西欧国家体育赛场突发事件应急管理经验及借鉴

刘斌+李新国+邹琳

摘要：由于近年国际社会局面动荡的不断加剧，体育赛场突发事件频率逐年增加，对我国体育赛事的发展带来重大的阻碍影响。在相关文献梳理的基础上，分别以英国、德国、意大利体育赛场突发事件为例，对应急管理的应急组织体制、预测预警机制、应急处置机制、法律保障体系等方面的相关经验进行介绍。在此基础上，结合我国体育赛场突发事件的应急管理的现状，提出提高我国应对突发事件的对策建议。

关键词：突发事件；体育赛场；西欧；应急管理；经验

中图分类号：G80-053 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）03-0024-06

Abstract：With the development of sports industry in China， sports games has become an important way to promote the city's economic development and strengthening of national people exchanges， however， due to the situation in recent years， the international community's growing unrest， sports stadium incident frequency is increasing year by year， have become an significant block impact on the development of sports events.This article based on the relevant literature review， as the example in the United Kingdom， Germany， Italy sports stadium emergencies， from an emergency organization system of emergency management， forecasting experience early warning mechanisms， emergency response mechanisms， legal security system and other aspects of the presentation， on this basis， the status of the national sports stadium incident emergency management， at finally， proposed some suggestions about how to increase the country Response forceto cope with the emergencies.

Key words： emergency；Western Europe； emergency management； experience

引言

伴随着人类文明的不断发展，体育赛事成为国与国之间重要的交流方式，奥运会、足球世界杯等大型的体育赛事不仅受到了各国民众热情追捧，同时也受到了各国政府的高度关注。然而，随着大型体育赛事影响范围的不断扩大，体育赛事不仅仅限于体育圈内，同时还会影响到各国政治、文化、经济等诸多方面。近些年，由于国际社会不安全因素的不断增多，体育赛事突发恐怖暴力事件的数量和后果的严重性都在上升。例如，2015年法国男足与德国男足的比赛遭受到恐怖分子的袭击，造成近60人死亡，近200人受伤；2013年4月15日，美国波士顿马拉松比赛接连发生两起致命爆炸袭击事件，造成3人亡，近176人受伤[1]。这些赛场突发恐怖暴力事件不仅对公民人身与财产安全造成了严重威胁，同时对赛事举办国家的经济、社会乃至政治都产生了重大影响。从历史经验看，构建体育赛场突发事件预防机制和应急管理及机制对应对体育赛事突发事件具有显著作用。本研究通过选取英国、意大利、德国的足球赛事进行个案研究，分析其突发事件应急管理的相关经验及做法，在此基础上为我国体育赛场突发事件预防机制和应急机制建设提供相关建议。

1 西欧国家足球赛事突发事件应急管理分析

西欧国家体育赛事发展较早，拥有较为丰富的应急管理经验，通过对欧洲国家足球赛事突发事件应急管理体制、预防预警系统、应急处理机制和法律保障体系四方面进行研究，能够全面分析西欧国家应对突发事件的应急管理机制。

1.1 英国足球赛场突发事件应急管理

1）英国足球赛事应急体制。英国公共突发事件应急管理体制按照等级可以分为四个级别，分别为国家级应急体制、大区级应急体制、郡级级应急体制和市政级应急体制，在四个级别之上还设有内阁紧急应变小组。国家级应急管理机制的最高领导人为英国首相，而内阁紧急应变小组作为英国政府应急管理的最高机构，发挥着组织、协调各部门工作的作用。英国足球赛事突发事件发生后，首先是由俱乐部所在的地方政府进行管理，地方政府会在第一时间做出反应，调动当地的警察、医护、消防人员进行处理，而如出现大规模、危害性影响较大的赛场暴力事件，应急体制将向上一级报告，由内阁紧急应变小组进行组织协调，郡级应急体制或大区级应急体制负责处理。例如1985年5月29日 的“海瑟尔惨案”，由于部分球迷骚乱引起看台倒塌，造成近39名球迷死亡，600多名球迷受伤，当地政府及时作出反应，上报内阁紧急应变小组，由英国首相作出决策，及时化解了悲剧的发生[2]。

2）英国足球赛事预防预警系统。英国足球赛事预防预警系统是指通过科学的信息监测和信息采集系统，对突发性的事件进行评估与预防。足球赛事预防预警系统对球场安全起到了至关重要的作用，能够有效降低体育赛场突发事件的发生概率。英国政府和英国警署将足球赛事突发事件的应急预案划定了不同的类型，主要包括球场爆炸事件、球迷骚乱事件、球员斗殴事件、球场坍塌事件和球场附近酒吧姿滋事事件，并根据事件的影响后果和波及范围配备相应的警力、医护、安保人员。“足球流氓”对于球场安全有着巨大的危害作用，因此，英超的俱乐部在球场都安装了智能监控设备，通过高速运行的人脸识别系统来监控“足球流氓”，一旦发现有被视为“足球流氓”身份的人员进入到球场，就会通知警力进行处理。另外，监控视频录像还可以作为法庭处理案件的法律依据，为突发事件提供证据支撑。

3）英国政府应急处理机制。英国政府为保证警察、医护以及消防人员之间通讯顺畅，将应急处置机制划分为“金”“银”“铜”三层应急机制，该应急机制不仅仅是一个应急模式，同样也是应对突发事件的处置系统。在“金”“银”“铜”三级应急体制中，每个级别的人员责任分工明确，命令“自上而下”进行传达，“金”级人员往往是由一小组高级指挥人员组成，负责解决“做什么”的问题；银”级人员主要是以中级警官和普通警察组成，主要负责从战术的角度来解决“如何做”的问题；“铜”级人员一般是由现场警务人员、俱乐部工作人员和其他组织志愿者组成，主要负责现场的应急任务处置，“铜”级人员当收到“银”级人员所下达的命令，第一时间做出反馈，确保现场得到控制。英国体育赛事应急处置机制自建立以来能够较好地完成应急事件任务，例如，在2006年欧冠比赛中，英国政府为了有效控制“足球流氓”的流动，“金”层人员下令不允许本国或其他国家“足球流氓”进入赛场，“银”层人员负责策划相关执行方案，“铜”层人员负责现场任务处理，确保比赛的顺利进行。

4）英国体育赛事法律保障体系。英国是欧洲足球的起源地，也是世界上较早制定足球赛事相关法律的国家，英国为了保证球场公共安全和降低足球赛事的突发事件概率，先后建立了数十部关于体育赛事安全的法律法规，在整个欧洲处于领先地位。英国最早颁发《体育场地安全法案》可以追溯的20世纪70年代，明确了球场安全标准和使用标准。在《体育场地安全法案》发布后，英国政府又颁布了《体育赛场火险和安全法》，该法案不仅对体育场地的标准进行细化，同时也设立球场安全认证制度，只有相关球场通过了安全认证才能获得使用权利。1985年，当“海瑟尔惨案”后，英国政府针对“足球流氓”在比赛期间喝酒闹事颁发了《体育赛事酒水控制法》，首次对体育赛事期间的酒精饮品销售做出了明确规定。在此之后，英国政府又陆续制定了《足球观众法案》《足球犯罪法案》《足球竞赛法案》《刑事审判和共次序法案》《足球骚乱法》等一系列专项法案，这些法案在法律层次上赋予了地方政府应对球场突发事件的权利，降低了球场突发事件的发生概率，有效维护球场安全秩序[3]。

1.2 德国足球赛场突发事件应急管理

1）德国足球赛事应急体制。德国政府在应对足球赛事突发事件同样也采用三层级的应急体制，主要包括联邦政府级、州政府级和地方政法级。2004年5月，德国联邦政府成立了联邦公民保护与灾难救助局，该机构对整个德国突发事件负责，在该机构之下，又设立了联邦政府体育赛事警情中心，体育赛事警情中心负责整个德国体育赛事的信息汇总和信息分析。为了确保体育赛事警情中心对本国体育赛事进行全面和准确的评估，德国政府在每个州政府建立了体育赛事警情分中心，分中心主要负责本地区内的足球赛事监控，同时与联邦警署、“足球流氓”打击组织密切联系，成为一个常设机构。除此之外，各州的警情分中心密切关注当地德甲赛事或其他大型足球赛事的发展态势，通过与球迷俱乐部加强合作，获得球场极端团体的走向，当极端足球球迷团体出现在德甲赛场，及时与各州的刑警局联系，避免突发事件的发生[4]。

2）德国足球赛事预防预警系统。德国政府在每个州都建立体育赛事警情中心，州与州之间的体育警情中心信息共享，形成一个网络体系，网络体系根据体育赛事突发事件影响范围和性质会做出不同的警报音效。不仅如此，网络体系采取联动机制，假如在拜仁慕尼黑的主场安科球场发生球迷骚乱事件，慕尼黑的体育赛事警情中心会接到报警，球场的安保、警力、医护以及志愿者会有序地进入到工作状态中，对闹事球迷采取有效控制，对受伤球迷及时进行救治。体育赛事预防预警系统对于体育赛事安全有着重要作用，例如在2006年德国世界杯期间，德国警方会在每场比赛之前举行政府、赛方、警方的协调会，确保每项工作都是在警力监控之下进行，并对直播车辆、行进路线以及与比赛相关的案件进行综合处理，提出解决方案，保证比赛的顺利进行。

3）德国政府应急处理机制。足球赛事突发事件三级指挥系统是应对德国足球赛事突发事件核心机制，该系统主要包括最高指挥系统、中级指挥系统和前线指挥系统。高级指挥系统主要从战略层级对突发事件进行布置，并针对突发事件所带来的政治、经济的不良影响进行化解，一般情况下不会直接干涉警署的具体战术布置。中级指挥系统一般有警方的高级指挥人员组成，主要为前线指挥系统提供战术解决方案和保证各级别系统的信息沟通。前线指挥系统一般是由指挥员和警务人员组成，主要负责赛场突发事件的具体战术和策略布置，当球场发生突发事件时，处理突发事件的专家会及时与中级指挥系统联系，迅速做出战术决策，当获得中级指挥系统的批准后进行实施。另外，前线指挥系统要求当地俱乐部成立长期的“足球流氓”处置队，该组织一般是由长期与球迷打交道的专业人员组成，也有不少球迷经过相关培训后加入到该组织，当俱乐部球队有比赛会随队出征，保证对“足球流氓”的监控。

4）德国体育赛事法律保障体系。德国宪法中虽然没有专门设立于体育赛事安全法律法规，但德国政府在保证体育赛事安全上却建立了一系列的规定。首先，在球票的销售工作中进行规定，通过实名制注册的方式确认购买门票的球迷身份，禁止向具有不良记录的球迷销售球票；第二，对球场周围的酒吧、商店等场所在比赛期间销售酒精饮品进行规定，通过加大巡查力度和销售引导等方式，降低球迷酒后滋事行为的发生；第三，对比赛场地周围的交通安全做了明确规定，尤其是对比赛后的交通拥堵以及部分球迷饮酒庆祝所带来交通安全带隐患采取有效措施。

1.3 意大利足球赛场突发事件应急管理

1）意大利足球赛事应急体制。意大利政府对于应对公共突发事件建立了国家民事救援办，民事救援办于1992年正式成立，该办由8个职能机构组成，主要包括计划评估与灾害预防办公室、重大突发事件基础设施后勤保障办公室、应急管理办公室、国家地震办公室、对外关系与自愿者办公室、财务管理办公室以及组织与考核办公室等。2001年意大利民事救援办进行归属调整，由意大利总理直接进行领导，负责全国的突发事件应急指挥工作。2002年意大利国家应急指挥委员会成立，其中就足球赛事安全保障专门设立了足球处，该处主要是以警察、消防人员、医护人员、交通人员组成，其责任主要是应对意大利足球赛事中出现的突发性事件。2004年，意大利政府建立起应急指挥大楼，形成信息共享和决策指挥系统联合办公室，并根据突发事件的影响程度来确定不同层次应对力量。当意大利足球甲级联赛赛事出现突发事件时，由当地政府负责解决，主要是由市长直接负责，而当地政府能力不足以解决球场突发事件时，地方政府可以向上级政府寻求帮助，而当球场突发事件上升到国家层次上，国家应急指挥委员会将会启动相应的措施，制定总体战略部署[5]。例如在2007年意甲联赛出现的“拉齐蒂”事件，共有近100名球迷在爆炸中受伤，爆炸发生后的第一时间内，意大利总理就对该事件的应急方案作出了重要指示，对警方、俱乐部、医院以及其他相关组织的工作进行划分，保证事件的快速平息。

2）意大利足球赛事预防预警系统。意大利足球赛事的预防预警系统能够有效的控制球场突发事件的发生。意大利足球赛事预防预警系统可以划分为三个层级，第一层级设立在意大利的应急指挥大楼内，该大楼的应急监控系统主要通过信息监控和情报分析来获得比赛中可能出现的突发事件信息，另外，应急指挥大楼还与国内各大电视新闻节目保持密切合作关系，24小时关注有可能发生在意大利的突发事件。第二层级为意大利政府在警署设立的足球处，足球处的主要责任是收集当地足球赛事的情报信息，对并对当地足球赛事的安全工作进行指导。第三层级为设立在足球场内的安全指挥中心，安全指挥中心都设有一名专职的警察联络人员和安全指挥人员以及数名安全监控操作人员，安全指挥人员负责对整个赛场监控工作进行协调与监督作用，警察联络人员负责将相关信息传递到指挥中心，场内的监控系统能够将监控信息直接传递到当地警察指挥中心，当地警察指挥中心可以根据传送到画面信息及时作出反馈，确保应对突发事件工作的顺利进行。

3）意大利的应急处置机制。意大利的应急处置机制主要由意大利国家民事保护部负责，该部门的工作直接向意大利总理汇报，主要可以分为预测、预防、救助以及善后。预测工作是指国家民事保护部通过先进的信息处理技术对可能发生的突发事件进行预测；预防工作是指国家政府通过对公民定期举办相关应急教育培训，提高公民应对突发事件的能力；救助工作是指当突发事件发生后，政府部门通过制定成熟的应急方案第一时间对现场实施救助；善后工作是指政府对突发事件所带来的损害进行的处理和恢复工作。意大利的各省、市都设有足球赛事突发应急处置办公室，办公室成员主要由宪兵、警察、消防、卫生医疗等人员构成，当意大利足球赛事出现突发事件时，警察、俱乐部工作人员以及志愿者分工合作，警察主要负责突发事件的处置和安全问题，在客场球迷看台区域设有专门的安全警察保障客场球迷安全，在主场球迷看台区域由俱乐部工作人员和志愿者进行疏散引导，警察只负责进行该区域的巡视和指导工作，因此，意大利足球赛事的应急处理机制对于俱乐部工作人员和球场志愿者的工作能力要求较高，各俱乐部工作人员和志愿者都经过全方面的培训，保证安保和疏导工作的顺利进行[6]。另外，意大利足球赛事突发应急处置办公室十分重视应急预案的演练，对意甲赛场发生突发事件频率较高的球场进行模拟演练，主要通过安全警戒、安全控制和增援演练为主，确保应对足球赛事突发事件。

4）意大利体育赛事法律保障体系意大利政府于2001年10月颁布了应对足球赛事突发事件的《反足球暴力法》，该法案是由意大利足协制定，经意大利参议院投票决定后以总统令的形式进行颁布的。意大利《反足球暴力法》的出台赋予了执法者更多的权利，该法案明确规定除了在球场内外使用暴力行凶外，在足球场内投掷物品、攀登隔离围墙、头戴头盔以掩盖身份、携带写有种族歧视内容的标语以及煽动暴力等活动都将被视为违反《反足球暴力法》的行为。另外，《反足球暴力法》对于以上行为的处罚会根据球场闹事情节严重程度，作出了不同的处罚标准。例如，参与球场闹事但没有造成人员伤亡者，执法部门可以对其采取经济处罚措施。对于有球场劣迹记录的球迷，执法部门会要求他们禁止进入球场病定期到当地警察局接收教育，对于肇事情节严重的球迷将将处以3个月到3年的监禁处罚。

2 提高我国体育赛场突发事件应急管理对策建议

2.1 完善我国体育赛事突发事件的应急法制体系

根据西欧国家应对体育赛事突发事件的经验分析，完善的体育赛事应急法制体系能够有效地保证体育赛事的安全进行，然而，目前我国在针对体育赛事突发事件的法律依据较为匮乏，并未形成完整有效的法律体系。目前，我国关于体育赛事应急法律法规主要有《中华人民共和国体育法》《突发事件应对法》《群众性文体活动治安管理办法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《戒严法》以及各单项运动协会的竞赛管理规定。以上相关法律法规大多过于笼统，只规定了部分实施原则，对实施细则缺少明确规定；另外，部分法律法规由于颁布的时间较早，已经不能够应对当前复杂多发的暴力突发事件，造成体育赛事突发事件发生频率和影响后果不断加大。为了应对我国体育赛事突发事件发生时所带来的无法可依、责权混乱问题，我国政府和相关部门应当借鉴西欧发达国家体育赛事法制体系，结合我国体育赛事突发事件的实际特点，从国家、地区以及各单项赛事层面出发，出台相应的应急处置法律法规，明确体育赛事突发事件的应对制度，保证突发事件应对工作有法可依、有章可循。

2.2 加强我国体育赛事突发事件预测预警系统建设

体育赛事预测预警系统能够有效降低体育赛场突发事件的概率，在体育赛事组织的过程当中，政府、俱乐部以及相关组织通过有效的监测设备和预警方法，尽可能收集影响体育赛事的突发事件的情报信息，并对情报信息进行分类、评估，从而实现对突发事件的及时预防。我国对于突发事件的预测预警系统建设工作起步较晚，2007年我国才颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，然而，涉及到体育赛事突发事件的应对法律及相关文件更少，无法从法律层次来应对体育赛事突发事件。从我国针对体育赛事突发事件的法律法规来看，目前只有公安部和国家体育总局制定的《加强全国足球比赛安全管理工作的规定》，该规定仅对赛场通道、监控系统的标准作出规定[7]。因此，为了加快我国应对体育赛事突发事件的预测预警系统工作建设，一方面我们可以借鉴西欧预警管理经验，利用更为现代化的检测系统对于整个赛场的人、场馆、环境等因素进行监控，例如使用高清高速人脸识别系统对球迷进行监控。另一方面，明确应急预案，对于不同级别突发事件应根据具体情况采用不同级别的应急预案，避免责任模糊不清，模棱两可出现。

2.3 构建我国体育赛事安保标准

体育赛事安保标准对于我国预防体育赛事突发事件有着十分重要的意义，目前，西欧发达国家的体育赛事安保标准主要以体育设施设备安全标准和人力安保资源为主。体育设施设备安全标准主要包含疏散设计、防火设计、防爆力设计、防爆炸袭击设计。体育场所的疏散设计一般情况下应满足以下几点：疏散路线的标志设置上应当做到简明易懂、醒目易见，避免复杂难懂的图示，疏散路线要简捷明了、方便识别，避免路线的曲折多变；其次，要设置分布均匀且符合人们平日使用习惯的多个安全出口，有两个以上备选方案的疏散方向，最好在路径上形成环通，便于各个方向的人们进行疏散；平地疏散通道内要避免摆放影响疏散的突出物，不要设置踏步区域，各类安全疏散设施要合理布局；最后应把握全局观，在设计上要结合视线设计空间利用率、座椅规模、视线设计等要求来确定最优的疏散方案。对防火设计的要求如下：1）场馆的耐火级别大于等于二级；2）座位数超过3 000个的场馆需设置环形消防车道；3）比赛及训练的场馆室内墙面、顶棚应使用阻燃材料装修，地面材料采用大于等于B1难燃等级的材料，固定坐席需采用烟密度指数50以下的难燃烧材料；4）座位超过1 200个的体育馆需设置室内消防给水；5）座位超过3 000个的体育馆及观众厅的吊顶处，贵宾室、器材间、运动员休息室等区域需设置闭式自动喷水灭火系统；6）座位超过3 000个的体育馆观众厅的吊顶内和电信设备室，需设置火灾自动报警装置。对于防爆力设计，应当符合以下几点要求，首先应当建立防护围栏、防护沟以及防护墙；其次，设立看台高区监控室，保证公安人员或保安人员能够居高临下俯瞰整球场；第三，座椅和排距最小尺寸不低于 0.6 m×1.2 m，确保观众的观看的舒适度安全性。对于体育场馆防爆炸设计应当符合以下几点：首先，室内体育场馆和室外体育场馆在发生爆炸时所受到的冲击力完全不同，有覆盖的体育馆会遭受严重的损害，因此，对于体育馆一般采用大台阶二层疏散系统；第二保证体育场馆合理布局，一般情况下，运动员出入口、俱乐部管理人员、新闻采访人员的出入口设置与一层，而观众休息厅、卫生配套系统位于二层；第三，在每层的出入口都设立安全警报装置，当有不法分子携带爆炸装置会第一时间报警。人力安保标准要求根据球场的大小以及观众的上座率来确定安标人员数量，一般情况下，安保力量是根据看台片区人数确定，保证每片看台区域配备5～10名安保人员，保证充足的安保力量。

2.4 构建体育赛事突发事件应急管理信息系统

应急信息管理系统不仅能够准确地将信息传递给管理层，同时还能第一时间向民众传递正面权威信息，保证民众情绪稳定。在欧洲发达国家，中央和地方政府都建立体育赛事情报中心，例如，德国在北威州设立的联邦政府层级的体育赛事警情中心，负责整个国家体育情报分析工作。应急情报资源属于战略资源，对于应对体育赛事危机管理具有重要作，与西欧国家相比，我国体育赛事突发事件应急管理信息系统相对落后，还未建立信息管理常设机制和舆论引导机制。2008年北京成功举办奥运会，为了保证奥运会安保工作的顺利进行，对于奥运会的门票销售工作就采用实名制方式，政府及相关部门能够随时查询购票人的信息，确保北京奥运赛事的安全进行。然而，奥运会的成功举办并未对我国其他赛事建立管理信息系统起到明显作用，加之足球赛场的监控设施不全，造成情报收集工作难度不断增加，不少突发事件是由于缺乏情报预警，造成人员伤亡[9]。因此，我国应当利用先进的管理技术和信息收集技术，建立体育赛事突发事件应急管理系统常设机构，并在各省重要的城市建立应急管理系统机构分支，确保当突发事件发生后各分支机构和总机构能够保持信息共享。另外，在应急管理信息系统之外，还应当建立危机公关常设机构，保证突发事件发生后政府和民众的沟通渠道通畅，掌握舆论导向的主动性。

2.5 加强国民体育安全教育培训，培养体育赛事应急管理队伍

体育赛事应急管理队伍是处理体育赛场突发事件的中间力量，对于整个体育赛事现场管理有着重要作用，体育赛事应急管理队伍一般是由警察部门、俱乐部管理人员、医护人员以及志愿者人员构成，不同角色的人员在处理赛场突发事件起着不同的作用，例如在英国，实行“金”“银”“铜”三级应急机制，每座城市的警署部门都会成立专门的球场安全警察以及应对“足球流氓”的警察人员，这些警察都是长期与足球违法事件打交道的人员，具有丰富的工作经验；俱乐部管理人员主要负责警察、医院人员以及志愿者协调沟通工作，医护人员主要负责突发事件伤亡人员的的救护工作，志愿者人员负责球场的引导工作[10]。与西欧发达国家相比，我国体育赛事应急管理队伍存在着人才短缺、人员流动性大等问题，大多数城市都未建立相应的管理人员机构，或者是当发生重大突发事件后临时成立的管理机。因此，为了建立体育赛事突发事件应急管理队伍可以从以下几点出发：首先，设立专业应急管理队伍培养机构，通过开展针对性的培养体系，扩大应急管理人员培训规模，保证人才的充足；第二，增大民众对体育赛事危机应对意识的培养，可以通过网络、电视以及其他媒体介质向民众宣传如何提高公众危机应对意识；第三，可借鉴西欧警局应对方案，在各俱乐部设立体育赛事应急中心，配备专职警察力量、医护力量和体育赛事引导人员；第四，加强与西欧国家关于应对突发事件的经验交流，可以将优秀的管理人员派到西欧国家学习交流，提高管理经验。

参考文献：

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