土地财政的内涵、演进机理与改善政策建议思考

摘 要：土地财政并非是单纯的财政问题，其本质与内在成因是土地相关的制度供给与制度目标的失序与脱节造成的矛盾。其核心问题在于耕地资源流失、城市化质量低、地方政府角色错位及收入不可持续。探讨并分析土地财政的内涵、成因并思考其改善政策建议以促进经济社会可持续健康发展是一个非常重要的议题。

关键词：土地财政 演进机理 对策建议

土地财政是20世纪80年代分权改革以来，自我利益觉醒的地方政府应对自上而下的社会经济领域制度变迁，维系自身利益格局而产生的强烈路径依赖的集中体现。土地财政并非地方政府单纯卖地生财的行为，而是地方政府在“标尺竞争”格局之下的理性行为选择。土地财政的真正恶果不仅是财政风险，更主要的是可能导致关于中国经济社会发展的城市化进程不可持续。因为基于“标尺竞争”的土地财政模式可能驱使地方政府不断拓展城市建設，加剧城市无序扩张。本文将对土地财政的内涵进行解析，探讨其演进机理，并提出相应的政策建议。

一、土地财政的内涵分析

土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。我国土地财政”包括土地及其相关产业的税、费、租三种不同性质的收入：首先，土地房产税收是国家凭借政治权力以社会管理者的身份，参与土地收益分配的形式。目前，地方政府重点征收的是房地产税、耕地占用税和建筑业的营业税、土地增值税；其次，房产收费则是行政事业单位或代行政府职能的社会团体提供特定公共服务、准公共服务而取得的资金，是政府参与土地收益分配和再分配的重要形式，如新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等；最后，租是同税收不同性质的公共收入类别，地方政府通过出让土地获得土地出让金和各种形式的年租金。土地所有权作为国有产权的一部分，同其他自然资源以及建国后积累起来的经营性、非经营性国有资产一样，都具有国有资产收益的性质。 伴随我国财税制度改革、土地使用有偿化改革、住房商品化改革等一系列改革措施的推行，特别是近年来随着社会经济的发展、城市化进程的加速，居民住宅消费需求呈急剧上升趋势，我国的房地产行业正进入一个高速发展的时期。在这样的高速城市化、工业化进程中土地会产生巨大的增值收益，因而地方政府与土地相关的税费及土地出让金收益迅速增加。

二、 土地财政形成的演进机理

1.土地财政形成的内部机理：土地制度。

1.1土地有偿使用制度变迁。1949—1978年我国实行国有土地行政划拨供地制度，特点是：行政划拨、无限期使用、无偿性、流动性低，这与高度的计划经济体制相一致。但这种资源配置方式的弊端很明显：土地资源浪费现象严重，土地所有权价值得不到体现。随着改革开放和市场经济的初步建立，20世纪80年代初，开始国有土地有偿使用实践。1988年《宪法》第十条第四款修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是国有建设用地市场形成的起点。1978一1998年土地经营制度的主要特点为：由无偿、无限期、无流动的划拨供地方式向有偿、有限期、有流动的有偿出让供地方式转变。在土地有偿使用方式中，主要采取协议方式供地，较少采取“招拍挂”等公开竞价形式，行划拨制度与有偿使用制度并存，以划拨协议出让制度为主。由于土地使用制度的重大变革，土地资源由计划配置向市场配置演进。

1.2征地制度的形成与演进。现行的土地征用制度来源于计划经济时代。当时的征地补偿标准低，但国家对被征地农民予以安置，主要途径是农业户籍转为城市户籍并同时计划安置劳动就业。1988年修改宪法允许土地使用权有偿出让，耕地资源流失加速。90年代以后由于社会主义市场经济的建立，国家对失地农民采取了货币补偿，并将土地补偿费提高为土地征用前平均年产值的6一10倍，安置补助费提高土地征用前平均年产值的4一6倍，最高不超过15倍，但相对于计划经济时代的劳动就业安置，货币补偿标准过低，这正是近年来征地引发众多经济社会矛盾的最主要原因。由征地制度和土地经营制度变迁路径可以看到，当按照计划经济模式补偿被征地农民并禁止集体土地直接进入国有土地市场之后，土地成为地方政府一项最重要的国有资产，地方政府以代理土地所有者身份完全垄断经营存量和新增国有土地，成为土地经营的一级开发盈利主体，土地经营收入成为地方政府非税收入的主要来源，也成为筹集地方政府建设资金的主要手段。可以看到，土地财政的产生直接源于土地制度的变迁，更深层次原因在于土地相关的制度供给与制度目标的矛盾。

2.土地财政形成的外部条件：财税和投融资制度。1994年分税制改革主要清晰化了中央与地方在财权与财力的分权，但事权的界定与支出的责任尚未与财权财力匹配，不同级别的地方政府之间的事权和支出责任不清晰，中央与地方的事权和支出责任也不清晰。尤其是对地方的基础设施建设、科教文卫事业发展、农林业发展的支出责任并没有详细的划分，这些支出往往规模巨大。从财政收入方面来看，分税制下的税收分享制度延续到市县政府，地方财政收入己经非常有限，不利于地方政府尤其是市县地方政府，这两级政府正是大规模政府支出的主体，也是国有土地经营的主体。不可忽视的是，地方之间的竞争与晋升激励，对大规模财政支出有推波助澜的作用。同时，地方政府缺乏基础设施建设的融资途径，预算法规定地方不能发行地方债。因此在地方政府财力不足时，通过土地融资平台筹集所需资金，正是土地金融的由来。

三、 改善政策建议思考

土地财政对经济与城市化的发展存在着诸多弊端。经济发展方面：大量的土地出让预支了后代人对土地的收益并产生了违法滥用和浪费现象。土地财政吸引各种投资和投机资本竞相进入房地产业，阻碍了投资实体经济的转型升级，导致了经济泡沫并诱发金融风险；城市化发展方面：被征地农民未能分享城市化带来的收益、城市无序快速扩张、土地粗放利用等负效应。2010年以来，国家发布多个政策与治理土地财政密切相关，如《国土资源“十二五”规划纲要》要求全国耕地保有量为18.18亿亩，征地范围缩小并提高补偿标准；《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等系列房地产市场调控政策。因此，未来时期内，可承载城市空间扩张的土地资源（耕地）倍显稀缺，加之国家严格的房地产调控政策，必然要改变以土地财政模式为动力的城市化，打破类似于1991-2010年间土地财政收入与城市化水平、城市建成区面积之间长期动态均衡关系。为规避土地财政推动经济与城市化产生的负效应及未来城市化面临的困境，应采用如下政策措施：首先，引导地方政府向城市公共治理者的角色转变。国家应施以增强人民福利和生态文明建设为指向的官员政绩考评体系，建立与地方政府事权相平衡的公共财政体制，改革农地产权与征收补偿制度，从而消解地方政府获取经济与政绩收益对土地财政的依赖，减少“经济人”行为特征，最终成为城市公共治理主导角色，对土地管理职能是解决公共设施用地和私营机构用地外部性及土地利益分配中的不公平问题等。其次，推进产业经济转型升级来促进经济增长。一是加快对传统产业的科技改造力度，拉长产业链，以提高其附加值并增强其竞争力；二是大力发展服务业，如商贸、物流、文化传媒、保险债券等行业，服务业是现代经济的一个重要产业，具有能耗低、吸收就业多、促进经济平稳增长等优点；三是发展战略新兴产业，该产业对地方未来经济发展有战略性、支柱性的作用。各地应根据资源享赋的可能，培育现代信息产业，发展新能源、新材料和开发生物制药等产业。再次，引导土地集约利用来增强城市集聚效应。未来快速城市化发展时期，应通过科学的城市土地集约评价来控制城市空间扩张，引导城市发展不再追求“超大、超新、超前”，使城市人口与二、三产业随城市用地扩张而同步集聚。大力发展包括县城、乡镇在内的中小城镇，使其成为吸纳劳动力和资本的经济中心。同时，允许条件成熟的行政区域的地方政府拥有一定的基础设施建设公债发行权。最后，开征物业税。物业税主要是房屋土地等不动产所有者每年都需缴纳的一定税款，缴纳的税值将随着不动产市场价值的升高而提高，由此激励地方政府对公共产品的投入与重视城市化的可持续发展；同时，征收物业税还可以减少房地产的投机行为，进而促进城市房地产业的健康发展。

参考文献：

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[2]邓子基. 关于土地财政的几个问题[J].学术评论，2012（1）.

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[4]王玉波. 土地财政推动经济与城市化作用机理及实证研究[J].南京农业大学学报，2013（5）.

作者简介：卓亮（1980-），男，四川自贡人，重庆市巫山县国土资源和房屋管理局，工程师，主要从事土地资源管理方面的研究。