小产权房必须依法治理

杨楠

摘 要 小产权房是我国经济发展过程中特有的产物，一直存在争议。虽然近年各地三令五申禁止再建和销售，但是依然不断发展。由于目前我国对小产权房如何处置在法律上没有明确规定，致使小产权房买卖双方的民事权益都得不到保护。本文从剖析小产权房的性质、成因和对策入手，分析买卖双方的利弊，确认国家从严治理小产权房的法律依据。

关键词 小产权房 界定 成因 治理

一、小产权房概况

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）首次明确提出“小产权房”这一概念，即“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。住房和城乡建设部在2007年6月18日发布的《关于购买新建商品房的风险提示》中，对“小产权房”的定义是：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发”。从当前的小产权存在的纷争来看，大多都指狭义概念的小产权房，而此类的产权民事权益尤应受到关注。

小产权房的发展历史，改革开放前，部分农民从农村居民身份变为城镇居民。进城之前将原有宅基地所盖的房屋转让，取得一定资金，这种转让一般发生在熟人圈，规模不大。改革开放初期，沿海城市为了大力发展经济，对占用农村集体土地（甚至是耕地）来发展乡镇企业保持宽容的态度，同时在集体土地转为建设用地审批上存在把关不严的现象。随着改革开放的深入，城镇化步伐加快，大量农村集体建设用地被占用，农村剩余劳动力不断进入城市，作为城市的房屋供给却没有进行合理布置。一方面，城市地价攀升，房价水涨船高；另一方面，住房改革中保障性住房、经济适用房少，利用农村集体土地盖起来的小产权房因逃避了高额的税费，出售价格较低，吸引了大量的购买者甚至很多房地产开发商与农村集体经济组织，将小产权房进行了规模化开发，以至出现大型成片化、小区化的小产权房。

小产权房存在大量的购买群。首先，城区的高房价和不完善的住房保障体系导致常年在城市工作和生活的外来务工者、单身族、刚毕业的大学生等社会群体因户籍的原因被排斥在住房保障体系外。加上没有固定的正式工作或没有银行愿意提供按揭贷款，使得他们不能购买该城市的经济适用房和限价商品房，只能选择价格适中的小产权房。其次，比商品房的价格低了50%左右的小产权房对于大多数普通购房者来说，吸引力是不言而喻的。购房者多数是为了居住。不能办理房屋产权登记，没有房产证，交易困难程度对自住型购房者来说影响不大，小产权房满足了这类购房者的安居需求。

政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，导致各地小产权房建设泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下打擦边球的空间。从小产权房出现再到国家明令禁止，中间有十几年的间隔。无论是对推动小产权房开发的乡镇政府还是负责开发建设的房产开发商，都少有处罚。虽有极个别的小产权房因公共政策和政府规划被强制拆除，但业主也都拿到了房屋补偿款，进一步表明了国家对现存小产权房谨慎的处理态度。相对全国广泛存在的小产权房现象，强拆的少之又少。政府职能部门的权责不清和监管不力，巩固了小产权房购房人法不责众的心理。

农地制度安排中的不合理因素。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这就从宪法和法律上确定了我国存在两种土地所有制：全民所有制和劳动群众集体所有制，两种所有制也应处在相对平等的地位。但在现实中，两种所有制实际上处于严重不平等的地位。面对国家权力时，土地的农村集体所有制几近虚设。出现这种情况的制度根源就在于我国实行的二元结构的土地法律制度。我国现行法律对农村集体所有制的土地上进行商品房开发建设及出售有明确规定：“如果要在农村集体所有土地上进行商品房开发建设并出售，必须先通过国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，建房后出售给购房人。”这是我国出现小产权房问题的制度根源——城乡二元结构土地法律制度导致集体土地所有制虚无化。

二、小产权房出路的思考

小产权的问题之所以难以解决在于存在农民个人、购房者、政府、开发商四个主要利益主体。他们在实现了既得利益的同时又都承担着风险，解决小产权房问题的关键在于如何在尊重我国基本土地制度的前提下，以最小制度成本满足农民、政府、购房者、开发商等主体的利益需求。

对小产权房处置，理论界学者们对“小产权房”的处置问题产生较大分歧。根据小产权房背后的集体所有土地性质，可以将其大致分为耕地之上的小产权房、宅基地之上的小产权房及其他集体建设用地之上的小产权房三类。耕地、宅基地及其他集体建设用地的用途不同，现行法律为之配置的法权类型也不相同，在其上建造小产权房的违法程度及社会不良后果也因而不同，因此，应当根据小产权房背后的土地性质来分类处置。本文述及民事权益，故仅讨论集体建设用地之上的小产权房的处置。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，明确了符合规划和用途管制是农村集体经营性建设用地流转的前置条件。正确地领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等政策规定，清晰地认识小产权房的法律性质，对于准确把握小产权房的走势具有重要意义。小产权房在建、在售势头不减，甚至出现反弹，多是源于没有正确解读《决定》中关于建立城乡统一的建设用地市场等政策规定。国土部办公厅、住建部于2013年11月22日联合发出《关于坚决遏制违法建设、销售小产权房的紧急通知》，明确指出建设、销售和购买小产权房均不受法律保护。笔者认为，在此决定之前在集体建设用地之上的小产权房，依然不能享有与国有土地同等入市、同权同价，因为其产生之初即是违法行为，在不可能一律强制拆除的前提下，留待城乡一体化过程中一并依法处理。随着城乡一体化的发展，一些小产权房必然也要面临产权的归属问题，因其不受法律保护，势必在另一方面也遏制了再建小产权房的势头。

小产权房是特定历史时期和条件下的产物，但归根结底它是不合法的。在土地流转政策尚未完善的前提下，小产权房利益关联方有机可乘，先前已购买者的示范效应和国家政策打击的模糊性，也产生一种法不责众的心理。政府应通过各种渠道对小产权房进行宣传引导，明确建造和购买小产权房的违法性，让开发商和公众知道政府坚决处理小产权房问题的决心，树立公民法律权威和法制意识。同时，政府各相关职能部门应制定打击违法建设小产权房的执法行动方案，采取积极适用的措施，切实打击新建的小产权房项目，杜绝购房者的侥幸心理，强化法律刚性和执行力。

（作者单位为北京化工大学文法学院）

参考文献

[1] 谢志强.小产权房治理几点建议[J].人民论坛，2012（19）.

[2] 张凯.小产权房的产生根源与治理对策探讨[J].现代商贸工业，2009（13）.