“整合式”视角下中国民生政策执行的困境——基于最低生活保障和基层医改政策的实证研究

宋雄伟

(国家行政学院 政治学教研部，北京　100089)



“整合式”视角下中国民生政策执行的困境
——基于最低生活保障和基层医改政策的实证研究

宋雄伟

(国家行政学院 政治学教研部，北京100089)

[摘要]本文从理论层面上提出研究政策执行问题的“整合式”视角，并基于最低生活保障和基层医改政策的实证研究，得出如下结论：判断政策效果应从政策结果考虑，更要从政策过程的角度思考；两项政策执行过程的环境具有“党政高层”强力推动的明显特点，但执行成员可以依靠资源和信息反作用于执行环境，削弱层层施压的效果；结构层面仍然面临着横向纵向间的“矩阵陷阱”，造成了“权力分割”和“信息分割”的局面；基于利益、信息和价值基础上的执行组织间的关系不仅是基于利益的博弈，信息不对称和价值观不同同样会造成组织间的“不合作”；微观层面来讲，基层公务员所拥有的执行自由裁量权成为“压死政策”的最后一根稻草；最后，从“政策阶段”论来看，政策执行并非孤立存在于“政策阶段”中，执行过程中嵌入的政策评估使得政策执行中的一些内容重新回到了决策阶段，同时，也强力推动了政策在执行过程中的及时纠偏。

[关键词]“整合式”视角；民生政策；最低生活保障；基层医改

一、政策执行研究框架的选择：“整合式”的视角

国内外学界普遍认为，20世纪70年代以普雷斯曼和维尔达夫斯基的著作《执行：华盛顿所寄予的厚望如何在奥克兰破灭》为代表，西方开启了政策执行研究的时代，在接下来的40多年时间中取得了一系列丰硕的研究成果。2014年在《公共政策与行政》(PublicPolicyandAdministration)的一期关于政策执行的专刊中，曾经刊登了西方政策执行研究大潮的一些学者从不同的角度共同撰文回顾政策执行的研究成果和未来走向，代表了国外政策执行研究的最新思考和动向。皮埃特较为系统地论述了执行结构与3种制度主义范式间的关系：传统制度主义、公共选择制度主义以及话语式制度主义*B Guy Peters, “Implementation structures as institutions”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 131-144.；胡特论述了政策研究最新需要注意和解决的3对关系：理论与实践、多层级问题以及政策与政治*Peter Hupe, “What happens on the ground: Persistent issuesin implementation research”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 164-182.；胡特、希尔与莫妮卡区分了政策执行研究中的3个维度：传统价值维度、政治维度与实践维度进行分析*Peter Hupe, Michael Hill and Monika Nangia, “Studying implementation beyond deficit analysis:The top-down view reconsidered”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 145-163.。在这些最新的论文中，我们可以看出西方关于政策执行的研究围绕“第三代整合式研究”进行探讨，基本上跳过了“第一代自上而下”和“第二代自下而上”的研究范式。

自20世纪90年代开始，我国学者开始在政策执行研究上投入大量的精力，出现了一批研究政策执行较有影响的学术文章。我国公共政策执行的研究充分汲取了西方政策执行研究的理论范式，分析变量以及研究方法，也尝试了结合中国本土国情分析政策执行过程以及政策失败问题。然而，总体来讲，我国在研究公共政策执行的问题上大多遵循“自上而下”和“自下而上”的研究思路，“整合式”研究处于刚刚起步阶段。

“自上而下”的研究视角强调执行是按照政策目标所说的去做，并以系统的方式对执行阶段进行控制，强化控制程序的制定，最大限度地减少冲突和政策目标偏离。“自上而下”的视角有以下4个特点：(1)着迷于“完美执行”；(2)重视政策执行的结果及原因分析；(3)关注静态研究，忽视动态过程分析；(4)假定行动者在政策制定阶段只负责决策，而不负责执行，往往对政策制定和政策执行进行人为划分。“自下而上”的视角强调政策执行中所包含的管理技能和组织文化因素，执行过程利益各方谈判和建立共识的过程，以及强调基层执行者的政策自由裁量权。其主要有以下4个特点：(1)重视执行过程中横向纵向间执行成员基于利益的互动关系；(2)打破政策周期论的束缚，将决策与执行统筹考虑；(3)更加关注动态性研究；(4)强调基层执行人员的自由裁量权。我国学者将两种视角运用到研究中国政策执行的案例中取得了较为丰富的成果。然而，我们不能忽视两种视角各自在研究中国政策执行上所存在的问题。“自上而下”视角忽视了诸如价值观、利益、成员间横向纵向复杂关系、以及政策制定者又可能是执行者等多种因素；“自下而上”视角没有看到在执行过程中结构和组织的作用。

改革开放以来，我国国家与社会关系、利益关系以及层级关系均发生了重大变化，直接推动了我国公共政策问题研究范式的转型。在这种背景下，政策执行过程的研究更应既考虑执行过程中决策者、执行结构的作用，又要充分考虑执行行为主体的互动关系和自由裁量权，亟待基于“整合式”视角的政策执行过程研究来推动国内这一领域的发展，更好地认识中国公共政策执行过程，为创造系统、有效、协调的政策执行体系奠定基础，从而实现国家治理现代化的系列目标。因此，研究我国公共政策执行过程需要引入更加全面多维的分析视角。笔者认为“整合式”研究视角有以下5个分析维度：

第一，关注政策执行结果，更要关注政策执行过程。关注政策执行结果是从政策执行成功或是失败的角度来静态地观察政策过程，分析未能如愿实现政策意愿的原因和因素，进一步寻找对策。事实上，政策执行的成功和失败有时是非常难以界定的，也很难找到一个可以测量的基本标准，比如，往往许多政策执行的周期较长，政策实施后的效果显现较慢，需要较长时间来验证。因此过度关注政策执行结果的静态研究会忽视政策执行过程中的动态性和复杂性因素，以及“政策阶段”间的相互关联和转化。关注政策执行过程是从动态的角度来观察和理解政策过程，认识到分析政策执行过程中不同执行主体间的互动关系对于更好地理解政策执行非常关键。同时，又要关注基层公务员在政策执行中所拥有的自由裁量权。

第二，打破“自上而下”与“自下而上”的二元思维，即注重从“自上而下”的角度分析政策执行差距的因素，注重党政高层推动的中国特色，又重视从“自下而上”的角度分析执行成员间、层级间的互动关系，以及基层官员的执行自由裁量权，并且要从关注政策执行过程的研究中进一步分析政策执行扭曲的变量。跳出二元思维也是要将传统研究政策过程的“纵向”思维——基于时间维度的理想路径，将政策过程划分为议程设置、政策制定、政策执行、政策评价和政策终结等若干阶段——与研究政策过程的“横向”思维——将政策过程视为由政府、政治家、官僚、利益集团、社会组织、专业人士以及相应的组织机构等政策主体在宏观、中观和微观等不同层面形成的或紧密、或松散的共同体并在共同体内部和相互之间展开合作与竞争的互动过程——结合起来。

第三，打破“政策阶段”论，将议程设置、政策制定、政策执行、政策评估、政策回馈、政策终结等环节纳入一个整体进行宏观思考。哈格罗夫认为：“不同的政策问题，在政策过程中会拥有不同的参与者，并因为有关的政策问题与人们的利害关系程度不同，而导致参与程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更难于执行，而管制政策的成功，则经常取决于它们对利益分配的影响程度”*魏姝：《政策类型理论的批判及其中国经验研究》，《甘肃行政学院学报》2012年第2期。。不同的参与者依据其所拥有的利益大小不同，资源程度不同，信息占据不同，以及价值观念不同而在整个过程中会适时地根据具体情况和实际能力介入到不同的政策过程中。

第四，强调依据于不同的政策类型选取不同的分析自变量。政策执行是一个包含诸多政策问题和政策现象的具有系统复杂性特点的分析视角，对于公共政策研究者和实践者来说是为了更好地回答为什么会出现不同程度的政策走样问题，以及在政策执行过程中究竟发生了什么的问题。因此，“整合式”视角强调依据不同的政策类型和政策环境而选取相关的不同自变量。也就是说，“整合式”视角不在于寻求一种政策执行失败的“普适性”分析因素，而是倡导“具体问题具体分析”的分析逻辑。

第五，需要辩证性和系统性地分析执行环境、执行结构、行动者和执行结果间的迭代式互动关系，从而更好地研究中国公共政策执行问题。当我们分析政策执行过程时，必须考虑外在因素如何影响这些网络里的参与者，这包括政治体制、意识形态、政策类型、政治支持度以及社会体制等因素；同时也要考虑执行成员对于执行环境所能施加的影响。结构强调制度性的安排、规则和法律等对行动者的影响、约束或是激励；行动者(组织或个人)则会通过所拥有的利益、价值和信息对结构产生强大的反作用力。考虑政策执行结果在执行过程中的作用。特殊的政策执行结果可能会导致执行网络中成员的改变或者成员资源的失衡。

二、研究内容和方法

十七大以来，中国共产党确立了建设服务型政府的战略目标和话语体系，服务型政府以公共服务作为主线，重点加强和改善民生建设，推动基本公共服务均等化。2012年国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第一次较为明确地界定了中国基本民生建设的范围、标准、体系、运行机制和方式、绩效考核等内容，为进一步推动民生改革在顶层设计上做出了详细指导。

在此背景下，笔者选择《国务院办公厅关于巩固基本药物制度和基层运行新机制的意见》(2013年14号文件)和《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(2012年45号文件)作为政策分析对象，从“整合式”视角分析这两项基本民生政策在执行过程中所取得的基本效果、存在的问题，以及如何在执行中进一步解决这些问题。两项政策分别在《意见》中有着明确的政策目标、保障措施及组织实施等政策支持。《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》中明确了“完善最低生活保障对象认定条件，规范最低生活保障审核审批程序，建立救助申请家庭经济状况核对机制，加强最低生活保障对象动态管理，健全最低生活保障工作监管机制。建立健全投诉举报核查制度，加强最低生活保障与其他社会救助制度有效衔接”的7项政策目标。《国务院办公厅关于巩固基本药物制度和基层运行新机制的意见》中明确了“完善基本药物采购和配送，加强基本药物使用和监管，深化编制、人事和收入分配改革，完善稳定长效的多渠道补偿机制，进一步提升基层医疗卫生服务能力，稳定和优化乡村医生队伍，加强基层医疗卫生服务监管”的7项政策目标。笔者对于《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》实施情况分别查阅了山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、贵州、云南、甘肃9个省份的相关文件和资料信息，并访谈了参与以上政策落实和政策督查的政府公务员。笔者对于《国务院办公厅关于巩固基本药物制度和基层运行新机制的意见》采访了相关部委参与实地督查的公务员，取得了12个省级政府和42个县(区)的政策落实信息。

三、执行的基本成效：政策结果与过程的维度

在评价政策执行的基本成效时，学者和实践部门偏好用“政策成功”或“政策失败”来描述政策执行成效。政策成功是指当政策执行结果与政策制定目标相一致，反之即为政策失败。学者们通常用“执行扭曲、执行走样、执行截留”来表述执行失败。例如，有学者举例“房价调控政策”因为地方政府和房地产开发商的利益共谋而导致房价调控失败*彭勃、张振洋：《政策失败问题研究——基于利益平衡和政策支持度的分析》，《国家行政学院学报》2015年第1期。。还有学者从基层官僚的角度强调其“选择性、象征性、观望式执行政策，还会通过附加性与替代性地“改造”政策来“名正言顺”地抵制组织的命令与谋求私利，从而导致政策失败”*吴伟、吴坚：《街头官僚政策执行偏差及原因分析》，《社科纵横》2012年第4期。。然而，笔者认为鉴于公共政策本身的复杂性、动态性、系统性和模糊性*这种模糊性有时候并非是政策制定者的问题，而是涉及到的一些无法用指标明确计量的公共政策内容。，对于政策执行失败的判断往往带有浓重的主观色彩，也很难寻找到各方可以接受的评价标准。因此，不能简单地用“政策成功”或“政策失败”来评价政策执行的成效，而应该从“政策结果和政策过程”两个维度来分析，即将静态结果与动态过程相结合，避免根据一些片面的现象来断定政策执行成效。政策结果既要比对政策执行结果与政策制定目标的相符程度，但不能做出定论，还要从政策过程的角度来动态地分析政策执行中所存在的积极和消极因素，以及这些因素如何在下一步政策执行中影响政策效果。

从政策结果的静态角度来看，我们无法判断最低生活保障和基层医改两个《意见》的政策执行效果是否达到政策目标所述的要求和效果。原因为：首先，两项政策是针对全国性的政策，因此在两个《意见》表述中很少可以见到针对某一项任务的具体数字要求，政策目标的抽象性和一般性特点较为明显；其次，两项政策都有一系列的子政策构成，是一个政策集，形成了错综复杂的政策子结果；再次，政策在执行过程中具有较大的差异性，造成无法形成测量政策执行结果的合适标准。因此，从政策结果的角度来看，可能会导致一种悲观的认识，认为对事关民众切身利益的这两项民生政策是否执行有效无从判断。然而，若从政策过程的动态角度来看，我们就可以得出一个较为乐观的分析和判断。基于笔者访谈、问卷以及查阅相关省市相关报告的数据，两项政策在执行过程中取得了较为明显的进展。详见下表：

政策政策目标(部分)政策过程中的实施效果(措施)最低生活保障完善最低生活保障对象认定条件甘肃采取申请家庭成员、收入、财产情况和民主评议情况“3+1”测评办法;福建省采取民主评议“票决推荐”方式规范最低生活保障审核审批程序浙江、福建、青海等省通过综合对比机动车、就业、保险、住房、纳房、公积金等信息进行准确核查加强最低生活保障对象动态管理辽宁建立低保家庭收入和支出监测体系,跟踪监测物价波动、居民收入增长对低保家庭的影响加强能力建设山西、浙江、福建、云南等成立协调小组;内蒙古、辽宁、黑龙江、贵州、青海将低保纳入政府绩效考核加强经费保障内蒙古财政安排同比增长22%,云南同比增长47%基层医改完善基本药物采购和配送山西、江苏、安徽、陕西实现了基本药物制度在村卫生室的全覆盖;安徽省执行市场清退制度,将配送到位率不到51%的40家生产企业列入“黑名单”深化编制、人事和收入分配改革浙江、山东、河南分别增加5万、3万和1万多个编制;安徽省公共选聘乡镇卫生院院长1629人次;山西省基层医疗卫生机构可按50%的比例,从年度收支结余中提取职工福利基金和奖励基金完善稳定长效的多渠道补偿机制江苏、浙江将基本公共卫生服务补助标准提高到每年人均33元以上,高于国家标准;基层医疗机构取务模式发生转变,由“坐堂行医”转为“上门服务”、“签约服务”和“全科医生团队式”服务稳定和优化乡村医生队伍陕西、广东省级财政对村卫生室实行“一村一万元”的补助政策;浙江省全面实施“大学生村医”计划;河南、安徽等省对连续从事乡村医生工作10年以上、到龄退出的乡村医生,每人每月给予300元的生活补助

从上表的总结来看，两项《意见》在政策实施过程中在各地落实的层面上取得了积极的进展，各地在执行政策目标的过程中均结合了具体情况，出台了不同的政策落实措施。从动态的角度来看，《意见》实施的基本成效是比较乐观的，也取得了较为积极的效果。但是，我们仍没有办法对《意见》的实施做出“成功或失败”的判断。为了进一步证明《意见》在实施过程中政策对象的实际感受，笔者在受访者的帮助下进行了问卷调查，通过数据整理和分析，证明两项《意见》在实施过程中基本成效也呈现积极态势。在基层医改方面，政策对象感受到了看病的方便、便宜和环境的改善。其中93.9%认为看病比原来方便，86.9%的群众认为看病比过去便宜，66.8%的群众认为就医环境明显改善。在最低生活保障方面，同样发现政策对象认为低保对象更加明确，待遇更加公正，信息更加透明。其中94.5%的群众表示当地村(居)民委员会公示了相关信息，89%的群众对低保工作较为满意*数据由采访者根据国务院相关调查提供。。

四、执行过程分析：环境、结构、行动者与政策阶段循环

(一)执行环境：“党政高层”推动效应明显，但不是“万能药”

最低生活保障和基层医改政策落实情况是我国基本公共服务均等化建设中两项事关民众切身利益的大事。在推动两项政策的过程中，我们可以发现许多学者在分析中国公共政策执行中所提出的中国特色“党政高层”推动的明显迹象。在《意见》出台后，中央和国务院开始启动“动员式执行”的钥匙，处于“金字塔”顶端的权力沿着官僚层级逐步向下释放，并凭借任免权、否决权或者其他激励或约束机制来推动政策在各地的落实。两项政策分别得到了国务院领导相当程度的重视，李克强在“两会”时说到：“这些人如果陷入生存的窘境，很容易冲击社会的道德和心理底线，所以政府要尽力，并且调动社会的力量，保障基本生存权和人格尊严”*李克强：《特困群体陷入生存窘境冲击社会道德底线》，中国新闻网2013年3月17日。。国务委员王勇也要求加强督查、指导和协调，推动政策的全面贯彻落实。基于拥有官员任免权和否决权的中央集权式的权威，“党政高层”推动形成了“层层加压”的效果，如前文所述，不少地方党委和政府非常重视这两项政策，认真开始动议并出台配套政策，积极推动政策落实，也取得了成效。可见，“党政高层”推动的政策执行环境的确对于官僚系统和地方主要党政领导形成了“层级”压力，并层层向下分解。

然而，“党政高层”推动的执行环境在影响执行结构和执行者后，并不如有些学者所述，可以直接推动政策的全部落实。事实上，官僚系统和党政干部也会通过不同的方式反作用于执行环境，从而削弱执行环境对于结构和行动者的压力。第一，“党政高层”关注度的局限性。中央党政高层的重视往往在一项政策发布准备实施时关注度会比较大，会通过动员或指示等方式推动政策实施，之后，中央党政高层的注意力会转到其他政策领域，依赖于其成立的“小组”或某一机构负责组织实施，直到针对某项政策实施督查时，中央党政高层关注度会再次增加。最低生活保障和基层医改政策的实施显示出这一特点。当《意见》分别出台后，部分省份因高层关注度的转移而转移，比如，有些省份并没有制定落实基层医改《意见》的实施意见*因受访者要求，对此处信息进行保密。。第二，官僚系统和执行者也会充分利用自身的资源和信息优势来削弱执行环境的压力和影响。原因在于他们在同一时间可能要执行来自不同的上级机构所制定的多项政策，而他们又难以同时并举地执行所有的政策*李振：《推动政策的执行：中国政治运作中的工作组模式研究》，《政治学研究》2014年第2期。。比如，根据访谈整理，地方政府往往会找“缺少整体性制度安排，资金不足，人员不够”等原因解释政策落实不力*实际上，依据笔者调研经验，多数地方政府在解释工作时都会提到上述几点原因。。

(二)执行结构：制度安排的“刚性”阻力

“整合式”视角要了解执行过程中不同参与者的互动过程，包括对组织结构的考虑和解释行动者的角色。执行结构强调制度性的安排，规则、法律、政策等，也指中央政府和地方政府横向间、纵向间所形成的“条条块块”结构，形成“矩阵陷阱”。从两项政策执行过程来分析，执行结构的确给推动政策执行形成了制度性阻力。而这种结构性阻力表现为：“权力分割”和“信息分割”。

在基层医改政策中人事和分配改革需要人力资源和社会保障部、卫生计生委以及财政部等部门共同实施。特别是在基层医疗卫生机构的改革中，其人员招聘、辞退等由县级层面部门统一管理，从而导致基层医疗卫生机构没有用人自主权，也就无法实现人员的自由流动。

最低生活保障中对于低保申请家庭经济状况的核对工作需要不同部门的信息支持，但在实际过程中，法律法规规定金融机构保障金融消费者个人信息；跨省际流动人员经济信息核查同样因制度安排导致无法核实人员基本信息；同样，在基层县级政府中，民政部门牵头工作，但却因制度安排的刚性阻力无法从公积金、住房和就业等部门获得核实申请者的数据。

(三)执行行动者：基于利益、价值和信息的制约关系

行动者指政策执行的组织或个人，在执行过程中受执行环境和结构制约，但却常常凭借其所拥有的资源，并基于自身的利益、价值诉求和信息拥有程度而采取不同的“应对策略”，或在政策过程中推动执行，或起到相反的阻力作用。“政策执行过程，既是一个连续不断的互动过程、一个行动者的决策过程，同时也是一个权力关系重构的过程；与科层组织中依职能分工和职位分层而产生的静态的、单向的权力关系完全不同，在政策执行过程中，行动者通过策略性互动重构的权力关系是动态的、多向的”*姚华：《政策执行与权力关系重构以S市2003 年市级居委会直选政策的制订过程为个案》，《社会》2007第6期。。

第一，组织间基于利益、价值和信息的互动制约。从文献研究的视角来看，以利益为基础的政府间博弈分析是解释地方执行政策走样的通用元素，却未能及时引入价值和信息的元素共同分析。笔者在分析部门间“博弈”的过程时既从利益角度也从价值和信息的维度来分析，以求更全面反映执行行动者对于执行环境和结构的互动。在最低生活保障政策实施过程中，存在一些省和市在落实政策中的配套资金不到位或者拨付不及时的情况，如某省某市2013年本级需配套资金9945万，实际安排预算7636万，并没有完成上级政府规定的财政匹配任务。再如某省某市在上级下达低保补助资金3.7亿元后近4个月才发文拨付各市县。正如一位受访者所述：“财政压力对于我们是一个很大的问题，如果按照上级指标全部落实，我们并没有那么多财政资金，即使完成一个任务，也会失去另一个任务的指标”*来源于受访者访谈材料。。从基层医改政策来看，一些省份在基本药物供货环节与企业有着千丝万缕的利益关系，因此在实施基本药物供货企业市场清理制度时执行不到位*来源于受访者访谈材料。。从上述采访可以看出，造成执行过程中组织行动不到位或者缓慢的重要原因是基于利益的原因。

从价值层面来看，在基层医改政策中的基本药物制度上表现较为明显。如对于基本药物集中采购的机制的看法不同，有的地方希望在新一轮采购中实行“二次议价”，有的地方希望采取质量分层的办法，一个品规的基本药物可以有多个厂家中标。事实上，这种价值层面的分歧已经影响到了在执行现行采购政策的稳定性和严肃性。从信息层面上来讲，一方面涉及到因制度刚性安排而导致的信息流通不畅的情况，另一方面还存在对于信息整理和归纳不到位的情况，从而制约了政策执行的效果。如在基层医疗卫生监管过程中，由于一些地区存在基层医疗卫生机构居民健康档案不够规范，完整率和使用率较低，存在严重“死档”问题。

第二，基层公务员的执行自由裁量权是“压死政策”的最后一根稻草。基层公务员是政策实施过程中的末端，对政策实施效果起着决定性的作用。然而，基层公务员在政策执行过程中却不得不面临着诸多困境：资源总是相对不足；社会大众的服务要求不断增加；组织机构的目标通常是模糊、不明确或矛盾的；以目标为导向的绩效评估往往难以估量*宋雄伟：《政策执行网络：一种研究政策执行问题的理论探索》，《国家行政学院学报》2014年第3期。。基层公务员已经找到作为执行者走出困境的一些方式，而这种方式有可能是非正式的程序，并与组织机构政策的规定完全相反。在最低生活保障政策实施中，笔者发现，基层公务员首先受制于资源限制，从而制约了基层公务员执行能力。具体表现为：一是基层工作人员不足。某省乡镇1名经办人员要承担2000多名低保对象的官理工作，某省因农村低保者居住分散、交通不便，基层工作人员完成入户调查的工作非常困难；二是基层工作经费不足。源于经费严重限制，包括交通费和通讯费的不足，直接导致基层公务员并不十分愿意进行入户核实调查和宣传工作。随之而产生的直接后果则是一些困难群众对低保申请程序、保障标准和应享受的低保金数额十分模糊。其次，基层公务员在监管不到位的情况下，易于基于利益诉求变相执行政策。一些地区对于基层低保政策落实和资金管理的绩效工作不健全，或者还没有制定相应的评价指标体系和办法，因此，由于组织机构的目标模糊，监管不足，在实际执行过程中出现给予基层公务员诸多执行自由裁量权的情况。

(四)政策阶段的循环：政策执行过程中政策评估的效应

依据“政策阶段论”，政策评估发生于政策执行结束之后，并将政策结果与政策制定目标进行对照，得出政策执行是否达到所设目标。然而，在两项政策的实际实施过程中，政策评估已经嵌入到执行过程中，并直接引起了“政策阶段”的再次循环。政策评估直接对政策制定环节和政策执行过程施加了影响。针对基层医改政策，2013年9月，国务院办公厅会同中央编办、发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、卫生计生委、食品药品监督管理局、国务院医改办等单位组成6个督查组，对山西、辽宁、江苏等12个省基层医改政策落实情况进行了督促检查。*新华网：《国务院专项督查基层医改政策落实情况》，2013年9月9日。针对最低生活保障政策，2013年11月，国务院派出5个督查组，分别由发改委、民政部、财政部、审计署等部门牵头，对山西、内蒙古、辽宁等10省进行了实地督查，听取各级政府及部门汇报，并针对政策对象召开座谈会。*人民网：《国务院派5个督查组专项督查最低生活保障政策落实情况》，2013年11月4日。

政策评估结束后，评估组将执行过程中的督查结果直接反馈给国务院总理李克强，从而掀起新的一轮“党政高层”推动作用*2013年12月25日，李克强主持召开国务院常务会议，听取最低生活保障政策落实督查情况汇报，部署进一步加强和改进低保工作。。此外，各个督查组还直接将评估结果反馈给评估对象，特别将评估中发现的问题及时通报给评估对象，催促评估对象一方面在执行中改善，另一方面也同时将在执行中的政策重新引向政策制定阶段，以期从源头上解决一些问题。比如，国务院第三督查组在云南省开展最低生活保障政策落实情况专项督查后，向省政府反馈意见。例如，督查组指出：“在实际工作中，仍然存在着一些问题和困难，集中表现在少数地方对贯彻落实国发45号文件重视程度和落实力度还略显不足，低保与其他社会救助制度及社会保障制度衔接有待进一步加强，基层能力建设仍然薄弱”*云南网：《国务院督查组就最低生活保障政策落实情况向云南省政府反馈意见》，2013年11月9日。。政策评估的结果和内容将反作用于评估对象的整改活动，再一次从政策制定环节和执行过程优化政策环节。

五、结论和政策建议

基于最低生活保障和基层医改政策的实证研究，本文以政策执行的“整合式”视角为理论基础，分析了两项政策在执行过程中的基本成效、特点和存在问题。笔者认为，第一，两项政策在诸多政策目标上具有抽象性和长期性的特点，因此无法从政策结果上来判断政策执行效果，然而，若从政策执行过程的角度，笔者发现两项政策在各地均结合自身情况推动了政策的落实，取得了积极的效果。第二，两项政策执行过程的环境具有“党政高层”强力推动的现象，然而，鉴于执行行动者所拥有的资源和信息，可以反作用于执行环境，削弱党政高层的推动作用。第三，从结构层面来看，制度起到了在执行过程中的刚性作用，这种刚性在很长一段时间内是固定的，并阻碍了两项政策实施的效果。第四，从中观层面来看，执行过程中组织间的关系不仅是建立在利益基础上的，价值观和信息不对称同样会造成组织行为在执行过程中的“不合作”或者“能力不足”。第五，从微观层面来看，我们在执行过程中必须非常重视基层公务员执行自由裁量权的问题。基层公务员虽然受到相关制度的约束，但其却仍然凭借着制度不完善而导致的将自身利益最大化，从而损害政策执行效果，成为“压死政策”的最后一根稻草。第六，从“政策阶段”学说来看，政策执行并非是孤立存在于“政策阶段”中的，执行过程中嵌入的政策评估使得政策中的一些内容重新回到了决策阶段，同时，也强力推动了政策在执行过程中的及时纠偏。

结合上述问题，笔者在这里简要提出一些对策建议供读者参考。第一，总体来讲，民生政策的政策目标具有长期性、模糊性、滞后性以及复杂性，因此，对于民生政策执行的基本成效判断应从政策过程的角度入手，不易做出“成功”或“失败”的结论。第二，在推动政策实施和落地需要发挥“党政高层”的威慑作用，但是，这并不能保证高层的权威可以保证政策完全落地。“党政高层”推动是典型的“自上而下”的思维模式，期望以督查和整改等方式推动政府落实。然而，随着“党政高层”注意力的转移，以及督查过程中时间不充分和信息不对称因素的影响，会严重削弱推动的效应。因此，一方面继续完善“党政高层”推动的威慑效应，另一方面还应充分考虑执行过程中的层级政府、执行成员，以及基层公务员的利益和价值诉求。还建议在行使“督查权”时考虑发挥研究咨询机构的作用，发挥其独立性、专业性优势，开展第三方评估。

第三，从结构层面来看，制度的不完善和缺失是阻碍政策执行的刚性因素。制度层面主要遇到的问题是横向和纵向所构成的错综复杂的“矩阵陷阱”，从而在面对复杂的民生政策问题时，横向纵向间存在着“权力分割”和“信息分割”等现象的出现。因此，从结构层面来解决这些问题的着力点在于进一步完善制度顶层设计。比如，在信息机制上，打破部门壁垒，形成联动机制，可以推动民政部门与人民银行、银监会、证监会等合作建设金融信息核查库；又如在基层医疗机构总体编制上，中央编办也应同相关部门依据地方情况综合考虑基层医疗卫生机构编制的统筹安排、动态调整。

第四，从基层公务员的角度来看，基层公务员在政策执行的末端环节发挥着重要的作用。基层公务员绝不仅仅是被动的政策执行者，也并不总是遵守部门的目标，虽然其受制于执行环境和结构，但凭借其所拥有的信息和知识在执行中拥有不可忽视的自由裁量权。比如基层公务员会灵活地调动其自有的资源来抵抗来自组织机构的压力。因此，引导基层公务员的执行自由裁量权向有利于政策落实的方向就十分重要。一是从外部来讲，继续通过制定清晰的政策目标来强化问责制；二是通过充分的信息公开弥补基层公务员与社会大众的信息不对等，从而强化基层公务员对于社会公众的责任。

(责任编辑：陆影)

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]05-0091-07

基金项目：本文系2016年国家行政学院科研项目“协商民主制度落实与国家政治治理现代化”(项目编号：16ZBXM006)的阶段性成果。

作者简介：宋雄伟，政治学博士，国家行政学院政治学教研部副教授，主要研究方向为公共管理与公共政策、英国政府政治、协商治理。

收稿日期：2015-10-10