论检察机关提起民事公益诉讼的法律地位

易　萍

(西北政法大学 民商法学院，陕西 西安 710063)

论检察机关提起民事公益诉讼的法律地位

易萍

(西北政法大学 民商法学院，陕西 西安 710063)

摘要：检察机关是否属于《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第五十五条规定的可以提起公益诉讼的“法律规定的机关”，一直是学界和实务界讨论的热点问题。依现有法律和司法解释的有关规定，检察机关不属于《民事诉讼法》第五十五条所规定的“法律规定的机关”范围，因此，不宜直接提起公益诉讼。但在“没有适格主体”或者“适格主体不提起诉讼”的前提下，检察机关以“公益起诉人”的身份针对环境污染损害国家及社会公共利益的行为提起公益诉讼，既是其职责范围，也是应然之举。

关键词：公益诉讼；公益起诉人；权利与限制

引言

我国新《民事诉讼法》第五十五条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，首次在法律上确立了公益诉讼制度。由于该规定过于原则，对公益诉讼的主体范围、审理程序等问题未作出明确规定，尤其是检察机关是否为“法律规定的机关”未作出立法解释，引起社会各界尤其是民事诉讼法学界的热烈讨论，可谓仁者见仁，智者见智，呈现出百家争鸣、百花齐放的繁荣景象。2015年2月4日，最高人民法院发布的《关于适用( 中华人民共和国民事诉讼法)的解释》(以下简称《民诉法解释》)，虽然用8个条文对公益诉讼的起诉条件、管辖法院等做了原则性规定。但对检察机关能否参与公益诉讼及其法律地位、权利义务和提起公益诉讼的案件范围等具体程序问题并未作出详细的说明，因此，检察机关应以何种身份参与公益诉讼案件审理缺乏具体制度的支持。

本文拟以《民事诉讼法》和最高法院《民诉法解释》为基础，从务实的角度，结合最高检察院《试点方案》对检察机关提起公益诉讼的主体地位进行探讨，以期对我国公益诉讼制度的完善有所裨益。

一、检察机关不属于《民事诉讼法》第55条规定的 “法律规定的机关”

(一)检察机关是否属于《民事诉讼法》第五十五条所规定的“法律规定的机关”一直是学界关注、讨论的重点问题

有两种不同的观点。肯定者认为，作为国家唯一行使检察监督权的机关，检察机关理应属于“法律规定的机关”，具有提起公益诉讼的资格和实施能力。其理由是:1)检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。[1]2)(环境)公益诉讼的公益性，明确了检察机关在有关主体不确定或缺位的情况下，依然能及时地提起诉讼，确保公共环境利益得到及时的保护。3)检察机关作为国家的法律监督机关，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。4)检察机关作为国家机关，具有人力和物力的优势，弥补了私人进行(环境)公益诉讼时经费不足、能力有限、取证困难等问题。同时，检察机关具有较强的诉讼对抗能力，有利于实现诉讼的效率与效益最大化。[2]5)检察机关作为公益诉讼原告主体已经成为国外立法和司法的趋势。6)在我国新民事诉讼法通过之前，不乏检察机关参与公益诉讼的成功案例，且在社会上已产生积极影响。

否定者认为，虽然《民事诉讼法》第十四条规定了“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，但其不属于“法律规定的机关”，不具备公益诉讼的原告资格。理由是:1)由于我国检察机关监督者的特殊身份， 若直接提起诉讼，会影响法院的公正审判。2)若由检察机关提起公益诉讼，其利用国家资源进行的调查取证、提起诉讼和参加诉讼，会破坏民事诉讼主体间的平等地位。因为被告无上述资源。3)检察机关直接提起民事诉讼，是对当事人处分权的干涉，不符合民事诉讼自身的特点。[3]353-3564)检察机关无力承担公益诉讼的活动。从目前检察机关的运行情况来看，几乎所有的机构都处于超负荷运转的情况，已无人力和资源再承担公益诉讼的职能。[4]

(二)就现有法律和司法解释的有关规定而言，检察机关不属于《民事诉讼法》第五十五条所规定的“法律规定的机关”范围，因此，不宜直接提起公益诉讼

我国2015年1月1日实施的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)第五十七、五十八条对“法律规定的机关”做了解释：即对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为有权提起公益诉讼的适格主体为符合下列两个条件的社会组织：1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《消费者权益保护法》第三十六条规定：“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织”。所谓“有关组织”，是指1)依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。*2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼案件解释》)第2条、第3条 。2)依法成立的其他消费者组织。*中华人民共和国消费者权益保护法第37条第四款。可见，检察机关并非法律规定的可以提起公益诉讼的适格主体。

(三)检察机关应当成为公益诉讼的主体

我们认为，虽然最高法院《民诉法解释》并未将检察机关纳入到“法律规定的机关和有关组织”的范围，但也没有明确否定。从理论上讲，检察机关不仅可以是法律的监督机关，也可以是公共利益的代表、国家公益诉讼的代表人。这是由其性质和职责及自身优越性所决定的。

1.检察机关不仅享有法律监督权，而且也应该享有民事公诉权。公诉权是检察机关代表国家对违法行为提起控诉并制止违法行为的一项公益行为。将国家公诉的职责延伸至民事公益诉讼领域，并不违反法律设置检察机关以维护国家公共秩序的初衷。尽管检察机关在绝大多数情形下行驶的是刑事公诉权，但代表公共利益参与到民事诉讼中去与公诉权维护公益的本质是相吻合的，许多国家的立法和司法实践也证明了这一点。因此，检察机关的公诉权不仅应包括刑事公诉权，还应包括民事公诉权。[5]

2.检察机关作为民事公益诉讼的主体不违背其法律监督的职责。我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。检察机关代表国家机关行使权力，是以公权力来维护公民的合法权益，这对保护公共利益是十分有利的。

3.就我国民诉法规定的两类公益诉讼而言，其与私益诉讼相比更为复杂，涉及面更广、专业性更强。从诉讼的目的来看，具有专业技能的人员比无专业技能的人员获胜概率更高。而检察官是国家专门培养的法律人才，经过了系统的学习，有扎实的法律基础知识、较强的法律素养，优秀的道德品质，可以熟练、有效地运用法律手段来维护社会公共利益，同时也可避免私人滥用诉权的行为，减轻人民法院的负担，避免司法资源的浪费。

4.检察机关在体制上独立于行政机关，可以使其免受地方保护主义的不利影响，有效地行使法律监督权，充分发挥公益诉讼的作用。

5.多年的司法实践，使检察机关积累了丰富的办案经验，可以应对比较复杂的案情和突发事件，保障诉讼的顺利进行。尤其是《试点方案》的实施，不仅为检察机关提起民事公益诉讼提供了理论依据，明确了其提起公益诉讼的目标和原则、 案件范围，前提条件、实施方案、工作要求等，而且通过参与民事公益诉讼的审理活动，可以及时总结经验教训，为公益诉讼制度的完善打下坚实的实践基础。

总之，检察机关代表国家或者社会公共利益提起公益诉讼既是其职责的必然要求，也是由其独特的实施能力所决定。正如最高人民检察院相关负责人在解读《试点方案》的记者会上所言：“与其他诉讼主体相比,检察机关作为国家法律监督机关,不牵涉地方和部门利益,适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;检察机关拥有法定的调查权,有利于调查取证和解决举证困难问题;检察机关能够从大局出发,审慎地行使公益诉权,避免影响到正常的行政秩序;检察机关具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼,可以大幅度降低司法成本” 。[6]

二、检察机关应以“公益起诉人”的身份参与公益诉讼

在《试点方案》公布之前，我国新民诉法和最高院《民诉法解释》都未明确检察机关提起公益诉讼的主体资格。最高人民法院审判委员会专职委员杜万华法官在“最高法审委会专委对新民诉解释九大问题的最新解读”中是这样解释的“《解释》要为以后法律进行规定留出空间，不宜规定得太细。十八届四中全会决定，人民检察院可以提公益诉讼，最高人民法院“四五改革纲要”中也对此作了规定。人民检察院如何提起公益还需要由法律作出明确规定，或者由司法改革措施来明确。关于“有关组织”的范围，也因为环境保护法和消费者权益保护法已经分别作了规定而无需再作解释”。

《试点方案》将检察机关提起公益诉讼的身份确定为“公益诉讼人”，而非“原告”，有一定的道理。笔者认为，所谓公益诉讼人，是指检察机关在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为发生时，为维护国家利益、社会公共利益，以国家公诉人的身份，依法定程序向有管辖权的人民法院提起诉讼，要求人民法院依法审判的诉讼参加人。与普通民事案件的原告并非同一概念。首先，是否以自己名义起诉的要求不同。由于原告与案件有直接利害关系，所以，法律要求其必须以自己的名义起诉；而公益诉讼人与案件无直接利害关系，所以，无需也不能以自己的名义起诉；其次，起诉目的不同。原告起诉的目的是为了维护自己的合法权益；而公益诉讼人则是为了维护不特定多数人或者社会的公共利益；最后，是否受法院裁判的拘束不同。因为是维护自己的合法权益，所以原告需直接承担法律的后果，换言之，即要受到法院生效裁判的拘束。而公益诉讼人因为维护的是国家和社会的公共利益，与起诉人自身无直接利害关系，因而其不受裁判结果的拘束。其法律地位类似于但不等同于诉讼代表人。

在法无明文规定时，将检察机关提起公益诉讼的主体地位定格为“公益诉讼人”并无不当。但作为程序法术语是否妥当则值得商榷。

1.在我国民事诉讼法中，当事人的称谓因案件性质、审级、阶段的不同而有所不同，如一审程序中称为原告、被告、第三人、共同诉讼人、诉讼代表人；二审程序中称为上诉人、被上诉人；再审程序中称为申请再审人、被申请人等。在非讼程序中则称为起诉人、被起诉人、申请人、被申请人等。称谓不同，其权利义务也不相同。

2.公益诉讼案件属于诉讼案件。虽然因检察机关的介入，公益诉讼案件比其他私益案件多了一些特殊性，【如民事公益权利主体是拟制人格，而非普通民事案件中的实体主体，这是该制度存在的基础】但其本质属性未改，仍然属于具有权利义务之争的诉讼案件，而非无权利义务之争的非讼事件，因此，双方仍然属于平等主体的法律地位。当被控诉一方成为被告时，其相对方理所当然为原告。否则，违背诉讼一般原理。

3.若将检察机关称为“公益诉讼人”，其权利义务如何确定？如果享有原告的诉讼权利，就需承担原告的义务；若不享有原告的权利，则无需承担原告的义务。若如此，则原告的诉讼权利和义务又由谁来担当？《试点方案》对检察机关参与公益诉讼的方式作了二个层面的规定：一是诉前督促人，二是公益诉讼人。有学者认为：“结合我国的国情，检察机关、公益组织(或公益法人)和具有一定专业知识、社会阅历和社会正义公信度的自然人，均可成为我国民事公益诉讼中的民事公益权利主体的代表人，本文称之为民事公益诉讼人，其实就是民事公益诉讼的原告” 。[7]由此可见，公益诉讼人并非检察机关独有的身份。在人们的认识中，只要是提起公益诉讼，均可以称为“公益诉讼人”。但实际上，若环保机构或者消费者协会提起公益诉讼的，其处于原告地位。既然检察机关提起民事公益诉讼的实际地位就是原告，为避免歧义理解，无需另设一个新名词，只需对其诉讼权利和义务的特殊性加以规定即可。但又因其与普通民事原告有所不同，所以，可以称之为“公益诉讼起诉人”。1)起诉人是程序意义上的原告，而非实体意义上的，符合检察机关与案件非直接利害关系的特征。2)我国《民事诉讼法》特别程序中已经有了“起诉人”的规定，虽然选民资格案件属于特殊类型的案件，与公益诉讼案件不同，但起诉人的作用和功能基本一致。3)与适格主体的称谓相区别。适格主体提起公益诉讼是理所当然的原告身份，而在特殊条件下行使诉权的检察机关称为“起诉人”可以与其法律监督人的身份相分离，更符合民事诉讼的基本特征。

三、检察机关提起公益诉讼的权利与限制

(一)检察机关提起公益诉讼必须具备“没有适格主体”或者“适格主体不提起诉讼”的前提条件。

所谓“适格主体”也即当事人适格， 是指对于具体的诉讼，有作为本案当事人起诉或者应诉的资格。[8]142当适格主体对环境污染造成损失或者多数消费者的利益受到侵害，有关机关应该作为而采取不作为行为时，人民检察院可以也必须介入，实施其监督职责。

(二)检察机关提起公益诉讼的案件范围仅限于污染环境和食药安全领域

新《民事诉讼法》颁布以来，民诉法学界对公益诉讼的案件范围多有病垢，认为民诉法将公益诉讼案件适用范围仅限于“污染环境、侵害众多数消费者合法权益等损害社会利益的行为 ”过于狭窄，而其他涉及公共利益的案件是否属于“公益诉讼案件范围”则需要立法或者司法机关对何谓“……等损害社会公共利益的行为”作出解释来确定，这种模糊的、不确定规定，为学术界和司法实务界提供了广阔的讨论空间。

结合《试点方案》和《民诉法解释》的相关规定，不难看出，检察机关提起公益诉讼的案件范围与法律规定的其他机关、社会组织提起公益诉讼的案件范围是有区别的。

《试点方案》立足于检察机关法律监督职能，对提起民事公益诉讼的案件范围仅限于“污染环境和食品药品安全”方面，这种限制是必要的，具有现实意义。

1.符合民事诉讼法对公益诉讼案件范围的规定。新《民事诉讼法》第五十五条规定了公益诉讼的案件范围：一是涉及环境污染的侵权案件；二是涉及侵害众多消费者合法权益的案件。

最高院《民诉法解释》对依据“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼”的案件范围并未作出具体限制。根据我国环境保护法第二条的规定，所谓“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。所谓“环境污染”，通说解释为因人类的各种社会活动而引起的大气、水体、土壤污染而引起的环境质量下降，进而有害于人类和其他生物的生存和发展的现象。如废气污染、 废水污染、固体污染及噪声污染、辐射污染等等。这类案件相对于单纯的人身关系纠纷、财产关系纠纷案件而言要复杂得多，其证据的收集、损害的程度及赔偿的范围都需要专业人员的配合，由专门的机关负责提起诉讼可以最大范围的保护公共利益，避免不必要的损失。所谓侵害消费者权益，是指消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全受到不同程度的损害而造成损失的情况。根据我国消费者权益保护法第二、四、五条的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受法律保护”;“国家保护消费者的合法权益不受侵害”；“保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”。 可见，《试点方案》对检察机关提起公益诉讼案件范围的规定与相关法律规定的范围相符。

2.对环境污染造成损失和侵犯众多消费者权益的食品、药品安全的行为提起民事诉讼已经迫在眉睫。改革开放以来，伴随着工业化和城市化的迅猛推进，环境问题也大量涌现，形形色色的环境污染和环境破坏事件此起彼伏,过度的开采开发使许多森林光秃、河流干枯，大量未加处理的废水排出，废气污染已经使民众赖以生存的环境质量下降，造成或者必将造成难以弥补的损害。据我国环境保护部《环境统计年报》2011年到2013年的统计(见下表)，废气污染已经十分严重，如果不采取有效措施进行治理，我们的生存环境将逐渐消失。

废气污染情况*根据中华人民共和国环境保护部《环境统计年报》历年数据整理。 http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/201312/t20131225_265556.htm 环保部网址。　　单位：万吨

长期以来，我国环境保护工作主要依靠各级政府的环境行政部门行使保护监督管理的职能。即单轨制行政执法的保护模式 ，但行政权力并非万能，且有的行政机关与侵权行为人之间存在某种利害关系，不肯或者难以作出有效的处理。因此，有必要也只有依靠诉讼途径加以解决。但如果法律缺乏相应的制度保障，无论是有环境保护职责的相关机关、还是社会团体、公民都很难通过诉讼的方式来维护公共利益，使环境问题成为权益救济的“盲区”。检察机关的适时介入，不仅可以督促有关机关切实履行职责，而且可以强化保护力度。

(三)《试点方案》从“试点”的角度对检察机关提起公益诉讼的案件范围作一定的限制无可厚非，也是必要的。但从设置公益诉讼制度的角度考量则留有遗憾。

众所周知，“公益诉讼”的特点就在于其“公益性”、“广泛性”“影响深远性”。但并非所有涉及公共利益的案件都应当由检察机关来提起，检察机关应当与法律规定的其他适格主体互相配合，互相制约，共同完成法律赋予的监督职责。提起公益诉讼毕竟只是检察机关监督职责的一部分，其不可能也没有必要对所有涉及国家利益、社会公共利益的所有案件大包大揽。为此，对检察机关提起诉讼的案件做一定的限制是必要的。笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼的案件，应当具备下列特点：

1.以“公益性”为诉讼目的。虽然公益诉讼案件都具有公益性的特点，但检察机关提起的公益诉讼应该是以维护国家利益和社会经济秩序，追求社会公正，实现社会正义为目的。

2.所保护的对象具有特殊性和不特定性。民事公益诉讼要保护的对象主要是不特定人群的健康权、生命权，如老弱病残者及妇女合法权益的保护。

3.必须存在实际的损害。即由检察机关提起的公益诉讼所涉及到的损害只能是违法侵权行为已经造成的现实损害。对违法侵权行为尚未造成但在一定期间内一定会造成的损害，只有在特定案件(如环境污染)中，才可以提起。 这一要求与私益诉讼有所不同。作为私益诉讼的损害，一般要求是现实的已经存在的损害事实，间接损失虽然也可能是赔偿范围，但其是以已经存在的损害事实为前提的。

按照上述标准，笔者建议，在构建公益诉讼制度时，除了增加检察机关的主体资格外，还应当将公益诉讼的案件范围做适当的划分，一是由消费者权益保护法调整的涉及侵害不特定多数人利益的案件，划归民事公益诉讼范围；在适格主体不履行职责时，由检察官代表国家监督机关提起民事诉讼； 二是由环境保护法调整的涉及到环境污染的案件，划归行政公益诉讼范围，在环保部门拒绝履行或者迟延履行职责时，由检察机关提起行政公益诉讼。笔者认为，公益诉讼与普通民事案件具有较大的差异，为保证程序的公正进行，应该设置与其相适应的审判程序。建议在民事诉讼法修订时，在普通诉讼审理程序中单列一节“民事公益诉讼审理程序”，并就检察机关提起的条件、起诉的范围、诉讼权利义务、与私益诉讼的关系等问题做出明确的规定，为公益诉讼制度的顺利实施提供程序保障。

结语

总之，检察机关应以何种身份参与民事公益诉讼，不仅关系到其与其他适格主体的互相配合，而且关系到对方当事人合法权益的保护，关系到审判程序的公正性问题，因此，必须十分慎重。只有正确的定位，才能达到预期的目的。

参 考 文 献：

[1]崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体[N].检察日报，2005- 12-16.

[2]廖伯明.检查机关介入环境公益诉讼的思考与建议[J].法学杂志，2011,(6):100.

[3]孙谦.检察理论研究综述[M].北京：中国检察出版社，1990.

[4]马梅凤.关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考[J].理论导刊，2012，(5)：96-98.

[5]刘润发.论现代公诉权的价值构造[J].湖南警察学院学报，2007,(6):18.

[6]徐日丹，贾阳：依法履职稳步推进公益诉讼试点工作——最高人民检察院相关负责人解读《检察机关提起公益诉讼试点方案[EB/OL].正义网-检察日报，2015-07-03 http://news.jcrb.com/jxsw/201507/t20150703_1522584.html， 2015-08-27.

[7]董伟威.民事公益诉讼人的法律问题[J].人民司法,2002,(12):45.

[8]张卫平.民事诉讼法(第二版) [M].北京：法律出版社，2009.

责任编辑： 马睿

On the Legal Status of Lawsuits of Public Interests Initiated by Procuratorate Organs

Yi Ping

(School of Civil and Commercial Law, Northwest University of Political Science and Law, Xian 710063, China)

Abstract：Whether or not procuratorate organs can be the "legally prescribed organ" that can initiate lawsuits of public interests according to the Civil Procedure Law is always a hot topic discussed in the academic circle and practical circle. According to the relevant prescriptions in current laws and judicial interpretations, procuratorate organs do not belong to the scope of "legally prescribed organ" mentioned in Article 55 of Civil Procedure Law. Therefore, procuratorate organs are not suitable to initiate lawsuits. However, under the circumstances of "no suitable subject" or "suitable subject unwilling to initiate lawsuits", procuratorate organs have the duty or responsibility to initiate lawsuits of public interests as the role of public interest prosecutors in dealing with environment pollution behaviors that damage national or social public interests.

Key words：lawsuits of public interest; public interest prosecutor; rights and limitation

收稿日期：2015-11-12

作者简介：易萍(1962-)，女，四川内江人，西北政法大学民商法学院副教授，硕士生导师，从事民事诉讼法研究。

中图分类号：D925

文献标识码：A

文章编号：1009-3745(2016)01-0123-06