谈谈我对“土地财政”的认识

罗爽

摘 要：近年来，“土地财政”在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，发挥了巨大的作用。但由于土地资源的有限性和承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。本文分析了“土地财政”产生的原因，发展的现状，以及带来的利弊，最后提出了解决措施，希望能给大家带来启发。

关键词：“土地财政”；土地出让金；财政赤字

近年来，我国地方政府的举债规模逐年递增。2014年末，全国地方政府债务规模达到15.4万亿元，而2015年达到了18万亿元。为了缓解地方债务压力和弥补财政赤字，地方政府都依靠出让土地使用权来维持地方财政支出。由于其具备“速度快”，“数量巨大”的特点，因此地方政府十分推崇这一融资方式。而在这一融资过程中，土地出让金收入占的比重最大。2012至2015年，政府的土地出让金收入占地方财政收入比重的48.83%，69.43%，60.07%，44.04%。可以看出，虽然今年地方政府的土地出让金收入绝对量和相对比重有所下降，但从整体来看，还是呈上升趋势。这说明，土地财政，特别是土地出让金收入已经成为地方政府的主要财政收入来源。这颠覆了我们传统观念：税收是财政收入的主要形式。

土地财政产生有两大原因：首先地方政府的财权与事权不相匹配。地方政府没有充分的税收自主权，地方政府又承担着绝大部分的地方事务。收支缺口自然膨胀，只能借助预算外收入来补充，其次我国是实行以经济建设为中心的政绩考核制度。拍卖土地不仅可以缓解财政压力，更重要的是提高本地的GDP，凸显当地的政绩。此外土地出让金不需要上缴中央，而是全部纳入地方政府性预算管理，这更加加深了“土地财政”的白热化趋势。

在中国工业化、城市化的进程中，“土地财政”曾经发挥过重要的、积极的作用。城市经济的飞速发展以及市民生活质量的不断提高都离不开利用土地财政积累的建设基金，如果没有“土地财政”，中国的工业化和城市化建设进程会滞后很多年，但它的负面效应也不能忽视。

1、加剧了地方财政风险。地方政府在获取土地收益之后往往会将其一次性纳入当期的财政收入，来扩充当期的财政支出规模。但土地资源是有限的，如果地方政府过度依赖，一旦土地不能有效供给，地方财政的安全就会受到威胁。

2、会进一步提高房价，加剧购房困难。在招拍挂制度下，政府在土地市场处于垄断地位，可以通过操控土地价格，使得土地出让金居高不下，而开发商会将取得土地使用权过程中的成本费用转移到购房者身上，从而抬高房价。

3、过多地依赖土地财政使得政府收入绝对量呈阶梯形增加，在国民收入分配的这块蛋糕上，政府收入占GDP比重过高，使得居民收入尤其是农民收入增速赶不上经济增速，不利于藏富于民，内需与民间投资受到抑制，这进一步恶化了国民收入分配，这也是近年来经济下行的原因之一，另外土地财政收入来源主要集中在城市，在利益驱动下，政府会更加注重城市的发展，城乡差距会进一步扩大。

4、影响产业结构调整，加剧产能过剩。政府投资反映了当前经济发展的趋势和方向，它对产业结构的整合和调整有重要的指引作用。继政府实施土地财政以来，地方政府主要投资于城市房地产建设，房地产业一度成为了城市的主导产业，这不仅刺激了城市建筑业、房地产业的发展，还带动了相关产业如建材、钢筋、水泥等化工产业的兴起，这条低端的产业链消耗了大量的自然资源与社会资源，使得产业结构还是偏向于粗放型，产能过剩使得经济转型举步维艰。

5、资源、资金的严重浪费。由于土地财政收入是属于预算外收入，“自收自支”，地方政府拥有绝对的支配权，缺乏监督机制与约束机制。因此这几年各地的“政绩工程”之风，“土地寻租”活动愈演愈烈，这不仅浪费人力，物力，财力，而且在此过程中，少数党政干部为所欲为；公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，激起公众的强烈不满。

6、耕地流失严重。由于农村征地成本较低，因此随着城市土地开发的饱和，政府纷纷将目光瞄准了农村耕地的占用和开发。这不仅加剧了农作荒地的蔓延，加剧了第一产业的风险性，同时也带来了一系列的社会问题。据统计每征1亩农地，就会伴随1.5个农民的失业。而农民丧失土地的问题就会伴随着其就业，和养老问题。如何解决农民的就业，医疗，以及养老问题已成为中国政府迫切需要解决的问题。

要解决土地财政的弊端，首先应从源头入手，中央政府应给与地方政府稳定合法的收入来源，帮助地方政府摆脱对土地财政的依赖，其次地方政府应建立稳定的财政机制，积极防御财政风险。为此，需要做到以下几点：

1、合理划分中央与地方的事权与财权。要从根源上解决土地财政问题，必须先重新界定中央与地方财权与事权的分割，地方政府事权的承担要与享有的财权相匹配。在事权方面，中央应承担起一个省（直辖市）的整体宏观经济调控、社会公民基本保障规划，区域道路交通的规划等；而地方政府则在服从中央政府的调控下，主要负责本辖区内的经济政策的执行，经济结构的调整，公共秩序与安全的维护、城乡建设、公共事业建设等。在财权方面，在“营改增”的大背景下，一是要务必提高地方政府的税收分成比例；二是要尽快落实房产税的实施，将房产税税收收入纳入地方财政收入；三是完善中央对地方的转移支付制度，提高一般转移支付的比例，增加中央对地方的转移支付总量；第四，地方政府应积极创新经济增长方式，调整经济发展结构，增强经济发展活力，从“源头处”增收。

2、完善征地补偿机制。因为土地的征收价格往往低于其预计将产生的收益，这加剧了对土地的争夺，因此要遏制政府对土地的无限量需求，就必须完善其征地补偿机制。首先应完善征地补偿机制的相关法律法规，其次，在交易方式上，在对非公共利益土地和公共利益土地进行明确清晰界定的基础上，打破国家利用权力直接交易的弊端。对于非经营性用地，采取由用地者与供地者直接交易的方式，即“谈判式交易”；而对于经营性用地，严厉禁止国家征收权的加入，由土地市场公平交易决定；对于集体建设用地，要逐步建立其和农用地相衔接的地价体系，政府部门必须强化土地的用途管制，同时要严格控制集体建设用地进入市场流转的总量，实行有偿、限期流转，允许集体直接出售集体建设用地给新的使用者，其交易方式为“谈判式交易”，做到“两种产权、一个市场”。

3、积极探索建立国有土地收益基金。建立国有土地收益基金，有利于保护土地以及这种自然资源的长远发展。具体做法如下：从土地出让收入中划出30%建立中央、省和市（县）三级国有土地收益基金，并实行分账核算。中央国有土地收益基金主要用于国家大型建设项目的农地征收的补偿以及向中西部财政转移支付，省级国有土地收益基金主要用于国家、省级大型项目的农地征收的补偿市（县）级所属国有土地收益基金主要用于土地的收购储备。通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。

4、严格控制政府性质土地融资的范畴与规模，积极防范政府性质土地融资风险。终归而言，当前需要对融资的土地进行一个科学合理的界定。禁止征用农村集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地储备机构的监督。对抵押的土地进行评估，减少土地融资的政府风险。

综上所述，土地财政作为政府的一种融资手段，可以利用，但不能依赖。在当前，积极寻求经济新的增长点，并防范土地财政带来的风险，才是正确的选择。（作者单位：重庆工商大学）