国有资产充实全国社会保障基金的几点思考

张梅珏

摘要：全国社会保障基金是国家重要的战略储备，它肩负着化解社会保障制度转型中出现的历史债务和应对人口老龄化带来的养老支付高峰的重要职责，是我国社会保障制度保持良好运行的重要保障。然而资金不足将影响其“补窟窿”和“蓄水池”功能的发挥，所以国有资产充实全国社会保障基金势在必行。文章在回顾问题的背景后，主要从国有资产充实全国社会保障基金的合理性、可行性和操作性三方面探讨，并提出几点思考。

关键词：国有资产；全国社会保障基金；合理性；可行性；操作性

一、问题的提出

随着中国社会的快速发展，人口结构、经济形势、资源环境等都在发生一系列的变化。其中最引人注目的就是“银发浪潮”。自我国进入老龄化社会以来，老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化的趋势就呈现出明显加快的态势，加之我国未富先老的特殊国情和家庭小型化的结构特征叠加在一起，更加突出了养老问题的尖锐。据统计截止2013年年底，我国60周岁及以上人口为20243万人，占总人口的14.9%，65周岁及以上人口为13161万人，占总人口的9.7%。而2015年2月26日，国家统计局发布的2014年国民经济和社会发展统计公报的数据显示，2014年年末我国60周岁及以上人口为21242万人，占总人口的比重为15.5%，65周岁及以上人口为13755万人，占总人口的10.1%，首次突破10%。一串串数据都昭示着“银发汹涌”，澎湃袭来。

在这样严峻而尴尬的形势下，社会保障基金的收支运营以及潜在的资金缺口就变成了各方关注的焦点。2000年8月肩负着国家战略储备金重任的“全国社会保障基金”成立。全国社会保障基金是国家按照法律和政策规定建立、运营，并用于社会保障事业的一种专项基金。它既不同于社会保险基金，也不同于其他社会保障基金，而是在社会保险基金和社会救助基金出现财务危机时，充当补充、调剂基金的作用。作为中国特色社会保障制度的重要组成部分，目前，全国社会保障基金的主要资金来源于中央财政预算拨款、国有股减持或转持划入的资金和股权资产资金、发行各类彩票划拨的一部分资金、投资收益，按规定比例投资于有固定收益的各类债券和存款、股票、实业等，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。

由于隐形债务一直没有得到彻底的解决，退休和即将退休的老龄人口又与日俱增，“基金缺口”尤其是养老金缺口已经被认为是我国社会保障制度改革的“瓶颈”问题。所以为了实现全国社会保障基金的“补窟窿”和“蓄水池”功能，壮大和充实全国社会保障基金就成为了题中之义。

二、几点思考

（一）国有资产充实全国社会保障基金的合理性

纵观我国社会保障制度的发展历程，联系我国的特殊国情，以及全国社会保障基金的现实需要，本人认为应该持支持态度。

第一，从定性的角度进行分析，利用国有资产充实全国社会保障基金是合情合理的。“国有”的确切概念是政府所有，具体哪一级政府可以是终极所有者，首先是一种政治体制选择，而非经济体制选择。但这一政治体制选择的结果对经济体制的运行机制来说具有根本性的重要含义。“资产”是指已经界定产权的资源。因此，“国有资产”就是被界定了产权的政府资源。根据我国的宪法精神，国有资产是全国人民的财产，最终的所有者还是全体人民，只是在具体实践中，由获得授权的政府代表人民行使权力，成为国有资产的实际最终所有者。

第二，从国有资产的积累过程来看，邹东涛，胡继晔（2003）提出我国长期实行的低工资制度使得劳动者在得到工资以前已经扣除了隐形的社会保障资金，这部分积累却并没有成为社会保障供款，而是用于投资最终形成了国有资产的一部分。樊纲（2001）也提出正是基于这样普遍的认识，按照社会保障支出与资本金利息率的关系倒算，可以明确一部分国有资产的所有权归属问题，即原来的一部分国有资产应从此认定为社会保障基金的资本金，在中国的特定条件下，可以通过将一部分国有资产直接划拨给社会保障基金这样一种产权转移的办法实现。

第三，从国家责任、国企性质来分析，袁铎珍（2014）指出社会保障制度转制成本没有得到及时的处理，隐形债务问题越演越烈，作为一个负责任的政府，国家理应承担起对社会保障隐形债务进行弥补的义务；国有企业身上有明显的公有制标签，其利润应为全民所有，所以其有理由为国家分担；国有企业凭借独特的优势，占据主导地位，其能够创造巨额的利润与社会保障的资本金的积累有着极大的关系，所以其“还利于民”也是职责所在。

第四，从国有资产的优越性和全国社会保障基金的定位来看，国有资产规模庞大，相比财政拨款，利用部分国有资产对基金进行补充可行性更高，另外全国社会保障基金——国家战略储备金的定位，要解决隐形债务和应对未来人口老龄化高峰期就必须依靠这部分国有资产。

（二）国有资产充实全国社会保障基金的可行性

理论上，国有资产充实社会保障基金有足够的支撑，实践方面也是可行的。

第一，部分国有资产充实全国社会保障基金，就是对这一部分资产进行划拨，产权进行转移。这一过程必将由国家政府主导，社会主义国家的优越性使我们可以集中力量办大事，因此一旦确定要进行部分国有资产的划拨，那么政府一定会出台相关政策和实施办法，对其划拨的资格、程序以及以后的运营进行监督和规制，确保社会保障基金发挥最大效用。

第二，国有资产充实全国社会保障基金的方式也可以是多种的，绝不仅仅是国有股的減持、上市公司的股权流通、变现部分国有资产。充实全国社会保障基金，“减持”是必要的，但是国有股的流通问题归根结底还是为了解决产权转移问题，所以眼界绝对不能局限，关注的焦点也绝对不能模糊。

第三，任何改革事业都不是一帆风顺的。以国有股为例来阐述，其“减持”到“转持”的过程可谓一波多折，轰轰烈烈。

2000年6月，在首次减持工作失败后，政府进行了更加深刻的思考，同时也不断寻求机会为新一轮预热。2000年6月，财政部部长项怀诚指出，中国政府计划适时开拓社会保障制度新的融资渠道，包括把一部分国有资产变现用于社会保障。2000年10月9日，国务院体改办有关人士表示，国家减持国有股有5种途径，包括国有股配售、国有股回购、缩股流通、拍卖、股权转债券。2000年8月和2001年初，由于市场传言国有股减持即将实施，引起股市两次大跌。而2001年2月底，市场又因传言减持以净资产为定价依据而一路攀升。2001年4月26日，项怀诚在京指出，“国有股减持的数量不会很大”。

2001年6月12日，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，其中第五条规定凡国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）在首次发行和增发股票时，要按融资额的10%出售国有股，将收入划入全国社会保障基金。国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金。然而减持办法的实施并没有像预期的那样带来利好，反而股市大幅下跌，“市场”反胃过于剧烈。在巨大的冲击下，2001年10月22日，证监会紧急叫停《暂行办法》的第五条规定。

此后进行了差不多一年的减持具体操作方案的尝试，引起了股市剧烈的震动，深、沪股市再次陷入长期低迷不振。2002年6月23日，国务院决定，除企业海外发行上市，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场“减持”国有股的规定，并不再出台具体实施办法。自此，全国社会保障基金通过证券市场减持获得资金来源中，就少了国内证券市场减持部分，而海外股票减持仍然可行。

虽然国有股减持停摆，但进一步的研究没有停摆。2005年，全国社会保障基金理事会向国务院提交了启动划转的建议，并提出将国有股境外减持改为转持的主张，2005年7月国务院批准了这一政策。2009年6月19日，国务院出台《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。该办法指出，在境内证券市场实施国有股转持政策。

由此就可以看出，国有资产充实全国社会保障基金必将是一场持久战，如果仅仅因为一时的不适就否定其可行性，那么改革事业就会裹足不前。必须相继行事，择善而从。

（三）国有资产充实全国社会保障基金的现实操作性

具体到操作层面仍然有许多问题值得探讨。

第一，国有资产划拨到底应该划拨哪部分国有资产，是中央的还是地方的？划拨是全国“上下一盘棋”还是各地相继而择？根据“公开、公平、公正”的原则，划拨的国有资产应该中央和地方的都涉及，只是考虑到情况的差异性与划拨资产的规模，所以进行中央与地方两级分级划拨，坚持总划拨规模与总缺口相对应的原则进行。

第二，要鼓励试点，鼓励创新，总结有益经验进行推广。我国的很多改革创新都是通过试点成功然后推广至全国的，如今国有资产的划拨也不例外。2015年3月7日，山东省人民政府出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，规定省属企业国有资本（指国家资本及其享有的所有者权益）划转充实省社会保障基金的企业范围为省属国有企业，包括省国资委履行出资人职责的企业（省管企业）和省直有关部门、单位管理的企业（部门管理企业），即为省属471户国有企业30%的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金。目前，18家省管企业30%国有资本已经完成划转，共计181亿元，而下一步，453户部门管理企业也将纳入国资监管，清产核资已经开始，划转工作即将启动。

第三，既不应把国有股减持或转持作为充实全国社会保障基金的唯一途径，也不应把充实全国社会保障基金作为国有资产改革的主要目标。从之前的实践不难看出，以国有股减持的方式来充实社会保障基金是不妥的，一方面减持收入与基金缺口不匹配，另一方面急于变现难脱“圈钱”的嫌疑，容易引起市场的震荡，同时“国有股能否卖个好价钱”也成为了衡量优劣的标准。而现在推行的转持就相对简单灵活多了，优势也更加明显，只是转持后的这部分资产的投资运营就更值得关注，如何相继而择是个技术活。

第四，应该有一个合理的过渡期。不同的方式都有其一定的周期，不应操之过急，防止资产的价值被低估而造成不必要的损失从而导致社会保障基金的再次资金不足。资本市场的容量也是有限的，大量资产的涌入必将导致市场的崩溃。即使是产权的转让，也需要等待时机条件成熟，尤其是想获得这部分收益，就更加需要规避风险，寻找合适的机会。就像社会保障基金的缺口不是一天形成的一样，填补缺口也不可能在短期实现，所以我们应该有心理准备，经历一个渐进的过程，保证平稳过渡。

第五，无论采用何种方式进行充实，统筹仍是必要条件。俗话说条条大路通罗马，在现今这样复杂多变的市场环境下，任何方式都存在一定的风险，因此多元化的筹资和投资方式才是有效规避风险的方法。但全国社会保障基金作为战略储备金，是一种长期需要，如果不能合理规划，找到契合点，那么最后就会形成一盘散沙的局面，全国社会保障基金也不可能实现其使命。所以完善社会保障体系，实现全国社会保障基金的统筹是重中之重。

参考文献：

[1]刘海龙，刘富兵，杨继光.社会保障基金资产配置策略研究[M].科学出版社.2012.

[2]陈小悦，钱苹，陈武朝.国有资产管理体制改革研究[M].中国财政经济出版社.2004.

[3]邹东涛，胡继晔.划拨国有上市公司股权充实社会保障基金[J].宏觀经济研究.2003（07）.

[4]樊纲.社会保障体制改革、国有资产重组与国有投资公司的作用[J].经济研究参考.2001（01）.

[5]袁铎珍.国有资产补充社会保险基金：合理性与可行性.[J]经济与社会发展研究.2014（11）.

[6]陈小悦，钱苹，陈武朝.国有资产管理体制改革研究[M].中国财政经济出版社.2004.

[7]曲大维，罗晶，储丽琴.社会保障基金管理[M].清华大学出版社.2014.

[8]（深化改革看山东）划转国有资本充实社保基金 山东迈出全国第一步[EB/OL].人民网山东频道.2015.http：//sd.people.com.cn/n/2015/0803/c166192-2582090

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（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）