业状况的主要指标。城镇登记失业率，是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比重，登记失业率与领取失业救济与低保补助密切相关，失业率增加可能带来更多的财政负担。Esping-Andersen[24]的研究认为，失业率上升可导致更大的政府规模。本文使用城镇登记失业率作为失业率的衡量指标。

（6）外商直接投资。改革开放以来，以出口导向的外向型经济对于中国的经济发展作用显著，在中国经济、技术发展水平较低的情况下，外商直接投资是带动当地经济发展的一个很重要的形式。为了吸引或者留住外商直接投资，政府会努力提高软硬环境。我们的假设是，政府会为了吸引和留住外商直接投资而改善其绩效，也就是政府会努力保持一个规模适中、高效的官僚体系。因此，若中国地方政府规模确实存在过大的情况，随着外商直接投资的进入，当地政府将努力实现精简并保持高效。

3.控制变量

同时，为消除时间趋势对政府支出的影响，根据应益荣[18]，本文引入线性时间趋势变量作为控制变量。

（三）样本选取及数据说明

本文选取辽宁省14个地市级以上城市（沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、盘锦、铁岭、朝阳、葫芦岛）作为研究样本，覆盖辽宁省全部地域面积。面板数据均来自2000—2012年的《辽宁省统计年鉴》。选择1999—2011 年期间的数据，主要考虑评估1998 年机构改革以来的变化。由于一些数据的不可得，公共服务需求的数据从2003年之前的数据为缺失值。表1给出了各指标的描述性统计。

由各变量之间的相关系数矩阵可知，财政收入端分权与支出端分权之间存在高度相关性，这可能带来模型回归时的多重共线性问题。为防止自变量多重共线性带来的估计偏误，本文分别将支出端分权和收入端分权代入回归模型，并进行多重共线性（VIF）检验。检验结果显示，各变量的VIF值均小于10.00，因此，分别将支出端分权与收入端分权代入到回归模型中，可以排除多重共线性带来的偏误。

三、回归结果分析

（一）回归方法说明

由于存在缺失数据，本文采用非平衡面板方法进行估计，软件使用Stata12.0。面板数据一般分为固定效应回归模型和随机效应回归模型。通过采用Hausman检验，如表2所示，可以识别（1）—（2）需用随机效应模型；（3）—（5）需用固定效应模型进行回归。为减少自相关对模型估计带来的影响，本文使用城市为聚类变量，对模型使用聚类稳健的标准差估计。

由于支出端分权与收入端分权存在高度相关性，所以需要分别将这两项引入到方程中。模型（5）和模型（6）分别将所有的变量引入到回归方程中。由于财政分权、失业率和外商直接投资在模型中的统计相关性不显著，模型（4）为将财政分权变量去掉后的回归模型，进一步将失业率和外商直接投资去掉，得到模型（3）。进一步将公共服务需求变量删掉，分别对模型进行回归，得到模型（1）和模型（2）。表2给出了所有模型的回归结果，根据模型回归结果，可以看出模型的选择基本上符合稳健性要求。

（二）回归结果分析

模型加入公共服务需求之后，模型由固定效应转变为随机效应，而且其它参数估计量也发生了较大变化。固定效应可以解释为解释变量X与个体异质性μ之间存在相关性，这种相关性可能来自于模型设定偏误，而随机效应就不存在这个问题。因此可以认为，公共服务需求的加入改善了模型设定，尽管它本身的参数并不显著。结合其它变量的参数估计量，模型（3）—模型（6）的随机效应估计结果更具有可信性。

由模型回归结果可知，瓦格纳法则没有得到支持。人均GDP与政府规模呈负相关关系，且大多数模型（模型（1）和模型（2）除外）在统计上均显著。瓦格纳法则没有获得支持说明经济活动的增加并没有导致政府规模扩张，这需要考虑市场化过程对于政府职能的改进消化了政府用于管理经济活动的支出。

财政分权因素与中国地方政府规模之间在统计上不存在显著的相关关系。这说明利维坦假说在省内城市这一层面没有得到支持，这也从一个侧面说明了中国地方政府规模的增长不存在显著的“吃财政饭”现象。

与前人研究不同，本文的回归结果显示，城市化水平与地方政府规模之间存在负相关关系，且在模型（3）—模型（6）中，通过了10%的显著性检验。这说明，城市化是降低政府规模的重要因素，农村人口相比城市人口需要更多的政府管理支出。从这一角度讲，积极推进城镇化，提高城市化水平，对于降低政府规模具有积极的意义。

公共服务需求与政府规模具有正相关关系，但在统计上不显著。这与现实的观察相吻合，目前劳动人口数量稳定，人口结构仍处于比较平稳的时期，公共服务需求并不明显。但是未来15年中国人口结构将会发生较大变化，随着公民对公共服务需求的增加，政府需要不断增加公共支出，以满足公民不断增长的公共服务需求。

由模型（4）—模型（6）可知，失业率与地方政府规模之间存在正相关关系，但是统计不显著。这说明在目前经济发展比较好的时期，失业所增加的政府管理支出是很有限的。尽管东北老工业基地存在大量失业人员，但是这些失业人员所需的政府支出相对于财政收入来讲，还是一个比较小的比例。今后，随着社会发展，大量农业人口涌入城市，成为城镇居民，如果经济出现较大波动，失业就会成为需要重视的问题。

外商直接投资与政府规模存在负相关关系，但统计上不显著。这说明地方政府虽然为吸引外商直接投资付出很大精力，但是吸引外商直接投资有利于缩减政府规模。这主要是因为，政府支出只是决定外商直接投资的一个很小的因素，更重要的因素可能是各个地区所处位置的便利性以及经济发展水平。从本文获得的数据可以看出，沈阳、大连、营口等地的外商直接投资额明显大于朝阳、阜新等经济落后地区。这个关系比较符合实际，大连为了推进外商直接投资，率先减少行政审批，简化办事流程，推行行政办公大厅，这会明显减少财政支出。

另外，回归结果表明，中国地方政府规模在时间趋势上存在显著的增大趋势，这种趋势会与人均GDP等因素的作用形成了一种抵消的效果。这种时间趋势的解释只能从辽宁省以上的宏观环境来查找原因，特别是中央政府的机构改革和相关政策会影响这种趋势的变化，这个因素还需要进一步挖掘。

四、结论及启示

本文首先回顾了政府规模决定因素的文献，然后，以1999—2011年的辽宁省14个地级市以上城市统计数据为基础，对政府规模与其影响因素之间的关系进行了经验研究。

辽宁的数据结果没有支持瓦格纳法则和利维坦假说。就经济发展水平和政府规模呈负相关性而言，这证明了瓦格纳法则在本文所选择的样本和时间段内不能适用。就财政分权而言，本文无法找到肯定利维坦假说的证据。研究发现，随着城市化水平的不断提高，政府规模有显著下降的趋势。尽管城市建设和公共服务的投入很大，但是城市化对于缩减政府支出规模具有重要意义。

尽管公共服务需求与政府规模具有统计上不显著的正相关关系，但在未来的一段时间里，居民对公共服务需求会逐渐增加。尤其是中国即将步入老龄化社会，政府必须增加财政支出，以满足公民不断增长的公共服务需求。同时，随着中国的经济增长减速，失业问题逐渐成为政府需要解决的重要问题。本文的结果还显示，吸引外商直接投资对于政府规模的影响不显著。说明地方政府没有为吸引外商直接投资在财政上有更多的支出。

总之，本文研究结论否定了瓦格纳法则和利维坦假说在辽宁目前情形的适用性，肯定了城市化有利于降低政府规模，公共服务需求、失业、对外直接投资等因素目前还不能观察出对政府规模的显著作用，而体现宏观层面因素的时间趋势更是需要进一步关注。

本文关注的具有东北地方特色的因素并没有显著影响政府规模，因此本文的结论对于其它地区的地方政府规模具有一定的普遍意义。在地方政府规模控制方面，作为地方政府可选择的最积极有力的措施还是发展经济、推进城镇化、扩大开放及吸引外来直接投资；需要关注的负面因素主要是人口老龄化带来的公共服务需求，以及未来宏观经济减速带来的失业隐忧。因此在目前的经济环境下，缩减政府规模的难度还不是很大。面向未来，积极的因素会进一步减弱，除非宏观层面出现较大变化，地方政府可努力的空间将会不断缩小，控制政府规模还有赖于更高层有效的政府改革。限于数据和方法，本文还没有进一步探讨不同地区的异质性、地理空间、人口密度因素以及其它区域省份城市的对比情形，这都是以后需要进一步探讨的方向。

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（责任编辑：于振荣）