英国终身教育“个人学习账户”制度：实施背景、发展历程与经验启示

刘文杰



英国终身教育“个人学习账户”制度：实施背景、发展历程与经验启示

刘文杰

摘要：在英国面临的严重技能短缺问题与“社会投资国家”模式建立的双重背景下，英国“个人学习账户”制度应运而生。英国“个人学习账户”制度的发展经历了一个由统一到分化的过程，即由前期的英国“个人学习账户”制度逐渐演化为具有地方代表性的威尔士“个人学习账户”制度、苏格兰“个人学习账户”制度和英格兰“终身学习账户”制度。英国“个人学习账户”制度的经验启示表现为：“消费者导向”的学习模式，“以学习成果为导向”的评价方式，“以市场需求为驱动”的技能培训模式，重视利益相关者的合作关系，关注政策实施中的私人成本五个方面。

关键词：终身教育；个人学习账户；实施背景；发展历程；经验启示；英国

“个人学习账户”制度（Individual Learning Accounts，ILA）是指为满足个人终身学习的需要而由政府、个人和企业共同负担的，为个人提供学习费用的专门账户，其目的是在公共部门、私人部门和个人之间建立合作关系，政府试图通过该措施刺激个人和企业的技能需求和投资，通过个人的市场化选择提高教育培训的质量。“个人学习账户”制度体现了个人投资和政府补助相匹配，并强调通过学习者而不是制度安排拨款，使学习者发挥作为消费者的选择作用，从而更好地为个人未来发展做规划。本文主要从该制度的出台背景，发展历程和经验启示三方面进行分析介绍，以期对我国终身教育的发展提供经验借鉴。

图1　英国制造业技能短缺趋势（1980——2000）

一、英国“个人学习账户”制度的出台背景

（一）经济背景——英国面临的严重技能短缺问题

自20世纪90年代以来，整个英国逐步显现出了严重的技能短缺问题，主要是由两方面因素共同作用的结果。

首先，从经济周期性作用的影响来看。在经历了1981年和1990的经济衰退后，英国逐步走向了经济周期性变化的增长期，呈现出了较强的技能需求，而技能的供给（教育和培训）从本质上看是相对稳定的，由于此时技能供给不能满足技能需求所发生的快速变化，因而产生了较为明显的技能短缺现象。［1］从图中（参见图1）我们可以看出，在20世纪90年代后期，技能劳动力短期问题总体呈一路上升趋势，有超过半数年份的技能短缺比例超过5%，因此，可以说经济的周期性变化促使劳动力需求增加，使技能对生产活动的制约水平提高，由于教育和培训的不足从而加剧了技能短缺的程度。

其次，从技能劳动力市场供求关系来看。20世纪90年代以后，新技术的广泛应用在凸显技能重要性的同时也创造了更多新的就业机会，这对英国的技能短缺问题产生了显著影响。尽管英国近年来的教育和培训改革使劳动力的技能水平明显增加，但是技能劳动力的供给依然不足。此外，信息技术革命使技能劳动力的替代弹性大大降低，进一步加剧了技能短缺的程度。英国企业对技能的总体需求水平有了很大提高。这主要表现在两方面：一方面，是企业对劳动力的技能水平要求更高。坎普贝尔（Mike Campbell）等人研究发现，从1990年到1999年，需要劳动力具备某种资格的工作岗位从62%提高到了70%。相反，没有资格要求的工作岗位从38.5%下降到了31.5%。［1］因此，总体上看，企业对技能水平的要求在不断增加。另一方面，是企业技能需求结构的变化。企业对技能的需求逐渐从专门化技能转而强调一般性或迁移性技能，这是近年来世界各国尤其是发达国家普遍存在的趋势。

（二）政治背景——英国福利改革中“社会投资国家”模式的建立

20世纪90年代后期，英国工党重新登上执政的舞台因而被人们称为新工党。在新工党看来，无论是旧工党奉行的传统福利政策还是保守党奉行的新自由主义福利政策都存在着严重问题。传统的福利制度由于给予人们过于优厚的福利保障，从供给和需求两个方面阻碍了技能和就业问题的解决，弱化了人们对技能和就业的需求，因而在很大程度上加剧了技能短缺问题。而以撒切尔（保守党）为代表的新自由主义由于过渡缩减社会福利，减少政府的责任，提倡社会保障的市场化，因而加剧了社会的不平等和贫富差距。吉登斯（Anthony Giddens）认为，政府的指导理念应该是人力资本投资而不是直接提供经济帮助。［2］他的观点得到了新工党的支持。新工党最后采取的是一种折中的福利政策，被称为“第三条道路”。办法是为人民提供教育与培训的机会，提高他们进入市场的能力，帮助他们就业。在新的福利制度下，福利支出则成为一种积极的投资，有助于解决技能劳动力不足的问题。这种福利社会被称作“社会投资国家”模式。在“社会投资国家”的理念下，新工党开始以“工作福利”代替“社会福利”。［3］

1997年，新工党上台以后起草了一份以减少贫困和福利依赖、增加工作积极性为目标的改革计划。1998年，新工党政府还发表了绿皮书《英国的新蓝图：一个新福利契约》（New ambitions for our country：A New Contract For Welfare，1998），该报告明确指出英国福利改革的方向是“使能工作者工作，使不能工作者有保障”。由此可以看出，英国政府的改革目的是使人们摆脱对福利的过度依赖，将工作视为大多数人获得福利的唯一途径。在此种背景下，英国主管教育与就业的大臣戴维·布朗克（David Blunket）于1998年2月向国会提交了题为《学习的时代：新英国的复兴》（The Learning Age—A Renaissance for a New Britain，1998）的报告，在报告中首次明确地提出，要建立“个人学习账户”制度，使全体公民通过学习变得更加积极与民主。可以说，“个人学习账户”制度在诞生之初就体现了新工党的“第三条道路”理念，其主要目的是帮助人们摆脱对福利的过度依赖，转而积极就业，同时，也强调个人的责任感和就业能力，使之能够在多变的劳动力市场立足和发展。

二、从统一走向分化：英国“个人学习账户”制度的发展历程

（一）共同起点：2000年英国“个人学习账户”制度

英国“个人学习账户”制度一词首次明确提出源于政府绿皮书《学习的时代：新英国的复兴》（The Learning Age—A Renaissance for a New Britain，1998）的报告，该报告明确提出要建立“个人学习账户”制度使全体公民通过学习变得更加积极与民主。为了使英国“个人学习账户”制度顺利实施，英国政府开展了为期半年多（1998年7月—1999年2月）的试验与尝试，并于2000年9月面向全国（英格兰、苏格兰和威尔士）正式推行。英国实施“个人学习账户”制度的目标主要包含三个方面：（1）构建一个多方共同投资的账户，即学习者的费用由个人、政府和雇主共同承担；（2）通过信息服务平台为学习者提供具有针对性的指导和帮助，使学习者能够获得充分的信息并为未来就业做好准备；（3）为学习者提供广泛的课程选择，使其充分满足学习者的个性化需要。［4］

在实施对象方面，英国“个人学习账户”制度面向全英国每一位19岁以上的公民开放，特别是针对在职和兼职的学习者以及自我雇佣的学习者开放。在“个人学习账户”制度的申请与使用方面，相关部门做了明确规定，首次使用者需要到个人学习账户中心填写一张申请表，审核通过后即可进行相应学习。在资金支持方面，英国政府在最先启动的100万个账户上规定，只要学习者支付25英镑以上的学习费用，政府将为其提供150英镑的资金补助。此外，如果学习者进行通用性技能课程的学习，将会享受到20%的费用减免，最高政府支持额度可达100英镑，如果进行基础核心课程学习，比如说信息通信技术和数理课程，将会享受80%的费用减免，最高政府支持额度可达200英镑。［4］

英国“个人学习账户”制度实施半年后，相关部门在2001年春做了一项调查。调查显示，“个人学习账户”制度在实施初期取得了较为理想的效果，但是在接下来的实施过程中则出现了一些问题，由于监管制度不健全，出现了虚报、挪用政府专项补贴等现象，另外，课程提供商之间的诸多争执也引发了一系列不可调和的矛盾，最终英国“个人学习账户”制度不得不在2001年10月宣布暂停实施。我们可以看出，尽管英国“个人学习账户”制度最终以失败告终，但是它为我们点亮了一盏明灯，这对于英国未来“人学习账户”制度的发展奠定了重要基础。

（二）走向分化：威尔士、苏格兰和英格兰的“个人学习账户”制度

英国“个人学习账户”制度在宣布中止实施后便走向了分化。2003年以后，威尔士、苏格兰和英格兰三地先后重启了不同类型的“个人学习账户”制度，从而开启了“个人学习账户”制度的新篇章。较之以前，新的“个人学习账户”制度在以下两方面做了改进：（1）对课程提供商的资质要求以及所提供课程范围等方面做了严格要求，提高了课程质量；（2）通过完善信息服务平台，更加注重学习者的内在学习需求，进一步增加了学习者课程选择的公平性与自主性。

1.2003年威尔士“个人学习账户”制度（ILA Wales）。威尔士政府在2003年9月发布的《威尔士：一个更好的国家》（Wales：A better country，2003）报告中指出，要在全威尔士地区形成终身学习的良好氛围，其目标是确保教育和培训有助于个人成就的实现和社会凝聚力的形成。为达到此目标，威尔士政府决定于2003年9月重启“个人学习账户”制度。其主要目标包括以下三个方面：（1）通过向低收入者提供资金补助刺激他们参与学习的积极性，提高其技能从而为未来就业打下基础；（2）通过对学习者进行监督和管理帮助学习者顺利完成学习；（3）通过“个人学习账户”制度的重复使用促进和支持终身学习。

威尔士“个人学习账户”制度面向每一位18岁以上且先前技能水平低于国家资格框架（National Qualification Framework，NQF）二级水平的英国公民或是在威尔士地区生活的居民开放。每位申请者在进行学习前需要填写一张申请表，在成功通过审核后申请者每年都可以获得由政府提供的课程学习金，针对不同类型的学习者其资助力度各不相同，主要分为以下三类：第一类为政府承担所有课程费用，资助额度最高为每人每年200英镑，主要针对低收入补助者（Income Support），求职津贴者（Job Seekers Allowance）和养老金补助者（Pension Credit Guarantee）开放；第二类为政府承担80%的课程费用，资助额度最高为每人每年160英镑，主要针对工作税收抵免者（Working Tax Credit），养老储蓄信贷者（Pension Credit Savings），住房补助者（Housing Benefit）和市政税优惠者（Council Tax Benefit）开放；第三类为政府承担50%的课程费用，资助额度最高为每人每年100英镑，此类计划对申请者的条件没有特殊要求，向所有申请者开放。需要明确的是无论何种申请者，申请者所选择的课程必须是政府认定的专项课程（specific course）。如果申请者学习普通课程，还可申请享受与其类别相同的另一笔费用补助，这些费用可用于支付课程费、注册费、考试费以及书籍资料费等。［5］

2.2004年苏格兰“个人学习账户”制度（ILA Scotland）。自2004年12月起，苏格兰地区实施了一项为全民提供继续学习的国家级框架，即苏格兰“个人学习账户”制度（ILA Scotland）。至此“个人学习账户”制度成为构成该地区终身学习系统的一个重要组成部分，并且大大促进了终身教育的发展。苏格兰重启“个人学习账户”制度的目的主要有以下五个方面：（1）通过增强自身吸引力，拓展全民参与成人学习的积极性；（2）使新的学习者参与到成人学习过程中的同时为那些尚未参与到学习过程中的人提供机会；（3）鼓励学习者在学习方面取得更多的学习进展，同时，也鼓励他们为自己的学习投资；（4）优先考虑弱势群体学习者的学习需求；（5）在苏格兰地区支持建立一个高质量学习服务提供商基地。［6］

苏格兰“个人学习账户”制度主要分为两种类型：ILA100和ILA200。ILA100于2005年8月开始实施，实施对象是任何年满18岁的英国公民以及在苏格兰地区生活的居民。只要学习者每年支付10英镑以上的学习费用，就可以获得由政府提供的每年100英镑的个人学习资金，但ILA100要求学习者必须获得认可的资格证书且最高只能达到苏格兰学分和资格框架（Scottish Credit and Qualifications Framework，SCQF）六级水平；ILA200于2004 年12月开始实施，申请学习者除年满18岁在英国居住外还需提供一份有关年收入的证明。因为ILA200所要资助的主要对象是广大低收入学习者，也就是说符合国家“低收入”标准的公民才能够享受此种培训，最初这个年收入标准定在不超过15 000英镑，自2007年6月起提升至18 000英镑。申请ILA200的学习者只要每年支付10英镑以上的学习费用，就可以获得由政府提供的每年200英镑的个人学习资金，学习者可以自由选择所需课程进行学习同时也可以根据自身条件选定学习的等级（全日制高等教育除外）。［7］与ILA100最大的不同是ILA200并没有要求学习者通过培训一定要获取资格证书，只是希望通过该措施激发他们的学习兴趣，提高他们的参与度，从而逐步改变他们的现状。如果对他们做出一定程度的要求，反而会起不到相应的效果。

3.2010年英格兰“终身学习账户”制度（Lifelong Learning Accounts）。英国“个人学习账户”制度在暂停实施后的相当一段时间内，英格兰地区并没有全面重启“个人学习账户”制度，仅在经济较为发达的东南地区（South East）和东米德兰兹地区（East Midlands）展开了“成人学习账户”（Adult Learner Accounts）制度的试点工作，在实施一年后便终止了。直到英格兰政府在2009年发布了题为《面向增长的技能——英国国家技能战略》（Skills for Growth：the national skills strategy，2009）和《为了英国的复兴，实现充分就业》（Building Britain’s Recovery：Achieving Full Employment，2009）的两份报告，报告中指出要给予失业的英格兰公民更多的支持，帮助他们做出明智的决定，充分实现自己未来的工作。为了实现这一目标，英格兰政府决定实施“终身学习账户”制度并将其作为国家技能战略的一部分。新的“终身学习账户”制度是一种极具包容性的学习框架，它将原有的多种学习模式纳入其中，能够使个人适应未来社会多元发展的需要。

较前期的“个人学习账户”制度而言，英格兰“终身学习账户”制度在以下三方面进行了改善：（1）在实施对象的年龄要求方面，“终身学习账户”制度将参与者的年龄降低到了16岁，从而将更广泛的学习者纳入其中；（2）在系统构建方面，“个人学习账户”是一个全新的网络学习服务系统，涵盖技能检测工具（Skills Diagnostic Tool），信息指导服务平台（Information，Advice and Guidance），课程搜索引擎（Course Search Tool），个人学习记录（Personal Learning record），生成个人简历（CV Builder）等内容，通过一体化的在线学习服务平台，学习者可以足不出户完成相关课程的学习，从而大大提高学习的效率；［8］（3）在资助方式方面，“终身学习账户”制度本身并不提供资金，而是一个服务平台，“终身学习账户”制度的关键目标是帮助个人理解和掌握政府资助的有关课程。目前，政府实施的资助方式主要有以下两种类型：第一类是奖助资金，通常由公共部门，私营部门或是慈善机构提供的补助金、奖学金和助学金组成。这些资金可用于支持学习者在某些情况下学习的特定课程，使用这些资金并不需要偿还；第二类是助学贷款，如果学习者年龄超过18岁且在英国居住年满3年，学习者就可以获得300英镑至1万英镑的专业和生涯发展贷款（Professional and Career Development Loans）。如果学习者年龄超过24岁，学习者还可以获得对相关课程学习的高级助学贷款（Advanced Learning Loan）。［9］

三、英国“个人学习账户”制度的经验启示

英国“个人学习账户”制度实现了个人为自己选择的教育与培训计划承担费用，同时也体现了新工党对个人作为消费者在学习方式和地点方面的选择权。英国政府也认为，承担学习成本的个人将会对学习持更加积极的态度，从而提高其责任感。概括来讲，英国“个人学习账户”制度的经验启示主要表现为以下几方面。

（一）“消费者导向”（consumer-oriented）的学习模式

未来的社会是全民学习、终身学习和灵活学习的社会，在这样的大背景下，只有重视每位消费者独特的个性化需求，才能建立起真正的学习型社会。从20世纪90年代开始，新工党就开始强调个性化的“消费者导向”的学习模式。企业和个人在学习社会中应当被看作是“消费者”。无论是最初的英国“个人学习账户”制度，还是后来不同地区的“个人学习账户”，或是“终身学习账户”，都体现了以消费者导向的理念。即“个人学习账户”制度不是自己提供学习产品和服务，而是和各级各类教育产品提供者和服务者结成密切的合作伙伴关系，通过运用现代信息技术为个人和企业提供订单式的教育与培训课程。“个人学习账户”制度通过自己的服务，可以使学习者根据自身的实际情况和需要采取不同的学习形式和内容。［10］这一理念弱化了市场在刺激学习需要的作用而强化了战略性规划和协调的重要性，从而使技能供给与技能需求得到有效对接。

（二）“以学习成果为导向”（outcome-based）的评价方式

学习成果导向的理念是由关注学习期限和学习的院校的传统教育评价方式转移到关注学习者已经具备或通过学习具备的知识、技能和能力水平的一种教育评价方式。它是以学习者为中心的教育理念，它不但重视成果的产出，更强调能力的形成。所谓学习成果是指学习者经过一段时间的学习经历、完成一定学习任务后获得的或变现出的知识、技能或能力体系。英国“个人学习账户”制度自始至终坚持“以学习成果为导向”的评价方式，注重学习所取得的成果而不是关注学习所采用的方式。学习者以设定学习成果为依据，可以自主选择学习的途径，从而方便地完成学习，大大增加了教育与培训的灵活性和开放性。此外，以学习成果判断学习情况还能够使学习者获得的教育资格更符合市场的需求，使得教育制度成为更加开放的系统，符合多元化的教育理念。

（三）“以市场需求为驱动”（demand-led）的技能培训模式

在英国，由于教育培训和市场需求错位，许多人在结束培训以后仍然处于非自愿失业状态。英国政府认为，仅依靠技能供给并不能解决技能短缺的问题。技能的供给取决于市场对技能的需求，供过于求或供小于求都会造成技能失衡现象。因此，必须根据市场的需求确定技能供给的规模和类型。换句话说，政府和培训机构应该根据市场需求提供相应的培训，从而保证技能供求的协调。为改变以往技能供给的培训模式，英国“个人学习账户”制度实施“以市场需求为驱动”的培训模式，其基本思想是“没有需求就没有培训”，即政府和培训机构根据市场的需求提供相应的培训，保证技能供求的协调，该制度实质上是强化了个人在技能培训方面所发挥的作用。此外，“以市场需求为驱动”的培训模式要求政府仅对劳动力市场起宏观的调控作用，不再对技能供给进行具体的干预，而是加强市场（需求）和教育培训机构（供给）之间联系，使学习者个人能够针对市场需求的变化做出灵活、及时的反应，有效地促进了技能供给和需求的平衡。

（四）重视利益相关者的合作关系

“利益相关者”是指任何影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人。在教育与培训领域，主要指的是政府、企业、个人和社会等参与主体。根据利益相关者理论，所有受教育培训影响的利益相关者都有参与教育决策的权利，教育培训制度的目标应是增进各利益相关者的利益，实现利益相关者整体利益的最大化。在技能培训领域，从长远来看，各个利益相关者的根本利益是一致的，但在短期内，各利益相关者之间仍存在着不同程度的利益冲突由此可见，在缺乏外部制度约束的情况下，各个利益相关者是不能够自发解决其所存在的利益冲突的。针对上述问题，英国“个人学习账户”制度通过增强政府的服务职能，整合利益相关者的利益冲突，为各个利益相关者的合作提供了必要的支持。如投资学习的责任由多方共同承担，即学习的费用主要由政府、个人和雇主三方共同承担。通过建立公正透明的融资体制增加国家、企业与个人三方对“个人学习账户”的支持与贡献，形成多方共同投资的资金注入模式。英国政府通过一系列的整合措施，一方面，调动起了各利益方参与培训的积极性；另一方面，有效地整合了不同利益方的利益，从而形成了政府的有效治理。

（五）关注政策实施中的私人成本

现代职业教育体系不仅要满足个体终身学习需求的发展，还要求其在结构上是充分开放的。既包括面向人人开放，也包括面向人的一生开放。这是由职业教育本身的属性和特征所决定的。英国“个人学习账户”制度能够吸引广大学习者参与培训，并取得较为显著的成效，其主要原因在于它真正关注了制度实施过程中的私人成本问题。英国建立“个人学习账户”制度的初衷是尽可能吸引广泛的学习者参与到学习当中，但是不同境遇条件下的学习者在学习中遇到的困难各不相同，如低学业成就者可能在获取有效的信息方面存在障碍，经济条件不利者可能在学习费用方面存在障碍等。鉴于弱势群体在学习过程中可能遇到的种种障碍，英国“个人学习账户”制度在设计过程中通过完善相应机制加以解决。在信息指导方面，“个人学习账户”制度为学习者建立了信息服务平台，使学习者了解该技能的重要性及未来就业前景，从而为学习者做出合理选择提供了帮助；在资金支持方面，“个人学习账户”给予弱势群体更为有利的资金支持，如ILA200的提出与“终身学习账户”奖助资助和助学贷款的提出等。可以说，关注政策实施中的私人成本是英国“个人学习账户”制度一直具有广泛吸引力的关键。

参考文献：

［1］王雁琳.政府和市场的博弈——英国技能短缺问题研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2013.34.

［2］安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴［M］.张戈，译.北京：北京大学出版社，2000.11.

［3］Ann Hodgson，Ken Spours. New Labour’s Education Agenda：Issues and Policies for Education and Training from 14+ ［M］. Kogan Page，1999.9.

［4］刘文杰，王雁琳.英格兰终身教育“学习账户”制度历史演进及其启示［J］.外国教育研究，2014（3）：4-9.

［5］Christine Davies，John Locket，et al.. Individual Learning Accounts：Report of Strategic Review Group［R］. Department for Training and Education，2005：3-5.

［6］CEDEFOP. Individual Learning Accounts［R］. Luxembourg：Office for Official Publications of the European Communities，2009：44.

［7］Jim Gallacher，Victoria Boyd，et al.. Evaluation of Individual Learning Accounts Scotland—Learning Providers and Intermediary Agencies Studies［R］. Edinburgh：The Scottish Government Social research，2007：19-21.

［8］Margaret Warren. Frequently Asked Questions for Providers of the Lifelong Learning Account［R］. Skills Funding Agency，2012：3.

［9］Margaret Warren. Lifelong Learning Accounts Additional Guidance［R］. Coventry：Skills Funding Agency，2014：7.

［10］Steve Johnson，Richard Holt，et al.. Personal Learning Accounts：Building on Lessons Learnt［R］. London：UKCES，2010：19-21.

［责任编辑张栋梁］

基金项目：国家社科基金管理学青年课题“我国‘技工荒’问题及对策研究”（项目编号：11CGL067）

作者简介：刘文杰，男，厦门大学教育研究院访学博士研究生，主要研究方向为高等教育与职业教育。

中图分类号：G715

文献标识码：A

文章编号：1674－7747（2016）010-0026-06