治理“为官不为”现象的长效机制

曹庆锋 ，郑　玲

(1.宁夏大学政法学院，宁夏银川　750021；2.宁夏社会科学院历史研究所，宁夏银川　750021)

治理“为官不为”现象的长效机制

曹庆锋1，郑玲2

(1.宁夏大学政法学院，宁夏银川750021；2.宁夏社会科学院历史研究所，宁夏银川750021)

摘要：党的十八大以来，中央加大了对领导干部群体的治理力度，党风政风明显好转，人民群众的满意度得到有效提升。但是，随着反“四风”的常态化，在少数党员干部中，出现了 “为官不为”的怪现象。本文从“为官不为”现象的表现入手，深入剖析 “为官不为”现象产生的多层次原因，尝试提出有效治理“为官不为”现象的长效机制和系统方案，以期对问题的解决提供思路和参考。

关键词：治理；“为官不为”；长效机制

PDF获取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.06.029

随着从严管党治党，从严正风肃纪，从严管理干部成为全面加强党的建设的新常态，少数党员干部头脑中滋生出“为官不易”的思想，出现了能不做事就不做事、能少做事就少做事的“为官不为”怪现象。“为官不为”破坏党和政府与人民群众的鱼水关系，损害党和政府的形象，阻碍社会的健康发展，危害中国特色社会主义建设事业。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动大会上指出：“当前，所谓‘为官不易’、‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”[1]23因此，全面分析为官不为现象的表现形式，深入挖掘其产生的根源，并提出针对性的对策建议具有重要的现实意义。

一、党员干部“为官不为”现象的主要表现形式

(一)不愿为，懒政庸政怠政

具有“为官不为”思想的部分党员干部，在其位而不谋其政，懒政庸政怠政现象严重，他们在实际工作中缺乏责任意识、担当意识和忧患意识，普遍存在着畏难情绪，害怕犯错误、担风险，工作裹足不前、缺乏生机，甚至贻误发展机遇。人民群众称这种“在岗却不在状态，在位却不在谋事” 得过且过的领导干部为“太平干部”，讽刺他们“平平安安占位子、舒舒服服领票子、庸庸碌碌混日子”。在这些“太平干部”中，有的党员干部过分强调客观因素，遇到问题、矛盾和困难绕道走，不尽主观努力，对基层群众的需求麻木不仁，对群众疾苦闭门塞听；还有的党员干部遇事一味等着上级领导下文件，作指示，等着其他地区探路子、摸经验，缺乏改革创新、锐意进取精神，用会议贯彻会议，以文件落实文件。懒政庸政怠政严重破坏了党风政风和社会风气，割裂了党和人民群众的血肉联系。2015年，在国务院第三次廉政工作会议上，李克强总理强调指出：“身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，庸政懒政怠政，也是一种腐败。”[2]

(二)不会为，管理执行能力低下

当前经济发展步入新常态，要求广大党员干部要拓展新思维、激发新动力、迎接新挑战、把握新机遇，推动经济行稳致远。但是，部分领导干部在经济新常态下，存在着管理能力和执行力弱化和缺失的现象，他们唯恐戴上“唯GDP”论的帽子，工作不积极、不主动，对待上级的工作推诿拖沓，瞻前顾后，患得患失，遇到新情况、新问题避重就轻，怕事、躲事，等待观望，消极应付，不敢追求有效益的发展速度，甚至贻误经济发展的良好机遇。当然也有个别领导干部的专业知识、能力特长与所从事的管理工作存在着专业、业务不对口的现象，这样势必造成这些干部到岗后由于相关专业知识缺乏，导致管理能力低下，严重影响到其执行力，不能有效承担起工作任务及责任。新形势下，执行力是推动经济社会和各项事业科学发展的重要保证，是加强党的执政能力建设的内在要求，是政府工作的生命力。党员干部执行力不足，成为“为官不为”现象的重要表现。

(三)不敢为，不求有功但求无过

党的十八大以来，中央不断加大反腐倡廉力度，查处了一批大案、要案，对一些腐败分子起到了强大的震慑效果，对整个干部队伍起到了很大的警示作用。但一些领导干部因此而感叹规矩多了，官不好当了，由于怕出事，怕担责任，选择了“不求有功、但求无过”的消极做法。他们把反腐倡廉和大胆干事对立起来，存在着“干事就难免犯错，不干事就不会违规”、“只要不出事，宁愿不做事”的错误思想，出现明哲保身、优柔寡断、不思进取、尸位素餐，不积极履行岗位职责，不主动推进工作等“不为”的倾向。当然其中也不乏有一些领导干部已经形成权力交换、权钱交易的利益共同体，他们出于对反腐恐的惧症，存在着侥幸心理，为了避免“出事”，不敢坚持原则，大胆工作，反而姑息养奸、听之任之，这是对党和人民事业的极端不负责任。事实证明，反腐倡廉与大胆干事两者是相互促进的关系，正是由于反腐倡廉，才能净化社会环境，才能优化领导干部干事创业的内外部环境，更有利于调动领导干部的积极性和主动性。

二、领导干部出现“为官不为”现象的原因探析

(一)政治信仰缺失

政治信仰是人类信仰中极其重要的信仰形式，它反映的是社会群体或个人的政治价值取向，是信仰者对人类社会“应然”状态的理解和在未来社会中的理想确定性。[3]我们党的宗旨是全心全意为人民服务，党员干部要始终做到坚定马克思主义信仰，坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义信念，切实守护好自己的政治灵魂和精神家园。但是具有“为官不为”思想的部分领导干部宗旨观念淡薄，责任意识不强，对待民意漠不关心，忘记了手中的权力是人民群众赋予的。他们以追求金钱、权力、地位作为人生信仰，把职位的升迁视为人生的终极目标，沉湎于物质化的享受，甚至堕入金钱权力崇拜，被物欲所主宰。由于缺乏坚定的政治信念，他们对待自己的本职工作多从自身利益出发，心中想的只是自己头上那顶“乌纱帽”，做事因循守旧，不求过得硬，只求过得去，满足于按部就班，一旦工作中遇到困难、问题也不敢担当，敷衍了事，得过且过；工作不务实，学习不扎实，理论水平和业务能力不精进，平时忙于各种应酬，群众戏称这种干部为“油袖干部”。因此，少数干部宗旨观念不强和政治信仰缺失的问题日益凸显，导致 “为官不为”现象屡禁不止。

(二)责任意识不强

责任意识是指对责任、义务的感知和理解。一旦责任主体对责任、义务产生了认同感，就会把这种责任和义务内化为自身的内在要求，并激励和约束责任主体自觉地、积极地履行责任和义务。[4]各级党员干部应该珍视党员身份,牢记党员职责，强化党员意识，在实践中坚持政治自觉与行动自觉的高度统一。但是，在全面从严治党的新常态下，一些党员干部开始奉行“不干事就不出事，不求有功但求无过”的“不为”主义。他们缺乏担当意识，工作因循守旧保守固化，不想创新，不敢干事，怕工作失误、冒风险，担心踩到红线、触犯“规则”，把“不出事”作为最高原则；怕触及利益、得罪人，担心引火烧身、承担责任，畏首畏尾、缩手缩脚，忘却了自身岗位应尽的职责。对个人的荣辱得失看得重，对事业的兴衰成败看得淡。在实际工作中，一些领导干部把中央和各级党委、政府的规定当成“为官不易”的理由，认为“定规矩就是不让去干事”、“不干事就会不出事”。为官不为，尸位素餐，在其位不谋其政。奉行“少办事少担责”，对职责范围内之事也是百般推诿。一些单位工作“变形”、“走样”，党委政府研究决定了的事，相关单位、人员不及时作为，非要等领导协调、等会议纪要或文件下发后再执行，对涉及多部门的事务，一概不管。由此，造成了“为官不为”现象的滋生。

(三)领导能力低下

十八大以来，从党中央出台“八项规定”，到集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题，再到既“打老虎”又“拍苍蝇”的反腐高压态势，党中央加强了从严治党力度，党的领导队伍整体素质和能力获得大幅提升，基本满足加强党的执政能力建设的要求。但是，新形势下，对领导干部的领导能力提出了全新的要求，不仅要具备从事本职工作所必须的专业知识外，还要掌握政治学、哲学、管理学、法律、科技等相关专业知识，成为具备复合领导力的复合型领导干部。由于部分干部满足于现有的知识和水平，自封于旧有的工作经验，仍存在着缺乏全局观念、创新意识，领导能力不足的状况。他们驾驭市场经济，力不从心；总揽全局，顾此失彼；维护稳定，成本高昂；做群众工作，交流不畅；应对突发事件，惊慌失措；面对舆情，引导无方。由于平时不注重学习、不搞研究，存在着“能力恐慌”和“本领恐慌”，缺乏真本事、硬功夫，工作中组织协调能力欠缺，缺乏创新思维、创新精神和创新能力，面对新形势、新问题、新任务，常常感到束手无策、无所适从、力不从心，自然难有所为。

(四)考核监督制度不健全

为政之要，在于用人。建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍是坚持和发展中国特色社会主义的关键所在，而选好用好干部的前提是能够制定和完善科学有效的干部考核评价机制。领导干部不作为，必须要有一套行之有效的追责制度对不作为问题产生约束。但目前制定的问责和考核制度，主要侧重于“显性”的有错问责、政绩考核，而不作为则是一种“隐性”的“顽疾”。目前大部分地区和部门对不作为问责和考核没有明确规定，也没有可供具体操作的措施。个别地方党委和纪检、组织、人事部门对领导干部不作为认识不清、重视不够、监督不严，对不作为领导干部漠然置之，不但没有诫勉谈话、惩罚处理，反而使其晋升，助长了不良风气。另外，问而无责、考而无据的现象在当前领导干部管理制度执行中普遍存在，由于考核标准不明确，考核内容不完善，考核方法不科学，考核结果不落实，考核过程缺乏监督等问题，导致问责和考核常常流于形式，制度归制度，执行归执行，以至制度形同虚设，由此造成领导干部不作为现象蔓延。

三、构建治理“为官不为”的长效机制

“为官不为”破坏党和政府与人民群众的鱼水关系，损害党和政府的形象，阻碍社会的健康发展，危害中国特色社会主义建设事业。要治理为官不为现象，就要坚持发展和创新，坚持以人为本，坚持统筹兼顾、标本兼治、惩防并举、综合治理，坚持教育、制度、监督多措并举。

(一)提高干部素质，牢固树立宗旨观念

把树立正确的世界观、人生观、价值观放在提高干部素质首位，切实解决干部思想上、精神上和行动上存在的懈怠情绪，夯实“为官有为”的行动基础。充分依托领导干部培训班、党员活动日和政治学习等载体，激发领导干部深入学习党的理论和中央精神的动力与热情，不断加强主观世界的改造，牢固树立正确的价值观、群众观，践行党的群众路线，号召领导干部向群众学习，充分汲取群众的智慧，齐心协力为各项事业贡献力量。党员干部要不断强化宗旨意识，常怀为民之心、恪守为民之责、善谋为民之策，密切联系群众，真诚服务群众，尽心尽力为群众解难题、办实事。要深入思考“为了谁”、“依靠谁”、“我是谁”这三个命题，严于律己，谦虚谨慎，要把群众路线理论学习和工作实践紧密结合起来，通过专题调研、经验交流、案例分析、基层蹲点、扶贫济困等途径，努力提高做好新形势下群众工作的能力，真正成为改革发展的推动者、社会风尚的引领者、公平正义的维护者。此外，可以有计划地组织领导干部开展革命传统教育学习体验活动，通过现场学习和亲身体验，缅怀革命先烈的革命激情，净化心灵、坚定信念。

(二)强化责任体系，解决为与不为的界定问题

正确处理依法行政和“为官不为”的关系，以依法行政为根本，构建分工明确、职责清晰的责任体系，从权责划分上预防不作为现象的发生。一是明晰岗位职责。实行岗位职责目标责任制，由各单位根据“三定”方案，明晰各岗位的具体职责，严格制定和实行岗位责任制和岗位职责公示制度。一旦出现疑似“为官不为”的现象，可以严格对照工作岗位职能，对干部是否属于“为官不为”进行初步研判。初判界定为“为官不为”的，提交上级组织部门复核。上级组织部门则定期牵头召开部门联席会议，对经复核定性为“为官不为”的行为进行审议界定。二是实行标杆管理。按照“高点定位、适当加压、鼓励创新”的原则，科学设置各有侧重、各有特色的指标任务，将各岗位的指标任务逐项分解成季度目标或者月度计划，实行定期述职制度。同时，纪检监察部门分期检查党风廉政建设责任制落实情况，还可以通过明察暗访、检查问责，适时进行抽查和通报，以加压负重倒逼干部实际作为。三是加强群众监督。扩大普通党员干和人民群监督的途径和力度，落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效，鞭策领导干部认真履行岗位。同时，及时通报领导干部不作为的具体表现，引导干部随时“自查自纠”。

(三)注重人文关爱，营造主动作为的良好氛围

注重人文关爱，努力创造一个良好的工作氛围，能够激励领导干部奋发有为鞭策“不为”。一是适时加大干部交流力度，遵循干部成长规律，注重优化领导班子结构，从增强领导班子的整体功能出发，加强干部跨条块跨领域交流，有计划、有步骤地安排干部经受多岗位、多领域、多层次锻炼，引导干部在实践中锤炼党性、增长才干、开阔视野、改进作风。加快干部适岗性、适需性研究，避免干部因长期从事一项工作而产生麻痹、懈怠心理。二是注重人文关爱，帮助干部解决生活困难，协调好工作与生活的关系，让干部以饱满的精神状态全身心投入工作。同时，要加强领导干部心理健康的教育培训活动，引导领导干部树立积极的心态，正确对待社会压力和职位变更。三是宽容挫折、容忍失败，做实关爱体系。建立领导干部试错免责机制，保护敢于创新、改革的领导干部，给他们“试错免责”机会。让他们敢承担风险、敢为人先，规避领导干部因害怕干事失败而裹足不前的做法。四是加强舆论引导。完善网络回应机制，通过良性的网络互动，把舆论的关注点从对有过失干部的批评和指责转移到对工作失败原因和对策的讨论上来，营造相对宽松的社会环境，扫除干部“污名化”阴霾，使大家共同为社会的发展出谋划策。

(四)突出能力建设，着力提高领导干部干事创业本领

鉴于一些领导干部，不是不想为，而是没有“为”的基础，知识、能力、本领有限，结果导致不会“为”，这就需要着力提高领导干部干事创业本领。一要健全教育培训机制，加大对领导干部综合业务能力的培训力度，让其在培训中增强学习力、决策力、创造力。二要搭建实践锻炼平台，全方位锻炼领导干部，让其在实践锻炼中磨练意志、提升境界、锻炼品质、增长才干。三要紧密结合综合分析研判，找准班子和干部在能力建设上的短板，有针对性地开展培训锻炼工作。注重开展实践锻炼，积极选派不同层面、不同特长的干部到基层开展工作，让他们在实践中增长才干。四要“接地气”，向人民群众学习。领导干部要广泛吸收“地气”，经常性地深入基层开展调研，全面了解掌握新形势下基层的真实情况，全面、深入地掌握群众所思、所盼、所需，从他们的所思、所想、所盼出发，切实解决一些群众关心的实际问题。领导干部要到群众中去，拜人民为师，倾听群众的意见、了解群众的要求、集中群众的智慧，形成正确的理论和政策，践行“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的群众路线。

(五)完善考核监督制度，培育正确的政绩观

在建立领导班子任期目标责任制和党政领导干部岗位职责规范的基础上，研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系。一是建立考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。改进实绩考核方法，加大考核结果运用的力度。评价一个干部的政绩，既要按照德、能、勤、绩、廉等方面的评价标准进行全面考核，又要善于用辩证的观点、发展的观点、联系的观点评价干部的政绩；既要看干部在任期内做出的成绩，又要看前任留下的基础；既要看“显绩”(即显而易见的政绩，看得见、摸得着的政绩)，又要看“潜绩”(即为长远发展打基础、作铺垫所取得的政绩)；既要看干部的主观努力，又要看干部工作的环境和条件的限制。二是拓宽考察渠道，广泛听取意见，不仅了解干部工作方面的情况，而且要了解干部思想、生活、社交等方面的有关情况。坚持定期考核与集中考核相结合，坚持自上而下推荐与自下而上

推荐相结合，坚持“八小时之内”考察与“八小时之

外”考察相结合，注重社会公论和群众评价，注重征求人大代表和政协委员的意见，最大限度地扩大普通党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权和监督权。三是建立并完善督查问责制度，优化创新督查制度，在联合督查、报告复核、监督考核等制度的基础上，建立完善领导督查、挂牌督办、跟踪督办等督查问责制度，问责的结果可以作为干部提拔任用、诫勉奖惩的重要依据。在此基础上，要进一步建立健全相关制度，通过加强思想引导、促进能力提升、强化监督问责、明确责任担当，建立引导督促干部积极履职、主动履职的长效机制。

四、结论

“为官不为”现象是当前党员干部队伍中的毒瘤，它严重制约了领导干部管理能力和执行能力的提高，在群众中造成了恶劣的影响，在很大程度上制约了当地经济社会发展，甚至影响了党的执政地位的合法性。新形势下，认真剖析“为官不为”现象的现实表现，深入查找其存在的原因，探索有效的治理路径，对于切实加强干部队伍管理、从严治党有着重要的现实意义。有效治理“为官不为”现象务必坚持从思想引导入手，牢固树立宗旨观念，强化干部管理责任体系，建立完善考核监督制度，规范履职行为，严格奖惩，多措并举，内外结合，多管齐下，标本兼治，构建治理“为官不为”的长效机制。

[参考文献]

[1]习近平．在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[M]．北京：人民出版社，2014.

[2]李克强．放好权管住钱抓落实惩贪腐，把政府系统党风廉政建设和反腐败工作推向深入[N].人民日报，2015-02-20．

[3]夏德峰. 政治信仰存续力提升的价值逻辑与实践路径[J].求实，2015(3).

[4]王一星. 论党的问责制建设与党员责任意识的提升[J].岭南学刊，2012(4).

[学术编辑黄彦震]

[责任编辑朱毅然]

On the Long-term Mechanism of Governance Corruption Phenomenon

CAOQing-feng1，ZHENGLing2

(1.PoliticsandLawSchoolofNingxiaUniversity,Yinchuan750021,China；2.TheHistoryResearchInstitute,NingxiaAcademyofSocialSciences,Yinchuan750021，China)

Abstract：Since the Communist Party’s Eighteenth Central Conference, greater efforts has been made by the central government to administrate leading cadres. The Party and government morality has significantly improved and people’s satisfaction to the government has been effectively improved accordingly. With the combating of “four types of malpractices” becoming routine activity, a trend of inaction is found among some leading cadres. This paper explores the reasons under this strange phenomenon and tries to propose an effective long-term mechanism and a systematic plan to counter it, hoping to be helpful for the solution of this problem.

Key words：governance；inaction；long-term mechanism

收稿日期：2015-12-28;修回日期：2016-01-31

基金项目：宁夏大学科学研究基金项目(SK15044)

作者简介：曹庆锋，男，河北乐亭人，宁夏大学政法学院副教授，哲学博士，主要研究方向：政治学，思想政治教育；郑玲，女，河北石家庄人，宁夏社会科学院历史研究所助理研究员，文学博士，主要研究方向：民族文献学。

中图分类号：D630.3

文献标识码：A

文章编号：2095-770X(2016)06-0132-05

■哲学·政治·法学研究