论法治政府的价值内核渗透与实践机制重构——以公共政策过程为观察领域

张则行,陶庆(上海师范大学法政学院,上海 200234)

论法治政府的价值内核渗透与实践机制重构
——以公共政策过程为观察领域

张则行,陶庆
(上海师范大学法政学院,上海 200234)

摘要:法治政府的灵魂和精髓可概括为权力规约与权利保障。作为一项连续的动态过程,公共政策过程中的法治政府建设至少应包含对政策制定、政策执行和政策反馈等环节的讨论。其中,政策制定过程的信息公开与公民参与、政策执行过程的自由裁量与程序约束以及政策反馈过程的回应、纠偏和问责等多项议题的论析与机制重构,无不应渗透着权力规约与权利保障的法治思想。

关键词:法治政府；政策过程；权力规约；权利保障

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出了建设“职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的战略要求,[1]法治政府问题成为学界关注的热点。近年来,国内关于法治政府的研究大体可归为两类:一类侧重于探讨法治政府的理论意涵,包括法治政府的基本原则、价值承载、内在特征与理论依据等,属于务虚层面的法哲学思考；另一类则关注法治政府的实践机制,包括法治政府的标准设定、评估体系、责任追究与信息公开等具体办法,属于务实层面的制度建构。本文尝试从公共政策过程的动态视角诠释法治政府的价值意涵。

一、法治政府的内涵重释与本文研究进路的提出

所谓法治(rule of Law),即法律的统治。古希腊思想家亚里士多德认为,法治应包含两层含义:一是已成立的法律获得普遍的服从；二是大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。[2]199简言之,在亚氏看来,法治的内涵就是“治人者治于法”和实施“良法之治”。在国家治理的现代语境中,我们可将法治的核心价值总结为权力归约与权利保障。那么,何谓法治政府、怎样建设法治政府呢?近来,学界依据《决定》内容纷纷对法治政府的内涵及其建设路径进行了解读。如张渝田认为,“法治政府是指行政主体(政府及其部门)在宪法和法律的治理下,行使法律授予的权力,依法管理社会、经济、文化等公共事务和国家事务”[3],他从权力运作的视角阐述了建构法治政府的逻辑起点(职权法定)、逻辑途径(依法行政)与逻辑归宿(法治政府),为其他研究者提供了借鉴。关保英认为,法治政府的新内涵应强调“开放式、价值化、过程化与给付性政府治理等范畴”,其中关于“开放式和过程化政府治理”的论述突出了法治政府的动态内涵,但作者偏重罗列式阐述,并未深入展开。[4]汪习根提出了建设法治政府的“四条出路”,即“打造权力清单,构建有限政府；打造负面清单,构建为民政府；打造福利清单,构建公益政府；打造责任清单,构建责任政府”[5],这契合了当前我国政府开展的各种制度实践,可视作是对以上所述法治的两个核心价值的呼唤。其中,权力清单与责任清单指向“权力规约”,负面清单与福利清单则更多指向“权利保障”。

本文的命题是以权力规约与权利保障等现代法治的核心价值作为观察视角,讨论在政策过程中如何进行法治政府建设,并从应然角度阐述在公共政策诸环节如何彰显法治政府的价值追求。

二、体制内外的互动:政策制定的信息公开与公民参与

(一)政策制定过程的信息公开。

从某种意义上说,法治政府即是阳光政府或透明政府。2007年,国务院颁布的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)为实现公民知情权提供了法律保障。但其中诸如“两秘密一隐私”、“三安全一稳定”、“国家有关规定”和“特殊需要”等已法定化的限制条件在一定程度上成为打造阳光政府的立法初衷的障碍,导致其实施效果并不理想[6],政府更多地扮演着消极应付公开请求的被动角色。故而,实现政策制定过程的信息公开化应关注以下两个方面。首先,在立法层面尽力破除种种不合理的限制,扩大政府信息公开的内涵和外延,真正实现“公开是原则,不公开是例外”的公开原则；其次,应以实现公民知情权为轴心,在政策制定的问题界定与系统议程等环节中设计信息公开与传播机制。详细言之,其一,在界定社会问题时,政府可将作为“社会感应器”的咨询机构所撰写的不涉密的调查或研究报告公之于众。这样一来,一方面,公众通过专业和权威人士等的分析讨论,可增强对相关问题的理性认知,并由此转变其对公共政策的态度,提升政策认同感,夯实公共政策的合法性基础。另一方面,它也可以测试人们对于报告所指社会问题的反应,从而为机构修正已有观点或进行进一步研究提供参考。其二,在系统议程中,政府应积极引导社会议题的走向,及时公布关乎某问题的相关细节及内容,使与该议题有相关利益的大众在充分了解真相的前提下进行客观理性的讨论。

(二)政策制定过程的公民参与。

如果说信息公开更多地体现在政策制定过程的前两个环节,那么公民参与则较多地出现在政策制定的后两个阶段,即政策规划与政策合法化阶段。首先是政策规划阶段。政策规划的成败在一定程度上决定了公共政策能否取得预期的目标。因此,在设定政策目标时,政策主体应将公民参与的民主价值贯通其中,通过召集听证会等民主形式听取相关利益主体的意见和建议,以此改进目标；在进行方案设计与评估时,由于涉及较多专业知识,政府应积极引入“外脑”力量,创造条件支持外部专家对方案进行论证和调整,以期实现方案的科学化；在对备选方案进行抉择时,政府应通盘考虑前期目标设定时人们的意见以及智库对其修正后的建议,必要时可通过“开门规划”的方式,将更多声音和诉求纳入到最终的方案里。其次是政策合法化阶段。政策合法化不仅要求政策制定主体、政策出台程序以及公共政策内容合乎法律规定,同时也要求将公共政策实施的过程内化为政策主客体的自觉行动,即获取社会的普遍认同。而实现这一过程的关键,就是要将整个政策制定过程演绎为一场自主式的公共意志表达活动,将政策制定过程变成商谈的过程,使政策的承受者本身就是规则的制定者,在政策过程中实现协商民主下的公民参与。

三、正义的力量:政策执行的自由裁量与程序约束

政策执行是法治政府建设的关键一环。在现实中,政策执行过程搭构出了公共意志转换为具体行动的时空场域,政策执行者处于这一场域的前沿,与政策相关者发生着直接的关系。在这一过程中,行政权力的张力极易造成政策客体利益的损害,最终可能造成政府合法性的流失,成为法治政府建设的障碍。究其原因,公共政策本身的性质是重要的解释变量。因为,社会问题本身的复杂程度与政府决策者的有限理性决定了大多数公共政策都具有目标界定模糊、执行手段多变等特点。这些都为政策执行者留下了广阔的自由裁量空间。与此同时,作为规束行政裁量权这批“野马”的缰索的行政程序的弱化与缺失,在相当程度上助推了这种权力变异行为。因此,在政策执行环节建设法治政府,离不开对自由裁量权与行政程序的讨论。

(一)法治政府是“有限”政府亦是“有为”政府。

政府的自由裁量空间亦是政府权力的边界问题。在早期政治思想家看来,边界不清往往造成了权力滥用与政府腐败,最终会伤害民主、自由和人权等政治价值,因此,必须严格限制政府的自由裁量权,以宪法和法律的形式框定政府的职能,打造“有限政府”。而带有传统公共行政学思想倾向的政治家则更倾向于主张扩张政府职能,积极主动采取各项政策发展工业经济,建设“有为政府”。从公共行政思想演化的历史脉络考察,以上两种对待政府权力与职能定位的论争,逐渐成为公共管理学的宪政主义传统与管理主义传统的思想源流。虽然这两种传统主要围绕“国家与市场、民主与效率”这两组关系展开,但其关于民主与效率的论述皆会涉及政府权力重构与职能定位等议题。其中,关于自由裁量权的界定便成为绕不开的问题。不过总体来看,现在学界关于自由裁量权的论辩焦点已不在于是否需要,而在于如何规范使用。实际上,无论是严格限制还是有限放任,其前提都是承认自由裁量权的客观存在。事实上,“有限”与“有为”的主张并不天然矛盾。在全面深化改革的当代中国,在国家治理能力与治理体系现代化的论述语系中,二者代表了“善治”(good governance)的两个方面。具体而言,“有限”意味着通过强力反腐和法治建设规范权力运行,让政府权力重归公共本质；“有为”则意味着通过积极有序的政策执行,促成经济升级,改善民众福利。换言之,在规范使用政府自由裁量权的意义上,法治政府既是有限政府也是有为政府,其最终都导向善治的核心价值——实现公共利益最大化。

(二)程序正义是法律精神的彰显。

弗雷德里克森认为,作为一种公共行政和政策执行模式,“官僚自治在处理公共组织的日常事务过程中,应具有广泛自由裁量权”[7]55-57。同时,他援引亚里士多德的观点指出,“面对法律的模糊性,自由裁量权的存在是必然的结果,但在具体案例中,法律的适用只有依靠实质性原则(即法律的精神)解决模糊性,公平的正义才能得以实现”[7]94。可见,实现政策执行过程中的公平正义,关键在于法律精神的培育与彰显。单就执行政策而言,程序正义亦可具化为程序正当,即设立严格的法定程序,约束政府行为的任意性,保障行政相对人的基本人权。详而言之,政府除了要严格遵守诸如合理性原则、比例原则等行政法治的基本原则外,更应探索出台一套权责明晰、相互配套的行政程序法典。因此,对执行裁量权的程序约束体现在两个层面:一是建构完整的行政程序法体系,各级行政主体要严格按照法律条文所框定的程序开展政策执行,亦即实现亚氏所提出的“法律的正义”；二是各执行主体需怀有最大的公道善心,使得政策执行的合理化原则真正发挥应有的作用,努力做到“法无授权不可为,自由裁量不乱为”,亦即实现亚氏所推崇的“公平的正义”。当然,这不仅需要建构完备的法律制度,更有赖于相关主体对法律精神的深刻领悟。

四、回应、纠偏与问责:政策反馈的救济功能

政策反馈环节的救济功能不同于传统法律救济(行政诉讼)等消极的事后反馈,而是在“兜底”(对行政相对人造成的侵害进行补偿)的同时将救济的功能前置,即将救济贯穿于政策实施的全过程。详细言之,即:一要敏锐感应政策实施后的各种结果,及时收集信息并回应民众不断变换的利益诉求；二要实时监控政策实施的全过程,及时纠正可能出现的任何偏差；三是对回应不力、消极懈怠和由于重大过失而对相对人造成损害的当事人追究行政责任。因此,我们可以将政策反馈环节的法治政府建设概括为三项机制的建构:回应机制、纠偏机制与问责机制。

(一)回应机制是政策反馈的前置救济。

政策反馈过程中的法治政府,必定是一个积极回应民众的政府。但作为建设法治政府的一种救济方式,政策反馈的回应机制也应表现出某种特性,反映出政策反馈的前置救济功能。一是全方位信息感应。在瞬息万变、充满不确定性的社会转型时期,为了全面、及时、准确地获悉民众对于政策实施的反应(包括支持、反对、不满以及要求等),政府要增强治理讯息的流通性、开拓更多的信息收集渠道。除了要充分发挥体制内媒介的作用,还需借助体制外各种传播媒介的力量,逐步搭构出信息整合平台,实现信息在政府、社会和民众间的全天候、无缝隙的流通。唯有如此,政府才能在政策反馈环节对于各种诉求作出快速反应。二是触发式前置行动。传统的政府回应大都流于事后的被动反应,缺乏主动精神。在政策反馈中建设法治政府则需要增强政府的主动进取精神,将回应的时间节点自觉前置,即是在感应、收集和加工信息的基础上,建立灵敏的“触发式装置”,对于新出现的民众诉求等“触点”,政府要快速回应,杜绝“触发失灵”现象。

(二)纠偏机制是政策反馈的实时救济。

回应是针对政策实施后新的利益诉求而言的,而纠偏则是应对政策实施过程出现的各种偏差与过失。政策过程的纠偏机制与上文所述法律上的事后纠偏机制略有不同,尤其是将其放在政策反馈的视域内进行考察,结合法治政府的核心内涵,这种纠偏机制同时表现出预防性与实时性的特征。一是预防性纠偏。作为社会资源的权威性分配,政策实施过程一旦出现偏差,必将对政策相对人造成损害,而预防性纠偏是减少损害的必要一环。因此,政府应充分发挥各种官方和民间咨询机构的作用,在对政策实施后可能发生的各种偏差、梗阻乃至损害民众利益等潜在风险进行全面的预测评估,发现事前即可排解掉的偏差则立即排解,防患于未然；对于那些可预见而又不可避免的问题则应制定详细的纠偏计划,在政策实施过程中将偏差降到最小。二是实时性纠偏。所谓实时性纠偏就是将纠偏机制贯彻于整个政策实施过程。与政府回应的全方位信息感应和触发式前置行动相配合,这种纠偏机制将镶嵌在政策实施的诸多节点上。而且,这种纠正一直处于即时反应的延续性状态。任何政策无论在何时何地发生偏差,都将触动纠偏机制这根紧绷的神经。政府随后即根据具体情况,采取针对性纠偏举措。比如,对任意放大或缩小目标群体和适用对象以及有差别的选择性政策执行等不合理现象,政府都应事先制定相应的应对措施,实时纠正。

(三)问责机制是政策反馈的后置救济。

在政策反馈环节构建法治政府的问责机制,须做到全面问责和全民问责。

1.全面问责。这是从政策过程的纵向维度加以考察的,重在问责机制的前后连贯性。针对当前问责机制重政策下游(执行)而轻政策上游(决策)的弊端,我们应将问责机制延伸至整个政策过程,尤其是对决策过程的问责。事实证明,不对由于重大决策失误而造成严重后果的责任人或领导者问责,而仅对被动执行的基层人员问责,将导致因无法服众而最终削弱政府权威、或使问责过程流于形式、变成地方政府装点门面的雕饰的后果。故此,《决定》明确提出要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[1]的要求,当前,这种问责制度已在部分省市落地实施,全面问责已初见端倪。

2.全民问责。这是从政策过程的横向维度加以考察的,重在问责机制的内外连接性。事实证明,缺乏外部力量介入的内部监督具有软弱无力等无法克服的缺陷,强化政策过程中的问责效果需要构建内外互通式的问责体制,即在重视探索内部机制建构的同时,引导并强化政府外部主体参与问责。这又可细分为两种情况:一是强化体制内其他权力主体对政府的问责。一方面坐实人大及其常委会的问责权限,真正发挥权力机关的监督职能；另一方面进一步推进司法独立,即人民法院独立审理行政诉讼案件而不受政府机关的干涉,同时检察机关也要配合同级党委纪检部门开展问责活动。二是引导体制外的治理主体参与政府问责。比如,新闻媒介如实报道政策失误过程,引发舆情进而对政府形成压力,本身就是一种问责行为。

通过以上论析,我们不难看出,回应、纠偏与问责等机制具有某种内在的联系性。它们都主张政府应在政策实施中发扬积极进取的现代行政精神。其中,增强回应性体现着法治政府的道德良心,纠偏机制反映了法治政府的公平正义,而全民问责则激发了法治政府的政治勇气。同时,权力规约与权利保障等法治政府的价值追求也内化其中,成为三项机制设计的精神支柱。具体而言,回应机制以积极救济的姿态主动回应和满足人们的利益诉求与合法权益,倾向于权利保障；纠偏机制以实时救济的姿态纠正政策实施偏差,将利益损害降到最低,是一种权利保障举措,同时对政策实施主体也起到权力规束的作用；问责机制则以消极救济的姿态从权责一致的原则出发向政策过程中的责任主体问责,倾向于权力规约。

综上可见,法治政府在政策过程中先后体现了透明政府、民主政府、“有限”政府、“有为”政府、责任政府和回应性政府等特质。为便于观察,笔者将其简化绘制如下表(见表1)。

表1.公共政策过程中的法治政府建设

总之,在公共政策过程的视阈下,法治政府建设是政策制定、政策执行和政策反馈诸环节践行法治政府核心价值追求——权力规约与权利保障的动态过程。本文所论析的政策制定过程的信息公开与公民参与,政策执行过程的自由裁量与程序约束,政策反馈过程的三项机制无不渗透着法治的思想精髓和价值追求。

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责任编辑:王升平

中图分类号:D920. 1

文献标识码:A

文章编号:1008—4533 (2016) 01—0020—05

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 003

收稿日期:2015—10—11

基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地北京大学政治发展与政府管理研究所重大项目《政治人类学视野下的政治体制改革研究》(编号: 11JJD810018)；上海师范大学研究生优秀成果培育项目(编号: A-6001-15-001436)。

作者简介:张则行(1989—),男,山东临沂人,上海师范大学法政学院硕士研究生,主要研究方向为公共行政理论,政策人类学；陶庆(1965—),男,安徽宁国人,上海师范大学法政学院教授,教育部新世纪优秀人才支持计划获得者,主要研究方向为公共行政理论,政策人类学。