农村宅基地使用权流转制度创新——基于增加农民财产性收入的视角

陈　然， 陈晓枫

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350108)

*为通讯作者。

农村宅基地使用权流转制度创新

——基于增加农民财产性收入的视角

陈然， 陈晓枫*

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350108)

[摘要]分析农村宅基地使用权流转对农民财产性收入的影响，提出当前我国农村地区宅基地使用权流转存在着立法滞后、产权制度不完善、无公开流转市场、宅基地隐性流转多等困境，应从立法层面实现宅基地使用权的合法流转，放开宅基地使用权主体限制，建立较为完善的宅基地使用权流转市场以及调节宅基地使用权流转收益分配机制等方面积极探索增加农民财产性收入的宅基地使用权流转制度创新。

[关键词]宅基地使用权流转；财产性收入；制度创新

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.006

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。可见，土地作为农民主要的财产，蕴含巨大的增收潜力，农民对土地所享有的权利是农民权利结构中最基本的权利。在众多农村土地制度改革中，深化宅基地制度改革是解放农村劳动力，整合农村土地资源，促进土地集约化发展，提高农民财产性收入的突破口。深化宅基地制度改革，核心是探索新形势下宅基地使用权的合法流转问题[1]。长期以来，宅基地始终以单一的生存保障功能存在，随着农民非农收入的提高，农村土地的保障功能弱化。近几年，各地积极开展农村宅基地整治工作，并取得了一定的成效，但是大部分省市在宅基地整治过程中，没有将农民作为主要的受益群体，忽视了农民土地财产权益的保护。农民不仅失去了宅基地的生存保障功能，也难以分享到宅基地资产所产生的高额增值收益。

一、研究现状

学术界对农村宅基地使用权流转给予了充分的关注，形成了大量的研究成果。国内学者的研究主要围绕以下4个方面。

1.宅基地使用权的相关概念界定。王卫国认为，宅基地使用权是农村集体经济组织分配给本组织成员用于建造房屋的集体土地使用权[2]。王建伟将宅基地使用权流转定义为使农村宅基地使用权进入流通领域以实现土地收益的行为[3]。总体而言，农村宅基地使用权是农民依法享有的，在集体所有的土地上建筑房屋及其附属设施的权利，其本质上应为一种用益物权，然而由于土地资源的稀缺性，宅基地在权利属性的界定上存在一定困境，其完整权能难以实现。

2.宅基地使用权流转的争议。理论界对于是否允许宅基地使用权流转的看法不一致，存在有禁止流转说、内部流转说、自由流转说等几种主要观点。孟勤国从保护土地资源有效利用和农民生存发展权的角度，提出对于现实中大量存在的宅基地隐形流转的事实，《物权法》应该进一步明确农村宅基地禁止交易的内容，完善农村宅基地分配制度[4]。韩俊则指出严格禁止宅基地使用权转让是不合理的，应当允许宅基地使用权有限制的流转，即在集体经济组织内部成员之间或在一定范围内自由转让[5]。大部分学者支持农村宅基地使用权自由流转。厉以宁认为要打破城乡二元体制，实现宅基地使用权在公开市场上合法流转，使农民能够借助其宅基地和承包地使用权抵押获取贷款，实现农民财产性收入增长的目的[6]。叶奕浩提出允许宅基地使用权流转是社会主义市场经济的基本要求，并指出在政府监管的前提下，市场参与是解决农村宅基地使用权流转问题的主要途径[7]。

3.宅基地使用权流转存在的问题及解决措施。喻文莉认为，目前的宅基地使用权制度与社会现实产生了激烈的冲突，引发了宅基地的生存保障功能与生存要素功能，农民的土地财产权与土地资源保护等一系列矛盾[8]。屠世超指出宅基地限制流转制度导致产生了大量的“空心村”，限制了农村经济的发展和农民生活的改善，主张建立城乡统一的建设用地市场[9]。李勇坚提出要从宅基地的本质功能和立法属性出发，在保护耕地的前提下，以“权利取代实物”，对宅基地制度进行全面创新[10]。

4.宅基地流转的影响因素。赵国玲等通过对湖北两县市农户流转意愿的问卷调查，发现经济发达地区农户的流转意愿较强[11]。王延强通过比较不同的流转模式对宅基地收益分配的影响，指出应采取保权分利的模式，保证农民作为最大收益者的权利[12]。黄英对农村宅基地与城镇化互动关系进行实证分析，结果表明二者关系存在转折点，建议弱化后期农村宅基地退出的货币补偿机制[13]。

现有研究在讨论宅基地使用权流转问题时，往往局限在流转问题本身，缺少宅基地使用权流转与农民财产性收入增长之间的整合研究，对二者之间的作用关系缺乏深入的探讨。因此，本文运用国家及地区相关统计年鉴，基于增加农民财产性收入的视角，探索农村宅基地使用权流转的制度重构具有一定的创新性。通过对宅基地使用权流转影响农村居民财产性收入增长的机制进行研究，提出既有利于提高宅基地使用权流转效率，又有利于农民财产性收入增长的途径，对促进经济社会协调发展，实现社会公平具有重要意义。

二、农村宅基地使用权流转对农民财产性收入的影响

(一)拓宽农民财产性收入来源

农民财产性收入是指农民所拥有的动产、不动产，包括资金、土地、房屋等所有权、占有权、使用权所获得的收入。近年来我国农民财产性收入稳定增长，从2000年的45.04元提高到2013年的293元。但占可支配收入的比重始终维持在1.5%～3.5%的较低水平[14]。可见，财产性收入对农民可支配收入的贡献值较低，存在很大的增长空间。财产性收入与财产的多寡、管理水平的差异密切相关。据相关统计，近年农民财产快速增加，2014年农村居民人均财产总值为52143.28元，比2013年增长了10.2%，是1985年人均财产总值的76倍。从总财产的构成比例来看，2014年农村居民人均储蓄额占总财产比例为28.66%，住房占总财产的60.59%[14]，农民人均储蓄额与住房价值是增长最快且比重最大的分项。住房价值长期以来在农民财产总值中都占据着重要地位，激活农村土地与住房的财产效应，对增加农村居民财产性收入具有重要意义。

在过去相当长的一段时间，我国农民财产性收入单纯依靠储蓄利息和租金收入，但随着农村土地流转市场的规范化与农村金融体系的完善，我国农民财产性收入来源逐渐扩大，呈现出多元化的趋势。以福建省为例，2014年的农村居民人均财产性收入201.28元，其中红利收入90.07元，占44.75%，转让承包土地经营权租金净收入34.27元，占17.03%，出租房屋净收入79.31元，占39.4%，出租其他资产净收入5.88元，占2.92%，其他收入5.00元，占2.48%，而利息收入出现了负项，减少13.25元，占6.58%[15]。说明随着农村土地制度改革的开展，农民通过土地使用权及房屋所有权获得的财产性收入比重有所增加，农民财产性收入由单纯依靠储蓄利息和租金收入向利息收入、租金收入、转让承包土地经营权收入等多元化发展。

(二)有助于缩小财产性收入差距

1.我国城乡居民财产性收入差距过大，并且这一差距还有继续扩大的趋势(图1)。2000年、2013年城镇居民与农村居民人均财产性收入始终保持在2倍以上的差距，且城镇居民财产性收入的增长速度相对高于农村居民。比较城镇居民与农村居民的财产分布数据，城乡居民总财产差距一直维持在较高水平，而人均住房价值差距是人均财产总值差距的主要贡献源，说明农村的土地和住房市场未得到有效发展，城乡要素价格存在较大差异，住房价值的实现是农户财产性收入增长的重要来源之一[16]。随着城镇住房市场的发展，住房价值成为城镇居民财产性收入的主要增长点，农村居民受限于房屋的保障功能，难以自由行使宅基地使用权，通过住房价值增值所获得的收益已远远滞后于城镇居民。

2.农村居民家庭间财产性收入差距较大。对不同收入水平的农村家庭财产性收入变化趋势进行比较，不同组群的财产性收入差距明显，财富显著流向高收入组群，农村地区绝对贫困问题凸显，绝大多数农民难以获取财产性收入(图2)。农村居民家庭间财产性收入差距较大的原因主要有2点：(1)城市化进程使毗邻城市的农村地区优先共享了城市经济发展的成果，在土地征收补偿、房屋租金等方面获取了较高的财产性收入。(2)农村金融体系不完善，绝大部分农村金融机构在网点布局、产品服务上难以满足农民需求，特别是对经济落后地区缺乏普惠性金融体系的构建。金融市场的财富门槛阻碍低收入农民获取金融服务，进一步拉大了农村居民家庭间财产性收入的差距。

(三)实现农民土地财产权利的必由之路

农民最根本、最持久的财产就是土地，农民的土地财产权具体来说包括农民使用土地、处分土地以及获取土地收益的权利，即土地的使用权、有限处分权、收益权等3个方面[17]。一方面，长期以来，农民宅基地使用权作为一项带有社会福利性质的权利，其财产性功能一直得不到重视和保护。部分地方政府为了获取城镇建设用地指标，甚至采取“整村推进”的整治模式，侵犯了农民的土地财产权利。另一方面，农民无权享有宅基地置换后所产生的高额增值收益。作为农民土地处分权的实现形式，在土地整治过程中置换为城镇建设用地的集体土地发展权，绝多数由地方政府垄断支配。在现有的农村制度下，农民的土地财产权利受到制约，推进宅基地使用权流转是实现农民土地财产权利的必由之路。

宅基地使用权流转涉及对农民宅基地使用权的确权登记，厘清产权主体各自的权利内容，农民才能真正拥有持久性财产。宅基地使用权通过市场机制按照市场规律和价值规律来实现其资产价值，能够最大程度保护农民的土地财产权。完善的宅基地流转市场能够提供多样化的流转形式，如抵押贷款，进一步拓展农户财产性收入的实现方式。

三、当前我国农村宅基地使用权流转困境

(一)立法滞后，无法可依

我国在农村宅基地使用权流转的立法方面存在矛盾。我国《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”[18]。可见立法并没有限制农户房屋的出卖或出租，然而又严禁宅基地使用权流转，这与我国《物权法》中的“房随地走，地随房走”的原则相悖，说明立法存在明显的矛盾。当前我国虽然有宅基地使用权流转的试点推进以及地方政府相关政策的出台，但缺乏国家法律上的支持，农村宅基地使用权流转势必难以大范围推行。

我国的宅基地使用权制度的出发点是保护稀缺的土地资源，保障农户的基本居住条件，在计划经济体制下尚且适用。但随着我国城乡二元经济逐渐解体，城市化进程加快，普遍存在的“小产权房”以及众多的“隐形市场”使现行宅基地使用权制度的制定面临挑战。

(二)产权制度不完善，缺少实际管理

公权介入阻碍完整权能实现。宅基地使用权从其物权属性上属于用益物权，原则上赋予了所有人对不动产的使用和收益，从其产权本质上属于私权[19]。然而由于国家出于公共利益的考虑，对宅基地使用权实行公权介入，阻碍了宅基地用益物权完整权能的实现。农村宅基地使用权长期被作为一种特殊的产权加以保护，只有通过国家征收的方式才能合法进入市场流转，宅基地使用权流转的主体也被严格限定在本集体内部，农民的土地财产价值也因此受到影响。

集体土地产权主体模糊，缺少实质的管理单位。农村集体建设用地的所有权人是农村集体经济组织，然而在现实的管理中，无法让全体成员共同参与，只能委托村民委员会代为管理。村干部对宅基地流转事实难以快速知晓，也缺乏事后干预机制。面对城市化进程中农村建设用地所创造的巨额财富，产权主体的模糊往往为村干部的“寻租”行为创造了条件。

(三)无公开流转市场，利益分配失衡

在各地开展的宅基地使用权流转试点过程中，均存在权益结构的失衡。征地中给予农民的补偿只考虑到生存性补偿，并没有充分体现其发展权益。即使是广受好评的“地票”模式，给予农民的利益分配往往停留在前期的补偿阶段。加之政府和农户的信息不对称，农户实际上难以充分享受到土地增值收益。发展权益的实现与市场机制的完善密切有关。目前，城乡统一的土地市场尚未建立，宅基地流转无公开的市场平台，导致流转无章可循，缺少统一的价值衡量标准。而对于宅基地和房屋的价值核算是相当复杂且需要一定专业性的，农民不具备这样的专业水平。且分散的流转市场增加了农户获取信息的成本，致使交易费用过高，不利于土地资源的优化配置。

(四)宅基地隐性流转多，操作不规范

近年来,京郊大部分城镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的高达40%以上[20]。据工商部门统计，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿m2，相当于同期城镇住宅竣工面积的8%[21]。宅基地的隐形流转存在一系列的弊端：(1)对于城市近郊的农村土地而言，土地级差地租存在所带来的巨大经济收益，促使理性权利人追求自身利益最大化，往往无视国家对土地资源的管制，大肆圈占宅基地，造成集体土地资源的大量流失。(2)由于隐形流转是游离于正式制度之外的交易形态，无法依靠国家法律保障其权利的实现。对交易双方而言，宅基地隐性流转的交易成本较高，交易安全无法保证，风险系数较高。

四、增加农民财产性收入的宅基地流转制度创新

(一)从立法层面实现宅基地使用权的合法流转

当前农村宅基地使用权流转最大的阻碍是立法的滞后，缺乏法律保障的流转难以形成有效的激励机制，更无法保障农民的合法权益。因此，制度构想的出发点是加快修改相关的法律法规，从立法层面实现宅基地的合法流转。(1)稳妥有序地修改相关法律法规，从法律层面赋予农村宅基地合法流转权，并建立统一的土地流转管理制度，进一步规范宅基地的流转程序。(2)清晰界定宅基地使用权人所享有的宅基地财产权，特别需要加强对使用权人的宅基地有限处分权、收益权的立法保障。从立法层面完善宅基地使用权的权能体系，肯定宅基地使用权流转的合法性，从而成为宅基地流转制度创新的有力支撑。

(二)逐步放开宅基地使用权主体限制

目前我国农村宅基地所有权归属农村集体经济组织，流转也被限定在本集体内部。这样的制度设计阻碍了价格竞争机制的形成，难以实现宅基地使用权的真实价值[22]。因此，应打破宅基地流转的主体限制，并循序渐进地推行。在现阶段，农村社会保障制度尚不完善，宅基地的福利功能明显，可把使用权主体限制在具有农村户口的农民，打破村与村之间的界限，允许宅基地在不同地区的农村间流转,从而激活进城务工农民的宅基地资产，促进农民工市民化进程。同时帮助偏远地区农民向经济发达地区农村聚集，推动土地集约化利用。经过一段时间试点，待各方面条件成熟，如农村社会保障制度完善，城乡一体化的建设用地市场建立后，彻底打破城乡分割的二元土地利用机制，最终实现宅基地在农村村民之间的自由流转。

(三)建立较为完善的宅基地使用权流转市场

与放开宅基地使用权主体限制相辅相成的是建立较为完善的宅基地使用权流转市场。现阶段，可单独建立农村宅基地使用权流转市场，此后再逐步并入城乡统一的建设用地市场。可参考重庆的做法，建立农村土地交易所作为农村宅基地使用权流转的平台[23]。加强城乡统筹规划，编制科学的村庄土地利用规划。对同一主体购买宅基地使用权数量予以限制，对宅基地转让后的使用目的加以监督。若是允许城镇居民购买农村宅基地，应加快推进不动产登记，并开征房产税，防止土地集中到少数人手里。同时，应在做好确权工作的基础上，探索完善宅基地租赁、宅基地抵押贷款、宅基地作价入股、宅基地换房等多种方式，多渠道增加宅基地财产性收入。

(四)合理调节宅基地使用权流转收益分配机制

合理分享宅基地增值收益是保障农民发展权益的关键。完善农村宅基地制度，保障农户宅基地用益物权，提高农民在土地增值收益中的分配比例是宅基地制度改革的方针指向。在实践中，应确立农民在土地增值收益分配中的主体地位，将农村土地升值部分全部返还给农民及农村集体经济组织。政府通过征收土地增值税取得一部分的土地收益，以转移支付方式进行收入再分配。针对腾退出来的农村宅基地转为国有并在二级市场上交易，所产生的二级市场溢价，政府应在一级补偿之外建立溢价补偿机制。根据宅基地流转用于基础设施建设、工业、第三产业、房地产开发等不同用途设计对价补偿，实现农民宅基地收益的可持续发展。

[参考文献]

[1]曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京：法律出版社，2012:1-4.

[2]王卫国.中国农村土地制度改革之展望[J].中国法律，2009(1)：4-7.

[3]王建伟.农村宅基地使用权流转法律问题研究[J].法制与经济，2009(1)：65-68.

[4]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005(4)：25-30.

[5]韩俊.制约农民收入增长的制度性因素[J].求是，2009(5)：35-36.

[6]厉以宁.论城乡二元体制改革[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2008(2)：5-11.

[7]叶奕浩.关于农村宅基地使用权流转的思考[J].现代农业科技，2010(16)：384-386.

[8]喻文莉.转型期宅基地使用权流转之法理分析[J].中国土地科学，2013(2)：22-27.

[9]屠世超.农村宅基地限制流转制度的困境与改革策略[J].江苏农业科学，2013(4)：386-390.

[10]李勇坚.我国农村宅基地使用权制度创新研究[J].经济研究参考，2014(43)：3-19.

[11]赵国玲.农户宅基地流转意愿的影响因素分析——基于湖北二县市的农户调查研究[J].长江流域资源与环境，2009(12)：1121-1124.

[12]王延强.基于农民权益保护的宅基地权益分析——从不同流转模式对农户集中居住影响的角度[J].农村经济，2008(3)：7-10.

[13]黄英,周智，黄娟.农村宅基地与城镇化互动发展的实证研究[J].江苏农业科学，2014(8)：448-451.

[14]郭斌.财产性收入及其不平等研究[M].北京：经济管理出版社，2014：101.

[15]福建省统计局.福建省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2015.

[16]金丽馥,王沁.农民财产性收入差距产生的原因及缩小差距的对策[J].农村经济与科技,2015(2):77-79.

[17]张勇，包婷婷.我国农村土地整治中农民土地财产权保护探讨[J].经济问题探索，2013(3)：136-141.

[18]王焕军,刘燕铟.农村宅基地使用权流转制度改革探析[J].山西农业大学学报(社会科学版),2015(2):115-118.

[19]章合运，张松.农村产权交易视野下的宅基地使用权流转制度构建[J].农村经济,2009(10):13-16.

[20]姚丽.北京市郊区宅基地流转问题研究[J].中国土地，2007(2)：36-39.

[21]卢丽涛，林伟江.网络383方案刺激深圳兴起小产权房赌局[N].第一财经日报，2013-11-06(A02).

[22]晁健宇.我国农村宅基地使用权流转的现实困境与制度创新[J].农业经济,2013(6):90-91.

[23]杨继瑞，汪锐，马永坤.统筹城乡实践的重庆“地票”交易创新探索[J].中国农村经济，2011(11)：4-9.

(责任编辑： 林小芳)

System innovation of usufruct transfer of rural homestead— From the perspective of increasing farmers′ property income

CHEN Ran, CHEN Xiao-feng*

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Abstract：Effect of usufruct transfer of rural homestead on farmers′ property income is analyzed. In the current usufruct transfer of rural homestead, there are difficulties such as legislation lag, imperfect property rights system, recessive circulation, operation without specifications. Accordingly the system innovation of usufruct transfer of rural homestead should be explored to increase farmers property income from the aspects of realizing legal usufruct transfer of rural homestead by legislation, releasing the main restrictions on the right to use the homestead, developing a perfect market for usufruct transfer of rural homestead and adjusting the distribution mechanism of income from usufruct transfer of rural homestead.

Key words：usufruct transfer of rural homestead; property income； system innovation

[收稿日期]2015-11-30

[基金项目]国家社科基金项目(15BJL016)；中国博士后基金项目(2014M551834)。

[作者简介]陈然(1992-)，女，硕士研究生。研究方向：社会主义市场经济。

[中图分类号]D922.3

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)03-0029-05