食药安全“三合一”改革的风险及其治理

杨华锋(北京师范大学中国社会管理研究院,北京 100875)

食药安全“三合一”改革的风险及其治理

杨华锋
(北京师范大学中国社会管理研究院,北京 100875)

摘要:食品药品安全关系国计民生,其有效治理是衡量国家治理能力强弱的重要标尺。2013年新一轮大部制改革以来,部分地方推行了“三合一”改革方案,拟通过对部门职能的整合来实现统一的市场监管。这一改革举措在地方实践中既有着一定的合理性,也存有潜在的风险,即:容易偏离行政改革的总体方向和指导性原则,增加行政沟通与协调的成本；容易偏离公共安全的治理理念,诱致地方保护主义抬头。食药安全监管改革应在政府职能重塑的总体进程中把握地方政府的自主性,始终秉持公共安全的治理理念,合理配置中央与地方事权,扭转末端管理思维,强化源头治理能力,唯有如此,方能有效保障公众的饮食用药安全。

关键词:食药安全；“三合一”改革；风险；治理

一、何谓“三合一”改革

“三合一”改革是时下地方对整合工商、质监和食品药品监管局组建市场监督管理机构的通用语辞。具体来说,是将工商、质监和食药监等部门合并成一个部门,藉此统一市场监管。目前,深圳、浙江、天津、辽宁、吉林、上海浦东新区、重庆两江新区、武汉东湖新区等地都相继实施了“三合一”改革①。其改革目标正如江苏省2014年11月7日下发的《关于调整完善市县工商质检食品药品管理体制加强市场监管的意见》所显示的那样,核心内容是将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制；区县一级要整合原食品安全办、工商、质监和食品药品监管部门的职责以及卫生部门承担的食品安全监管职责,组建区县市场监督管理局。将过去分散在工商、质监、卫生的部分食品安全监管职能统一集中起来,扭转以前“铁路警察各管一段”,遇到问题常常出现推诿扯皮的局面。[1]

各地的“三合一”改革在实践进程中形成了比较有代表性的三种模式。一是浙江模式,即在县市区整合工商、质监、食药监的职能和机构,组建市场监督管理局。安徽、辽宁、吉林、上海、武汉等地皆效仿此模式。二是天津模式,即同时整合食药监、工商、质监三个局的执法机构,受天津市市场监管委垂直领导,乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。三是深圳模式,即整合工商质监、物价、知识产权的机构和职能,组建市场监督管理局,后来加入食品药品监管职能。这三种模式,各地均有不同程度的仿效。经过这一轮改革,截至2014年底,地方综合设置市场监管机构有423个,其中,省级1个,副省级2个,地市级16个,区县级404 个,分别占各级局的3. 1﹪、13. 3﹪、4. 7﹪和14. 1﹪；同时,各级食品药品监管行政机构共有编制135921名,同比增长101. 4﹪,其中,省、副省、地和县级分别同比增长5. 2﹪、65. 1﹪、25. 2﹪和129. 9﹪。[2]从这一数据可以看出,三合一改革的实践主要集中在区县一级。这一行为方略在理论上有一定的合理性,即区县一级并不需要过于细分的职能结构,很多职能交叉、重叠的部门完全可以合并起来,既可以有效避免“踢皮球”现象的发生,又可以有效整合人力资源,提升管理水平。具体而言,“三合一”改革的优势在于以下几个方面。

其一,从市场经营者角度来看,“三合一”改革能增加其便利性。以开办食品企业为例,自2013年国家食品药品监督管理总局成立以来,食品流通许可证的办理划转到了食药监部门。那么,对于企业法人来说,他首先需到工商管理部门办理营业许可,再去食药监部门办理流通许可证,最后再到质监部门办理组织机构代码证。一旦实行“三合一”,自然精简了程序,提升了服务水平。

其二,在部分学者看来,“三合一”改革具有先行先试的示范意义,符合改革发展的总体趋势。如2014年上海浦东新区成立市场监督管理局之时,胡伟便认为,浦东新区的改革符合以前国务院推行的大部制改革,它能打破“九龙治水”的状况,防止机构重叠、职能交错,遇事相互“踢皮球”的现象[3]；同时,它也有利于消除权责边界,形成监管合力,进行无缝衔接,从而提高行政效率；有利于实现生产、流通、消费环节监管的有机统一；有利于实现机构精简与职能转变并举；有利于整合优化执法资源,减少执法层级,实现机关“瘦身”、基层“强身”的目标。在上海浦东新区市场监督管理局成立以后,原有三个局的内设机构从29个减少至16个,精简了44. 8﹪,机关编制从264名减少至139名,精简了48﹪,其中,市场监管局991名干部中,有86﹪的人员集中在基层,可以说较好地实现了行政流程的优化再造[4]。

其三,在部分地方政府看来,“三合一”改革的积极功能也较为突出。如地处福建东北部的柘荣县在发展过程中,逐渐形成了以酒类、茶叶、调味品、植物油加工为主导的食品生产体系,食品经营单位高达1388家,占县域市场主体总数的23. 1﹪。但是,由于产业规模偏低、工业化程度较低,其整体抗风险的能力偏弱。在此情境下,食药监管局在人员配置、治理能力等方面均面临着诸多问题,如监管任务重、专业素质薄弱、乡村监管力量匮乏、技术支撑空白,整体治理水平偏低等。因而,该县副县长魏丹琦认为,通过“统一市场监管,可以充分利用和整合原有3个部门(工商、质监、食药监)的信息资源、技术资源和执法资源,做到优势互补,实现行政执法效率最大化,从而可以系统化地解决多年来食品、药品、保健品、化妆品、医疗器械领域的违法广告、商业贿赂、商标侵权等不正当竞争行为屡禁不止的问题,增强行政执法的权威性、有效性和统一性”[5]。这一观念在地方政府层面颇有市场。在它们看来“三合一”改革有助于增强食药监管能力、符合全面深化改革发展大局的要求,具有良好的政治寓意,又有助于优化行政执法资源的整合,兼具治理改进的现实意义,可谓一举多得。

二、“三合一”改革的潜在风险

“三合一”改革方案有着积极的正向功能,但其应用于食药安全治理实践的潜在风险亦不可小觑。在笔者看来,主要有以下几个方面。

(一)容易偏离新一轮改革的总体方向,曲解“统一权威”的蕴涵。

纵览食药安全监管的改革历程,其呈现出日益独立、专业化的趋势,食品药品安全监管经历了从无到有,从托管到专管,从分散到统一的改革历程。以2003年的国家食品药品监督管理局将二者统一起来为标志,统一、权威和专业监管体系的雏形得以形成(见表1,表2)。

当然,统一、权威、专业、独立监管体系的健全与完善并不是一蹴而就的。2004年,食药安全实施了分段监管②,国务院按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,确定农业、质监、工商、卫生、食品药品监管等部门共同承担食品安全监管职责,初步形成了从农田到餐桌的监管体制。这一时期,“统一”性受到了极大销蚀。而2007年《国家食品药品安全十一五规划》规定,“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人”,这就在事实上变更了2001年以来形成的垂直管理体制,改为了属地化管理。随后, 2008 年,我国将食药监重新划转卫生部托管,希望可以解决日益严峻的食品药品安全风险与治理危机。这一划转方案并未解决由分段监管所形成的历史沉疴。及至2009年《食品安全法》的颁布,方才积极尝试将“分段监管”转变为“统一协调与分段监管相结合”的方式。这思路,体现在2010年国家食品安全委员会的成立和2013年国家食品药品监督管理总局的组建中。通过整合食安办、食药监及质检总局、工商总局的相关职责,形成了统一、权威的食药监管体系。从历史沿革来看,中央层面的行政改革遵循着十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的“完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度”的制度设计。统一权威并不是简单的部门合并,其关键在于相关职能的融合与对自身发展的规律的遵循。如果职能不能有效融合,合并起来的机构充其量不过是形式上的“统一”,难有实质上的“权威”。“统一”与“权威”一旦分离,也就失去了其致力于组织变革、寻求有效治理的现实意义。

表1.药品安全监管历史性节点

表2.食品安全监管历史性节点

(二)容易偏离改革的指导性原则,增加行政沟通协调的难度。

《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发〔2013〕18号) (下文简称《指导意见》)明确规定,“省、市、县级政府参照国务院整合模式,结合本地实际,将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合,组建食品药品监督管理机构,对食品药品实行集中统一监管”[6]。在这一表述中,明确三个指导性意见:一是参照中央一级改革模式；二是整合不同部门中的食品药品管理职能；三是组建食品药品监督管理机构。运用行政系统分析框架来看,其要求在输入端输入不同部门的食药职能,通过参照中央改革模式、结合实际的系统进行运作；在系统输出端则输出独立的食药监管理机构。而“三合一”改革方案将《指导意见》中的“职能整合”理解为“机构合并”。《指导意见》明确指出要推进对食药相关机构部分职能的整合,即有关食品药品相关层面的职能,不是相关方的所有职能,因此地方工商、质监与食药监机构的合并缺乏改革依据。即便是为了形成统一的市场监管、强化监管能力,也不是靠简单的机构合并来实现的。此外,将“组建食品药品监督管理机构”转变为组建“市场监督管理局”,也明显背离了改革的目标。

另外,在一个权责同构的行政体系之中,如果没有从上而下的同步性改革,只是地方性的“自变革”,将造成行政沟通上的困境。三合一改革之后,区县一级将由单一的市场监督管理局来因应更高层级的工商部门、质监部门和食药监部门的业务指导。然而,在中央一级仍采取分部设计,且省市大多亦保留工商、质监、食药监的情况下,只是在县区三合一为“市场监督管理局”,必将为后续工作带来一系列的协调问题,业务对接能力不容乐观。如在福建,改革前,福建省质监和食药监为省以下垂直管理,行政许可业务主要由省、市局承担,县级负责日常监督,大量的人力和技术能力集中于省、市两级。改革后,县一级在人员和技术方面比较缺乏,将会有一段时期无法有效承接下放的职能。同时,在县区一级由于部门构成与职能的差异,也容易滋生横向协调的困难,从而形成上下衔接不畅、左右协调困难的局面。

(三)容易偏离公共安全的治理理念,弱化“安全”的意识。

工商部门监管的是交易行为和市场秩序,更多地体现为综合执法,其监管方式较为粗放,监管领域较为广泛。而质监、食药监等部门更多表现为专业层面的执法,技术支撑能力要求较高,尤其是食药监方面的专业性要求尤其明显。食药安全监管的目的在于“安全”,市场监管的重心在于市场“秩序”的维系。例如,上海福喜事件并不是因其对市场秩序造成了冲击而被查处,而是其“安全”出了问题。药品一类更是如此,如抗生素滥用并没有扰乱市场秩序,但却带来了严重的药品安全及生态安全问题。即便“市场局”有着“安全”的职能目标,但在其职能目标集合中难以占到优先位置。从根本上说,这是由于治理理念上的差异而造成的治理目标及其排序的位移。不同部门的管理重心不同,工商部门负责市场主体准入,通过监管企业主体来规范市场秩序,突出企业风险管理；质监部门重点考虑产品是否符合标准体系；而食药监则更多地专注于产品安全,重点考虑产品对公众健康威胁的程度。

正如表1、表2所示,食品与药品安全监管的发展历程始终与公共卫生、卫生体系紧密相关,其本质上是基于公共卫生管理的公共安全问题。这与一般商品市场监管所追求的市场秩序有着本质区别。如,一些地方对酒店商店售卖阿胶、西洋参等、车船站所售卖风油精之类药品进行检查,以“无药品经营许可”来查处,这于市场秩序来说是没问题的,但如从“安全”性来说则毫无意义,因为食药安全的本质在于“公众安全”、“公共安全”目标的实现,只要没有影响或伤害到公众安全,其监管也就是多余的。监管一旦偏离“安全”这一目标,势必进一步弱化“安全”意识。在三合一改革中,将投诉举报电话整合到12345市民热线即为例证。随着部分地区整合工商、质监、食药监成立三合一市场监督管理局,一些地方将原食药监的12331投诉举报电话整合到12345市民热线进行统一接听。这一是造成了投诉举报件办理效率的降低；二是弱化了投诉举报的咨询服务功能,弱化了12331在宣传食药安全知识、为百姓进行事前咨询方面的功能。三是造成了投诉举报基础信息的缺失。[7]这些问题都是对公共安全考虑的缺失,弱化了公众的安全意识。

(四)地方保护主义抬头,末端管理弱化食药安全治理能力。

源于食品与药品安全的跨域性,食药安全已具备全国乃至全球公共产品的性质,这就自然导致地方政府与食药厂商都不具备提供该公共产品的动力与积极性。食药产业经济利益的地方化与食药安全隐患的跨域性、全国性、全球性之间的矛盾,成为地方保护主义的温床。“三合一”改革致力于将食药安全事权下移,甚至于乡村、街道都将设基层所来实现监管的“全覆盖”。不过这种全覆盖只能是形式上的而非职能履行上的。这种以地方事权来替代中央事权的方式,在食药安全领域是不可取的。对于地方经济社会发展而言,食药行业具有巨大的资源吸附能力,又有着巨量的GDP产出,这使得企业利益地方化、地方利益合法化具有顽强的生命力。例如,一些地方在三合一改革之后大量查处其他县市的食药企业,而非本地企业即为例证。在地方政府的成本收益核算体系中,药品安全风险的成本是全国性/全球性的,而经济收益是充盈地方财政的重要手段,因而对于理性的地方政府来说,促进地方经济发展的目标也就自然排在风险控制的前面。

进一步而言,一方面,食药生产、流通、使用等环节的跨域性,决定了单一的属地化管理有着局限性；同时,又因其安全的重要性,在全国范围内食药安全也就意味着是一种“全国性的公共品”,那么一时一地的地方政府也就缺乏供给的动力和积极性。随着三合一市场局的组建,地方食药监管经费装备保障难以预期,因为各地经济社会发展差异,对食药安全的关注程度存在差异,难以保障充分的经费投入。再加上地方绩效的考虑,使其往往偏好于“保护”而非“关停”。另一方面,强调食药安全的基层监管是一种末端管理思想,尤其是一些地方搞所谓的食药安全的网格化管理,这种管理理念用于社会治理或社会治安管理或有效果,用于食药安全则是不可取的。原食药监和质监部门主要以机关股室为主要监管力量,工商则以基层所为主要监管力量。三个部门之间在管理方式、管理手段和作用途径等方面均存在巨大差别。其中,食药安全更是典型地将重点聚焦于源头治理。如果源头管不好,强调其他环节的监管效力就是舍本逐末,只有抓好源头才能纲举目张。如果过多地追求末端管理,那么食药安全的专业性监管事实上也就被弱化了。

三、“三合一”改革的风险治理策略

首先,就治理方向而言,在改革总体趋势中把握地方改革方向,审慎地开展“三合一”改革。“要从全局和战略上统筹谋划全面深化简政放权、放管结合的改革任务和目标,按照完善深化社会主义市场经济体制的要求,构建全过程、立体式、开放型、现代化的监管体系,有步骤地协同推进放权与监管改革。”[8]可以说,新一轮改革的重点在于职能统一,而不是机构的简单合并。三合一改革在理论上有其合理性,实践中也有一定的积极功能,这一点不应忽略。但一旦将该改革思想应用在食品药品安全治理领域将存在极大的不适应性。比如深圳2009年即成立了市场监督管理局,整合了工商、质监、物价和知识产权及食品安全监管的职能,但在实践中常常面临监管困局,最终仍然是将食品安全的职能抽离出来,重新组建食品药品监督管理局。这不得不说是一种折腾,同时,也再一次验证了食药安全监管的特殊性,是对有失偏颇的改革策略的再一次“改革”。可见,地方性改革要在总体改革的脉络中寻找自适应的边界,不宜过度解读、亦不宜误读中央政府职能改革的路线图,在总体推进的过程中审慎地开展地方试验,及时总结经验教训,一旦发现改革偏差,应及时给予纠正,否则将积重难返,诱发更大的治理风险。

其次,就治理理念而言,在改革过程中秉持公共安全的治理理念,铭记“公众饮食用药安全”的工作宗旨。党的十八届三中全会报告在第九章“推进法治中国建设”中谈到深化行政执法体制改革时强调“加强食品药品等领域基层执法力量”,这往往成为三合一改革的理论依据,以此来解决权责交叉、多头执法带来的沉疴。但其并不是三合一改革的必要条件。针对食品药品的体制改革重点在“健全公共安全体系”一节之中,重点强调食品药品的公共安全属性,并以此为基础对完善统一权威与建立最为严格、覆盖全过程的制度体系进行探讨。也就是说,其核心焦点始终围绕着公共安全的价值理念展开。“社会的变革和人类的进步基本上都是在新的理念推动下出现的,没有理念的变化就没有制度和政策的改变。”[9]序言2食药监管改革的目的应始终围绕“公众饮食用药安全”进行,只有始终铭记这一治理理念,方能在纷繁复杂的改革过程中进退有据。

再次,就治理内容而言,在府际关系的调适中强化食药安全的中央事权,合理配置中央与地方的权责范围。食药安全是典型的全国性公共产品或曰之全球性公共产品,仰赖于一时一地之善治改进,是难以有效应对食药安全风险。当然“安全”本身是一个相对概念,并不存在完全意义上的“绝对安全”。在追求这一相对安全的目标时,我们可发现各个国家的权责划分虽有不同,但强调中央事权却有着基本共识。如美国FDA在处理联邦与各州对于药品事务的监管权限时,依据食品药品销售网络的边界来确定各自权限,但凡牵涉跨州的食品药品即为联邦权限。随着全球化的推进,现在不消说药品已是全球供应链,食品也逐步成为全球性产品。那么,食品药品的安全保障自然更多地导向中央事权,而非地方事权。这并不意味着地方无责,或地方政府可置身事外,只是事权的分配与责任的归属府际有别。目前“地方政府负总责”问责体系的形成有着特定的历史缘由,积极而审慎地改进与优化府际关系中的权责配置是食药监改革必须正视的问题。

最后,就治理策略而言,应更多地强调源头治理,而非末端管理。从管理策略上看,末端管理往往事倍功半。在食药治理领域更是如此,在生产、流通与使用诸环节中,生产是第一步,如果这一环节不能有效管制,而将监管职责放在庞大的消费终端市场,自然会形成任务重、问题复杂、监管能力不足、效率低下等问题。所以,基层监管能力薄弱,有其组织建设、人员队伍素质的问题,但更本质的问题是治理策略的选择偏差。三合一改革将食药安全有效治理寄望于消费市场这一末端,是管理策略的设计失误。其实,我们需加强的是源头治理能力,这既有赖于中央与地方事权、事责的合理划分,也有赖于食品药品标准体系的进一步完善。食品药品专业化、科学化治理能力的形成需强化中央事权,唯有如此,才能吸引更多优秀人才参与到食药安全的治理中。而分散的末端管理缺乏必要的人才吸引力,难以形成智力支撑系统,自然也就无法提升治理能力。同时,源头治理的改进也有赖于食药安全治理体系的社会开放度,清晰有效的公众参与机制、理性的智库参与机制均可以有效提升改革方案的适应性,避免不必要的改革成本。诚如桑斯坦所言,“公众的审查能够推动理性决策,减少冒失的决策行为,同时简化政府制定规定的过程”[10]5。充分的公共讨论既符合公共安全的价值旨向,也符合最小化政策风险的改革目标。最终,多元共治体系的建立也将最大地提升食药安全的源头治理能力,最大限度地维护公众的饮食用药安全。

注释:

①有些地方改革实行的是“二合一”或“四合一”,但其核心目标与改革方案与“三合一”大同小异,为行文统一,采用应用较为广泛的“三合一”。

②分段监管主要针对食品安全领域,即,农业部门负责生产环节、质监部门负责加工环节、工商部门负责流通环节、卫生部门负责消费环节、食药部门负责综合监督、组织协调、依法查处重大事故。

参考文献:

[1] 改革静悄悄,背后有深意[N].新华日报, 2015-01-23.

[2] 国家食品药品监督管理总局统计办公室.食品药品监督管理统计年度报告(2014年) [Z]. 2015, (3).

[3] 浦东“三合一”改革是一种“先行先试”[N].东方早报, 2014-01-01.

[4] 刘洋洋.透视市场监管体制改革——以上海市浦东新区“三合一”改革为例[J].党政论坛, 2015, (5).

[5] 魏丹琦.“三合一”模式下的食品安全监管新态势[J].中国食品药品监管, 2015, (6).

[6] 国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见[EB/OL]. http://www. gov. cn/zwgk/2013-04/18/content_ 2381534. htm, 2015-11-16.

[7] 国家食品药品监督管理总局稽查局.全国食品药品投诉举报统计分析报告(2015年上半年) [Z]. 2015, (6).

[8] 魏礼群.创新和加强监管提高政府治理水平[J].行政管理改革, 2015, (7).

[9] 张维迎.理念的力量[M].西安:西北大学出版社, 2014.

[10] [美]卡斯·桑斯坦.简化——政府的未来[M].陈丽芳译.北京:中信出版社, 2015.

责任编辑:王升平

中图分类号:D63-3

文献标识码:A

文章编号:1008—4533 (2016) 01—0025—06

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 004

收稿日期:2015—08—26

基金项目:国家社会科学基金项目《药品安全协同治理的运行机制与实践路径研究》(编号: 15CZZ017)；中国博士后科学基金面上项目(编号: 2015M570046)。

作者简介:杨华锋(1982—),男,山东聊城人,北京师范大学中国社会管理研究院研究人员,国际关系学院公共管理系公共管理教研室主任、管理学博士、副教授、硕士生导师,研究方向为行政理论与治理创新。