城市边缘社区治理研究

周姝言　简世德

摘要：城市边缘社区作为居民生产生活的基本平台，是城镇化进程中城乡交融的前沿，也是各种矛盾和问题的汇集点，城市边缘社区治理是社区治理的分支，是国家治理体系的组成部分之一，对于治理能力的提升和创新具有重要意义。文章以湖南省衡阳市X社区为例，分析城市边缘社区治理存在的问题及其原因，并试图探索改善城市边缘社区治理的新途径。

关键词：城市边缘社区；社区；治理

城市边缘社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要表现，是加快新型城镇化发展进程的现实需要，是推进基层民主政治建设的必然要求，是化解矛盾促进和谐稳定的有效措施。十八大报告中也明确提出“要积极推进社区建设， 健全新型的社区管理服务体制，把社区真正建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”因此，要加快进行城市边缘社区治理，推进治理的深度和广度，做到创新治理方式、提高治理能力，使城市边缘社区真正成为团结友好、安定有序的家园。

一、基本概念与理论基础

（一）城市边缘社区的概念及特点

社区一词源自拉丁语，本意是共同的东西或者亲密的伙伴关系。德国社会学家滕尼斯在他的著作《共同体与社会》中对社区的概念进行了具体阐述，在他看来共同体所代表的社区是由“本质的意志”所导致的、建立在自然情感一致的基础上的、联系紧密的、排他的社会联系或者共同的生活方式，这种社会联系或共同生活方式产生亲密关系、守望相助、富有人情味的生活共同体。我国对社区的定义主要是遵照2000年发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，认为社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，并强调目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

城市边缘社区的概念是随着城市化的逐步推进提出的，指的是位于城市边缘区内，受城市扩张和乡村城市化的影响在特征和结构上介于城市社区和乡村社区之间的第三类社区，它是以居住功能为主的一系列物质因素所形成的载体，是在人口结构、社会文化心理、生产生活形态等方面城乡二元并存的社会生活共同体。根据以上定义可以发现城市边缘社区具有以下三个个特点：

1. 人口流动性大，人员混杂。随着城市化进程的加快和经济发展中产业结构的变化，区域间、城乡间的人口流动不断增加，城市边缘社区由于距离中心城区较近同时生活费用较低成为了大量流动人口或外来务工人员的聚集地，并且这种聚居呈现出了不断增加的趋势。

2. 城乡二元属性突出。城市边缘社区既具有城市社区的特点又包含乡村社区的特点，在管理体制上一方面作为城市社区的一部分，在政府领导下依照城市的管理模式运行，而另一个方面，土地、户籍等的管理却仍旧沿用乡村社区的管理体制，呈现城乡二元交叉并存的状况。

3. 社区主体呈动态发展趋势。城市边缘社区是城市与乡村的中介地带，它会随着城市化的提高以及城市中心区的扩展可能成为真正的城市社区，而乡村社区则可能随着城市因素的渗透被吸纳成为新的边缘社区，体现了由乡村形态向城市形态的过渡。

（二）治理理论与社区治理

治理理论是社区治理研究最主要、最直接的理论基础，城市边缘社区治理的实践正是在治理理念的指导下展开的。在当代，社会结构发生重大变化，传统的各种社会组织也呈现出一系列新特点，这些显著的变化使治理运动随之兴起，治理成为适应变化需要的组织管理形式，也成为了突破传统公共行政模式、满足公共管理要求的发展道路。参与治理的组织既包含有政府组织，却绝不限于政府组织，它更强调参与角色的多样性和多中心性。这种多中心的治理模式与社会网络组织体系相匹配，构成治理运行的制度结构和组织基础。除了社会组织的参与，治理过程也鼓励公民的积极参与，政府与公民之间建立的相互信任、相互依赖以及相互合作的关系是治理的道德基础所在，也是实现治理的重要方式。因此，从根本上说，治理意味着国家和公民社会关系的重新调整，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。全球治理委员将治理定义为是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是一个过程，这个过程的基础不是控制而是协调，它既涉及公共部门，也包括私人部门，是各方之间持续的互动。治理理论体系主要包括全球治理理论、国家治理理论、地方治理理论三个部分。由于社区是一个介于初级群体和次级群体的组织，对于居民有着具情感性和易接近性的功能意义，是每一个人从家庭走向社会的第一个空间，所以，社区治理应当是全部治理系统的基础。

改革开放以来，经济体制与社会体制的改革不断深入，我国社会结构发生的深刻变化使得单位制逐渐瓦解，街居制也因为基层社会面临的现实难题在管理上陷入困境。此时，社区制应运而生，以一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的各类矛盾和问题，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现和发展是治理理论在社区运用的重要成果，它推动我国基层社会的管理模式由统治向治理转变，表明政府不再是社会公共事务唯一的解决者，转而调动多种社会资源和力量来共同应对，以实现社区公共利益的最大化。因此，社区治理指的是在社区范围内，由社区党政组织、社区自治组織、社区非营利组织、社区居民等多元主体在法制化、规范化的前提下共同合作参与管理社区公共事务，保障社区公共服务有效供给，促进社区健康和谐发展的过程，它强调治理主体的多元化、治理方式的参与化、治理结构的网络互动以及治理内容的多样化。

二、城市边缘社区治理存在的问题——以衡阳市X社区为例

（一）案例简介

衡阳市X社区位于衡阳市雁峰区白沙洲，北起船山实验小学，南至白沙大道48号，西起一家塘27号，东至黄白路，属于白沙洲街道办事处的管辖范围，占地面积2.8平方公里，居住有3410户约10050余人，内有驻社区单位14家，是典型的城市边缘社区。X社区临近白沙洲工业园，吸引了大量的外来打工人员在此居住，相应带动了社区服务业的发展，但社区内仍有少量农田，依然有少部分人从事农业生产活动。在管理体制上，X社区基本依照城市社区管理模式进行管理，接受市、区政府的领导，在土地和户籍管理上也通过改革纳入了城市管理轨道。社区居委会共有7名工作人员，另有1名民警负责社区治安，社区党组织与社区居委会完全重合，对社区进行思想上的领导，社区居委会的日常工作则主要是街道办事处或区政府下派的各种任务和指令，配合衡阳市创建“全国文明城市”，建设“平安社区”。

（二）衡陽市X社区治理存在的问题

1. 社区治理主体单一

在城市边缘社区，街道办事处是进行基层社会管理的中心，作为城市基层政府的派出机构，代表市、区政府实施全方位的行政管理职能。在社区治理过程中，街道办事处拥有绝对的权力，占有大部分资源，在强制性的自上而下传达指令和推行政策的过程中不断强化行政权力，对社区公共事务实行单向的强制性管理，向居委会分派任务，要求社区其他组织无条件服从上级，社区公众无条件服从政府。同时，街道办事处也将政府的行政化模式带到了居委会中，影响了社区居委会自治功能的发挥，导致基层政府组织与居委会的关系由指导与被指导变为指挥与被指挥，街道办事处和其他政府组织直接插手社区管理，并对社区活动的开展进行干预，在加重居委会行政负担的同时剥夺了居委会的自治权利，将居委会纳入政府的行政管理体系，使得居委会疲于应付上级的各项工作却忽略了与居民的交流和联系，淡化了居委会的群众性特征。

2. 居民参与程度低

居民是社区工作和生活的主要参与者，是社区建设和发展的主力军和受益人，居民参与社区公共事务程度的高低是衡量社区健全、活力水平的一项重要指标，也是衡量社区治理工作的标准之一。然而经过调查发现，城市边缘社区的居民参与情况非常不理想，居民大多意识到自己在社会生活中的主体地位，仍旧认为社区事务的决策和处理是政府部门、街道办事处或者社区居委会的分内工作，与自己关系不大。另外，城市边缘社区居民的流动性较大，大量外来务工人员的涌入导致居民相互之间缺乏熟悉和了解，“新移民”难以融入社区的日常生活，缺乏对社区的认同感，自然无法产生对社区的归属感，对社区建设和管理的参与意愿也就越发低下，再加上城市边缘社区居民的工作和生活压力较大，很少有时间关注社区事务的开展和进程，参与治理也就无从谈起。

3. 公共服务供给不足

城市边缘社区的基础设施在数量和质量上大多处于较低水平，社区交通、供水供电等系统也存在问题；社区范围内的餐馆较多，垃圾乱堆乱放的现象严重，垃圾处理也经常不及时，导致了居民的生活环境较为脏乱；城市边缘地带有大量的小型工厂，通常是制造类与加工类企业，这些工厂大多规模小、管理差、污染严重，并且存在一定的安全隐患；由于流动人口在城市边缘地区的大量聚集，再加上治安管理不到位，社区内的偷窃、打架斗殴等事件时有发生，治安状况亟待改善。除了以上社区基本生活条件方面的问题外，在教育、医疗、社会保障上的公共服务大多处于滞后的状态，尤其是外来人员，由于他们已经离开原居住地却又尚未加入本地户籍，因而产生了一系列问题造成了外来人员对基础教育、基本医疗和社会保障的需求虽大但供给却严重不足的局面，这些都反映了城市边缘社区在公共服务供给上的严重不足。

4. 治理手段僵化陈旧

城市边缘社区治理多采用以前从计划经济时代沿用下来的单一方式，以强制性的手段来推行政府意志。社区工作人员常常以“公务人员”的身份自居，与居民沟通交流的方式机械僵化，在进行社区管理工作时多以命令或规定的形式进行，不仅不利于社区公共事务的处理，也导致社区工作人员与居民之间产生距离感，妨碍了社区的凝聚与融合。另外，社区工作人员的专业化程度低，职业素质不高，在年龄结构上以中老年人为主，在工作岗位上的主动性不强、创造力和服务意识较差，这就造成了在处理社区事务时工作效率低、工作能力不足。在社区信息交流方面，城市边缘社区缺乏便捷有效的信息流通渠道，也尚未建立社区信息化网络，无法为社区居民提供全方位的信息服务，社区事务的发布仅仅只是打印通知贴在固定的地方，不能在整个社区范围内做到快捷完整的传达，不利于社区工作效率的提高，也不利于社区治理手段的优化升级。

三、改善城市边缘社区治理的路径选择

1. 构建社区治理的多元主体

在治理理论中，治理的主体不再仅限于政府一方，而是强调多元主体的互动合作，同样，在城市边缘社区也需要构建社区治理的多元主体。首先，应该充分发挥社区党组织的领导作用，加快进行基层党组织的建设，充分发挥党员干部的先锋模范作用，以其先进的思想文化和优良的传统作风领导社区治理工作，切实做到联系群众、团结群众、组织群众、服务群众。其次，要转变政府职能，做到不直接插手社区公共事务，不向社区居委会下达不应该由其承担的工作和任务，避免干预居委会开展的自治活动，支持和引导社区建设与发展，组织协调发展过程中社区内外的各类关系，有效整合各种社会资源，向社区提供所需要的人力、物力、财力。再次，保证社区居委会作为社区自治组织的治理主体地位，明确居委会在社区治理中的责任与义务，加强与社区居民的联系与沟通并接受居民的监督，增强责任感，提高服务意识，增进社区成员对居委会的信任。最后，社区治理最主要也是最广泛的主体就是居民及其他社区中介组织，因此需要加快培育城市边缘社区的中介组织，创造条件引导和支持中介组织的成长和发展，同时要帮助居民认清自己在社区治理中的主体地位，认识到每个居民都有参与社区治理的权力和义务，形成自觉、主动的参与意识。

2. 鼓励社区成员积极参与

居民是社区工作和生活的主要参与者，是社区建设和发展的主力军和受益人，居民参与社区公共事务程度的高低是衡量社区健全、活力水平的一项重要指标，也是衡量社区治理工作的标准之一，所以，必须积极鼓励社区民居参与到治理活动中来。首先，应该拓宽城市边缘社区居民的参与渠道，可以采用建立社区居民大会，对社区公共事务的决策、社区活动的开展、公益事业的建设以及社区存在的问题进行讨论和表决，城市边缘社区在社区治理方面所面临的各种困难和矛盾都可以在居民大会上予以提出，居民可以发表不同的意见和观点，探讨各种问题的出路和对策，共同寻求解决的途径。其次，需要认识到居民积极参与社区治理的基础是对社区的满意和认同，也就是社区意识的培养，它可以促进居民认识到自己社区成员的身份，并对社区建设发展产生期望和依赖，通过积极开展各类意见征集活动和宣传活动，激发居民对社区的奉献精神和主人翁精神，使居民特别是“新移民”融入到了社区这个大家庭中，增强居民之间的人际交往和沟通互动，使社区形成互帮互助、团结友善的良好氛围，增进社区信任，提高社区成员对社区的认同感和归属感。

3. 推動公共服务的多样化供给

公共服务指的是以满足社会公众需求为目标，由政府或其他社会组织提供的，具有非排他性和非竞争性的保障公民基本生产生活的产品和服务，它主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、基本医疗、就业与社会保障、公共治安、公共基础设施以及生态环境。①公共服务能否有效供给直接关系到社区成员生活质量的高低，也关系到社会公平和稳定，对于发展水平相对落后的城市边缘社区更是至关重要，因此，必须推动社区公共服务的多样化供给，保证社区公共服务的数量和质量，具体措施主要由三个方面：第一，要不断完善公共服务的政府供给，对社区建设和发展进行科学规划，加快社区基础设施建设，落实各项福利政策，为社区居民的生存发展营造安全稳定的环境，为社区的城市化、现代化发展保驾护航；第二，要引入公共服务的市场化供给，放宽对社区公共服务提供者的资格限制，允许并鼓励有条件、有能力的私营企业或其他营利性组织参与进来，采用合同外包、特许经营等方式进行市场化运作；第三，要发展志愿服务，组建城市边缘社区的志愿服务队伍，加强宣传号召，弘扬“互助、友爱、奉献、关怀”的志愿精神，针对社区的实际需要自觉自发的提供公共服务，对社区公共服务的攻击进行有效补充。

4. 增强社区治理手段的灵活性

社区作为一个基本的社会单元，是社会成员生产、工作、生活的大本营，反映了居民的物质需求和精神需要。在当今社会，随着人们生活条件的进一步改善，文化生活的丰富开展，各种各样的信息和资讯大量涌入，为社会成员的生活方式提供了更多的选择，给经济社会的发展前景带来了更多的变数，也对社会治理手段的多样化提出了更多要求。城市边缘社区因其在人口结构、区域位置以及城市化水平上的突出特征，在面对各种冲突和矛盾时，应该以更加灵活的方式进行处理，改变过去强硬的命令或规定的形式，转而通过平等的对话和详细的磋商来克服多边沟通的障碍，共同探讨、分析原因、总结经验，寻求化解矛盾的适当方法和途径。此外，还需要顺应网络化发展趋势，开放社区的微博、微信或其他交流平台，方便社区居民以更加快捷直观的方式参与到社区治理活动中，加强社区信息沟通的双向交流，这种网络化方式不仅能够增强治理手段的创新性与灵活性，便于社区与其成员进行有效互动，也有利于城市边缘社区在将来开展更丰富的社区信息化建设。

参考文献：

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（作者单位：南华大学政治与公共管理学院）