论经营异常名录制度的建构与完善

范　伟，朱广东

(1.广东外语外贸大学，广东 广州 510420；2.盐城师范学院，江苏 盐城 224002)

论经营异常名录制度的建构与完善

范伟1，朱广东2

(1.广东外语外贸大学，广东 广州 510420；2.盐城师范学院，江苏 盐城 224002)

摘要：经营异常名录制度作为我国市场主体监管的一项崭新制度，在概念、性质、适用范围、纳入与移出等方面尚有诸多问题需要进一步研究。经营异常名录具有行政处罚的属性。具有信息公示与信用公示，保障交易安全和增进交易效率，促进企业诚信自律、强化企业信用约束的功能。应加快以行政法规的形式确立经营异常名录制度。应在轻微延期提交企业年度报告处理等方面完善经营异常名录适用范围。纳入经营异常名录应包含成立要件和生效要件。应明确纳入经营异常名录的法律后果。应构建更加畅通的权利救济通道。

关键词：经营异常名录制度；适用范围；纳入；移出

随着以“宽进严管”为原则的工商登记改革的不断深入，注册资本认缴登记制等“宽进”措施初现成效，市场主体呈井喷之势，仅2014年3月至12月，全国新登记市场主体1146.69万户。[1]为更好规范市场主体诚信经营，营造良好社会主义市场经济秩序，经营异常名录制度应运而生，主要针对市场主体轻微违法行为而实施“名誉”惩戒。但现实中，经营异常名录制度仅以规章的形式设立，法律效力等级低，经营异常名录概念模糊，性质争议较大，适用范围和纳入与移出程序不具体，影响了经营异常名录制度实施的实际效果。

一、经营异常名录的概念和性质

(一)经营异常名录的概念界定

“概念通常被认为是组成法律规定或者整套法律的基本单位。”[2]582概念往往是人们认知法律制度的“窗口”，是进行制度研究的基石。关于经营异常名录的概念，《企业经营异常名录管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)没有明确规定。学界也少有驻足，有实务部门同志将经营异常名录界定为，将主体资格异常的市场主体予以记载并公示的管理手段。[3]首先，该定义没有体现主体。其次，该定义将异常情形缩小至主体资格异常，限缩了经营异常名录的监管范围。再次，对经营异常名录运行依据和监管目的没有提及。我们认为，无论是理论研究还是司法实践，明确具体的经营异常名录概念都具有极其重要的意义。可以从实施主体、监管对象、纳入情形、监管时间、监管目的等方面进行探究，具体如下：

一是实施主体。经营异常名录的实施主体应为，县级以上工商行政管理部门。理由有：第一，与我国工商行政管理体制模式相统一，县级工商行政管理部门是工商行政管理的基层机关。第二，与工商行政管理部门市场监管的工作职责相统一。*参见《国务院关于机构设置的通知》关于国家工商行政管理总局主要职能的内容。第三，与我国工商登记的法律规定相统一，工商行政管理机关是企业注册登记的法定机关。县级以上工商行政管理部门作为经营异常名录的管理主体有利于监督和管理效率的最大化和相关联管理事项的相对集中。

二是监管对象。经营异常名录的监管对象应为企业(向工商行政管理部门进行注册登记，除个体工商户外)。理由有：第一，企业受登记机关的监督和管理，有利于保持市场活动监管的专业性和协调性。第二，向其他行政机关注册登记的律师事务所、会计师事务所等，因其行业特殊性和业务的专业性等原因被排除在经营异常名的录监管之外。第三，个体工商户由于其数量庞大的现实性以及发生异常情况较小的社会危害性，在经营异常名录制度实施初期，应暂时排除在经营异常名录的监管之外。

三是纳入情形。纳入经营异常名录是由于监管对象出现了应当纳入的异常情形，该异常情形具有法定性，不以行政机关及其工作人员的意志的改变而改变。理由是：第一，“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行”

①

，依法行政蕴含着行政合法化的逻辑，是行政法治建设的必要要求。

[4]

具体来说，经营异常名录制度作为对市场主体监管的措施之一，纳入情形应由法律、法规、规章规定。第二，异常情形的法定性，是行政管理稳定性的必然要求，也符合一般公众之期待。

四是监管时间。即经营异常名录对市场主体监管的起始点和终结点。有学者认为，经营异常名录是主体资格的异常名录，应改为“主体资格异常名录”。[5]根据《企业法人登记管理条例实施细则》第三十七条的规定，商事主体的“主体资格”通常是以取得“营业执照”为准(外商投资企业的办事机构的凭据是“外商投资企业办事机构注册证”)，主体资格的丧失以注销登记为准。经营异常名录的适用监管时间应以取得营业执照为起始点和以注销登记为终点。原因有：第一，工商行政管理部门对企业经营异常的监督和管理的对象是企业(向工商行政管理部门进行工商登记，除个体工商户外)，被监管时间应为其作为合法主体的存续期间。第二，经营异常名录是对企业存续期间的经营行为是否异常进行监管，而非仅仅是“主体资格异常”。

五是监管目的。依据《暂行办法》的相关规定和纳入经营异常名录行政行为之性质(详见下文论述)，经营异常名录具有对纳入经营异常名录企业名誉惩戒，警示并督促其履行法定义务的监管目的。

综上所述，经营异常名录的概念应界定为，县级以上工商行政管部门依法实施的，将出现法定异常情形的企业(向工商行政管理部门进行工商登记，除个体工商户外)，通过法定的程序予以记载，警示并督促其履行法定义务，并在企业信用信息公示系统中公示的行政监管措施。这一概念与”黑名单(企业严重违法名单)“相比较，有两个显著特征，一是对企业惩戒程度的轻微性。而黑名单对企业的杀伤力大，行政惩戒力度强。[6]二是对企业及其高级管理人员不利影响的暂时性。而黑名单所产生的不利影响是长期性的，甚至是永久性的。

(二)纳入经营异常名录行政行为的性质界定

性质是一事物区别于其他事物的本质属性，决定着事物为此类事物所固有的特有属性。明确具体的事物之性质，是构成体系研究不可或缺的重要组成部分，指引着其他方面的研究的开展。但关于性质尚未有统一定论，当前争论主要聚焦在“是否属于行政处罚的范畴”。实务部门认为其性质不属于行政处罚的范畴，只是一种管理、督促措施。[7]纳入经营异常名录行政行为具有行政处罚的属性，理由是：

从合理性上来说，纳入经营异常名录的行政行为是县级以上工商行政管理部门对出现异常情形(违法行政管理秩序)的企业，记载并警示并督促其履行法定义务，并通过企业信用信息公示系统予以公示的行政管理措施。符合行政处罚的特点：主体是行政主体(县级以上工商行政管理部门)；是针对有违反行政管理秩序的行为的行政相对人(出现异常情形行为的企业)的制裁；目的注重对违法者予以惩戒和教育(警示并督促其履行法定义务)；是对尚未构成犯罪的行为的行政制裁。*姜明安教授认为：“行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须依据法定权限。行政处罚是针对有违法行政管理秩序的行政相对人的人身自由、财产、名誉或者其他权益的限制，或者对其科以新的义务。行政处罚的目的注重对违法者予以惩戒和教育。行政处罚是行政制裁。”参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2015年，第265-266页。

从合法性上来说，关于行政处罚种类，学理上以内容为标准，将其分为申诫罚、财产罚、能力罚和人身罚[8]489，或者人生罚、行为罚、财产罚、精神罚[9]224-225，或者人生自由罚、声誉罚、财产罚、资格法、责令作为或者不作为罚[10]。经营异常名录具有对行政相对人“名誉惩罚”的特征，即将市场主体纳入经营异常名录中，并通过企业信用信息系统将企业信息和违法事实、理由等向社会公示。该处罚属于声誉罚(申诫罚、精神罚)。从行政处罚(权)设定角度，在我国可以设定行政处罚的规范性文件有法律、法规和规章。《暂行办法》属于部门规章。以部门规章的形式设定行政处罚，应考虑两点：即国家工商行政管理总局的性质和立法权限、国家工商行政管理总局设定行政处罚的权限。就前者而言，国家工商行政管理总局是主管市场监督管理和有关行政执法工作的国务院直属机构，制定有关法律法规草案，制定工商行政管理规章和政策是其主要工作职责之一。就后者而言，国家工商行政管理总局作为国务院直属机构，设定行政处罚的规章的情形包括：其一，需要国务院的授权。其二，上位法已经设定行政处罚的，只能在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。其三，上位法尚未设定行政处罚的，可以设定警告或者一定数量罚款(罚款的限额由国务院规定)。当前尚未存在以法律、行政法规的形式规定经营异常名录制度。加之其属于“声誉罚”的种类。因此，从学理上，纳入经营异常名录行政行为属于行政处罚范畴是合法的。

但需要注意的是，我们应加快经营异常名录制度行政法规的立法工作。理由是：第一，是保证我国法律间相互协调的必然要求。纳入经营异常名录行政行政行为属于行政处罚范畴的认定只是从学理上得到论证，但立法是项严谨、重大的工程，经营异常名录制度中“声誉罚”的处罚种类与《行政处罚法》第八条规定的处罚种类中“警告”类并非严格一致。第二，以部门规章(《暂行办法》)设定具有行政处罚性质的经营异常名录制度是违法的。首先，目前我国没有关于经营异常名录制度相关的法律、行政法律。其次，部门规章(《暂行办法》)设定的处罚种类“声誉罚”不属于“警告”和“罚款”。再次，国家工商总局制定《暂行办法》规定具有行政处罚性质的经营异常名录制度，没有国务院的明确授权。第三，有利于消除法律适用障碍，保证经营异常名录制度的有效实施。实践中，经营异常名录制度已出现在地方性法规中*规定“经营异常名录”的地方性法规有《中国(上海)自由贸易试验区条例》，还体现在广东省人大常委会公布的《中国(广东)自由贸易试验区条例(草案)》中。，为避免部门规章与地方性法规产生的冲突，提高法律效力等级，以行政法规规定经营异常名录制度具有现实的意义。

二、经营异常名录的功能定位

(一)信息公示与信用公示的功能

在经营异常名录的立法中预设信息公示与信用公示的功能，体现了商事登记改革“加强市场主体信息公示，进一步扩大社会监督，促进社会共治”的精神。从实然角度，通过企业年度报告制度的改革，企业信息公示由被动变为主动，并通过企业信用信息公示系统定期向社会公示，接受社会普遍监督。从应然角度，在工商登记改革初期，实行注册资本认缴登记制度、改革年度检验验照制度、弱化工商登记内容与程序等一系列改革措施，实现了商事主体进入市场领域的“宽进”，市场主体呈现出井喷之势。给市场经济注入新的活力的同时也带来了诸多困扰，如市场交易安全感缺失、“名存实亡”企业等充斥着整个市场领域等。因此预设信息公示与信用公示功能是经营异常名录制度的必然要求。信息公示及信用公示是净化良好营商环境的必由之路，是经营异常名录制度的基础功能，理由有：第一，预设信息公示，使其成为商事主体日常活动中的法定义务，并通过违法惩戒的方式规制义务的履行，有利于助推信息公示的落地与实施。第二，通过信息公示的载体向社会公示，利于企业信息成为企业商事活动的“信誉名片”和“信用身份证明”，也利于市场监督管理联动网络的构建。

信息公示的功能是经营异常名录制度的基础功能，是制度发挥应有效用的前提和保证。信用是企业在市场活动中的“立命之本”，信用公示功能是信息公示在功能上的延伸，体现了“弱化行政机关直接进行监督管理、强化以企业信用为基础的联动监督管理和社会共治”的改革精神。

(二)保障交易安全和增进交易效率的功能

在信息公示和信用公示功能的基础上，预设保障交易安全和增进交易效率的功能，是经营异常名录制度构建的主要目标和价值追求。“安全”和“效率”是经营异常名录制度的价值取向，一方面良好的市场经济环境需要高质量、高标准的交易安全保障和交易效率保证。另一方面在市场经济领域中，市场主体相互交易的安全性和便捷快速能够直接地推进良好营商环境的构建和营造。预设保障交易安全和增进交易效率的功能，主要原因有：第一，社会主义市场经济发展的内在需要。交易安全是维持市场经济发展的基础动力，在保证交易安全的基础上，增进交易效率是市场经济又好又快发展的助推器。第二，创造良好营商环境的必然要求。良好的营商环境是市场在发展中起决定性作用和政府发挥辅助作用，市场主体间以及同行业间的良性竞争，交易安全和交易效率得到良好保证，市场交易自由选择等一个综合的集合系统，“安全”和“效率”的保障是对良好营商环境的助推器。第三，经营异常名录制度所具有的社会积极效用。在信息公示和信用公示的基础上，保障交易安全、增进交易效率，综合实现对市场主体的“宽进严管”，有利于推进我国社会主义市场经济的长足、稳定发展。

(三)促进企业诚信自律、强化企业信用约束的功能

促进企业诚信自律、强化企业信用约束的功能，是在信息公示、信用公示功能和保障交易安全、增进交易效率功能的基础上预设的，经营异常名录制度的终极功能。预设促进企业诚信自律、强化企业信用约束的功能，主要表现：一是诚信成为企业商事活动的重要组成部分。企业出现经营异常的情形，不按照规范的要求公示企业信息，将会记录为失信，纳入到经营异常名录中，并通过企业信息信用公示系统向社会公示。其名誉的惩戒，信用的鞭策将成为企业主动、积极履行相关义务的助推器。二是经营异常名录制度预设的保障交易安全和增进交易效力的功能的发挥，有利于促进商事主体之间信用约束的形成和企业信用体系的构建，彰显信用在商事活动中价值。

信息公示、信用公示的功能是基础性功能，保障交易安全和增进交易效率的功能是直接功能，促进企业诚信自律、强化企业信用约束的功能是经营异常名录制度的终极功能。三者之间具有层次性、递增性，构成了经营异常名录制度的功能，共同指引着经营异常名录制度的实施与完善。

三、纳入经营异常名录的适用范围和法律后果

(一)纳入经营异常名录的适用范围(异常情形)

经营异常名录制度实施以来，国家工商总局和许多地方政府部门制定了关于经营异常名录的管理办法，其中确定的情形主要有：1)超期公示企业年度报告；2)信息公示违反工商行政管理部门的责令期限；3)公示企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假；4)通过登记的住所或者经营场所无法联系(俗称“失联”)。这些规定在实施中暴露出一些问题，尚有待细化完善。

异常情形是经营异常名录制度能否产生实质效果的灵魂，异常情形的设定应体现制度的功能，其设定应考虑能否保障信息公示、信用公示，能否保障交易安全，增进交易效率，能否促进企业诚信自律并强化企业信用约束。而现有异常情形中的年度报告、企业对其信息真实性负责、企业现实存在、信息公示接受工商行政管理部门的管理和指导，都能较好的与经营异常名录制度的功能相协调。

经营异常名录的异常情形在实践中暴露了一些问题：一是企业提交年度报告的行为发生在公示截止之日后至作出纳入经营异常名录决定前(《暂行办法》规定工商行政管理部门应当在企业年度报告公示结束之日起10个工作日内作出列入决定)。该行为应当根据经营异常名录制度之目的，并结合企业是否初次发生该行为具体处理。若初次发生该行为，应当对企业作出口头警告；若再次发生该行为，应当作出纳入经营异常名录的决定。二是“工商行政管理部门发现企业未及时公示企业形成信息，应当责令其限期履行”中“发现”的规定较为模糊。我们认为“发现”应包含的情形有：工商行政管理部门执法人员日常执法、抽查(定向抽查和不定项抽查)和公民、法人和其他组织的举报。三是由企业公示自己受到的行政处罚的信息，不符合一般逻辑。学理上，行政处罚属负担性行政行为，让相对人公布，不符合普通人之情理。应当将“行政处罚的信息”的公示主体改为“工商行政管理部门”， 行政机关依据内部的执法信息共享与联动，将处罚信息告知工商行政管理部门，并由其通过企业信用信息公示系统向社会公示。

(二)纳入经营异常名录的法律后果

企业因出现法定的异常情形，被县级以上工商行政管理部门依法纳入经营异常名录，并在企业信用信息公示系统公示后，所产生的法律后果应当有：一是需要履行纳入经营异常名录行政行为所确定的相关义务。如依法公示年度报告、依法公示企业形成信息、积极促成企业重新取得联系等。二是取得异议权。“有权利，必有救济”。企业被纳入经营异常名录后，旋即取得对行政行为不服而寻求救济的权利，如行政复议、行政诉讼等。三是企业正常经营活动受到一定的限制。如纳入经营异常名录的企业在政府采购、工程招标、国有土地出让、授予荣誉称号等方面予以限制或者禁入。实践中，地方对纳入经营异常名录的企业采取了限制措施。[11]四是具有纳入“严重违法企业名单”的风险。被纳入经营异常名录的企业届满3年仍未履行相应义务，将被纳入“严重违法企业名单”，同时企业的法定代表人、负责人3年不得担任其他企业的法定代表人、负责人。

四、经营异常名录的纳入和移出

(一)经营异常名录的纳入

1.纳入经营异常名录行政行为的成立要件

纳入经营异常名录的行为具有行政处罚的属性，其成立应具有对外的效力，构成要件有：一是主体要件。即县级以上工商行政管理部门。二是客体要件。即县级以上工商行政管理部门所实施的纳入经营异常名录的行为。三是内容要件。即纳入经营异常名录的行为是受经营异常名录相关法律规范调整的行政职权行为。纳入经营异常名录的行为能够对违反经营异常名录适用情形的企业的权利义务产生法律效果，如名誉惩戒、提示履行相关公示义务等。当纳入经营异常名录行为的构成要件得以满足时，该行政行为即成立。

2. 纳入经营异常名录行政行为的生效要件

行政行为的生效要件是指该行政行为在何种条件下产生效力，其生效要件应当包括：构成具体行政行为之成立要件；相对人受通知；非严重且明显违法。[12]

具体到纳入经营异常名录的生效要件，首先，关于“行政相对人的受通知”。《暂行办法》没有规定。可以确定“以当面送达为原则，以企业信用信息公示系统公示送达为例外”。其中，“当面送达为原则”可参照《行政复议法实施条例》关于送达的规定，“行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为”。而“企业信用公示系统送达为例外”的唯一情形是通过登记住所地或者经营场所无法联系的。理由是工商行政管理部门认定企业“失联”的方式是通过邮寄专用信函与企业联系。根据《暂行办法》规定，两次邮寄无法签收的视为“失联”，其中两次邮寄间隔不得少于15日。在此情况下符合公告送达之精神。其次，关于非严重且违法的程度限定。应依据《行政处罚法》的相关规定，“非严重且违法”的程度不得突破“应当告知当事人纳入经营异常名录决定的事实、理由和证据”、“当事人的申辩权”以及“申辩不得加重处罚”的规定。

(二)经营异常名录的移出

1.移出经营异常名录的原因

对移出经营异常名录原因的分析，有利于追踪经营异常名录制度的实施并形成信息反馈，有利于跟踪企业信用在市场经济活动的受重视程度。移出经营异常名录的原因应包括：一是履行相关义务，即企业履行纳入经营异常名录行为之确定的义务而被移出。二是企业提出异议并异议成功，即企业通过行政救济等方式和途径对纳入经营异常名录的行为提出异议并取得成功而被移出。企业对纳入经营异常名录的决定存有异议的，通过书面申请并提供相关证明材料或者在法律规定的期限内依法提出行政复议、行政诉讼等并证明不存在经营异常情形，被移出经营异常名录的。

2.移出经营异常名录的影响

移出经营异常名录的影响，以移出原因的不同而区分：一是就企业履行纳入经营异常名录行为之确定的义务而被移出经营异常名录而言，被移出后，其被列入经营异常名录的“不良记录”依然可以查询。只是该企业在政府采购等方面的权利得到恢复，不再被限制或者禁入。二是就企业通过行政救济等方式和途径对纳入经营异常名录的行为提出异议并取得成功而被移出经营异常名录而言，企业相关市场活动的限制和禁入应当被取消，并且因企业自始自终未出现经营异常的情形，企业被纳入经营异常名录的记录应当被抹去。

(三)经营异常名录异议的救济与处理

纳入经营异常名录的行政行为，是行政管理权力的一种，旨在对相对人(组织)的自由发展产生相应限制的行政行为。与之相对的，企业和其他经济组织拥有在法律的框架内自由生存和发展的权利。经营异常名录异议的救济与处理应遵循“有权利，必有救济”原则、司法终局救济原则[13]14-16、便捷、高效原则。经营异常名录异议救济的途径有：直接申请行政复议，直接提起行政诉讼，先行政复议再提起行政诉讼，申诉和控告 ，以及通过“市场公开电话”、“首长接待日”、“电视问政”、“微博问政”等方式寻求救济。[14]

行政相对人对纳入经营异常名录的行政行为提出的异议，产生的结果有：一是纳入经营异常名录的行政行为经审查证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政相对人若申请行政复议的，将得到复议维持的决定；若提起行政诉讼的，将得到驳回诉讼请求的判决。二是因行政相对人的自身原因导致工商行政管理部门的纳入经营异常名录的行政行为瑕疵的，经行政相对人的书面申请并提交相关证明材料，经工商行政管理部门核实后，移出经营异常名录。三是因工商行政管理部门的原因导致纳入经营异常名录的行政行为瑕疵，经查证核实后，应当移出经营异常名录，并消除经营异常名录的记录。构成行政赔偿的，应当告知其请求行政赔偿的权利。

五、完善经营异常名录制度的建议

总的来说，经营异常名录制度应从以下几个方面进行完善：

第一，从立法层面上，要加快以行政法规的形式确立经营异常名录制度，明确纳入经营异常名录的行政行为的性质是行政处罚。

第二，经营异常名录的概念应界定为，县级以上工商行政管部门依法实施的，将出现法定异常情形的企业(向工商行政管理部门进行工商登记，除个体工商户外)，通过法定的程序予以记载，警示并督促其履行法定义务，并在企业信用信息公示系统中公示的行政监管措施。

第三，完善经营异常名录的适用范围(适用情形)。明确企业提交年度报告的行为发生在公示截止之日后至作出纳入经营异常名录决定前的性质及处理方式，“发现”的情形，以及工商行政管理部门是企业行政处罚信息的公示主体。

第四，明确纳入经营异常名录行政行为的成立要件和生效要件、纳入与移出的法律后果。并通过具体明确的程序规定保证工商行政管理部门依法行政，也切实维护企业和其他经济组织的合法权益。

第五，完善经营异常名录异议的救济和处理，构建更加畅通的权利救济通道。

参 考 文 献：

[1] 陈晨,郑北鹰.2014年新增企业数量多[EB/OL].(2015-01-23)[2015-12-21].http://news.china.com.cn/live/2015-01/23/content_31000723.htm，2015-01-23.

[2] E·博登海默.法理学-法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,2004.

[3] 周银水,何铃桦.对完善经营异常名录制度的看法与建议[J].工商行政管理,2015，(6).

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责任编辑：韩静

On the Construction and Improvement of Enterprise Exception List System

Fan Wei1,Zhu Guang-dong2

(1.School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420,China;2.School of law and politics, Yancheng Teachers' College，Yancheng 224002,China)

Abstract：As a brand-new system of the national Market Entity Surveillance, the concept, nature, application sphere and legal proceedings of the Enterprise Exception List System still remain numerous issues needing further research. The System is in the category of Administrative Penalty. And Enterprise Exception List System possesses functions which help publicize enterprise credit and information, guarantee trading security, accelerate transaction efficiency, promote credit and self-discipline of enterprises, and reinforce restrictions of enterprise credit. We should establish administrative regulation quickly, and improve application sphere In a slight delay to corporate annual reports, essentials of establishments and validities are necessary to access to the Enterprise Exception list. The legal consequences of Enterprise Exception List should be more specific. And a more unimpeded access should be established to subsidies of power and interest.

Key words：Enterprise Exception List; nature; application sphere; access; retreat

收稿日期：2015-11-18

作者简介：范伟(1991- )，男，江苏盐都人，广东外语外贸大学2013级法律硕士研究生；朱广东(1969- )，男，江苏盐城人，盐城师范学院法政学院教授。

中图分类号：DF3

文献标识码：A

文章编号：1009-3745(2016)01-0074-07