高等学校继续教育体制与机制创新

杨学祥 张魁元 侯建军

摘 要：近年来，我国的继续教育事业发展很快，但继续教育体制与机制的构建却明显滞后，特别是继续教育管理和办学职能相互杂揉、自主办学的责任和义务尚未明确、监管评价体制有待完善等问题，严重地制约了继续教育的发展。当前我国高校继续教育体制与机制改革的总体指导思想是“依法治校，管办评分离”，就体制与机制改革而言，依法治校就是要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成学校依法办学、自主管理的格局。本文结合当前高校继续教育的实际，提出应从管理体制、办学体制、协同体制、监管机制四个方面改革创新，增强继续教育办学活力与核心竞争力。

关键词：高等学校；继续教育；体制机制

中图分类号：G72 文献标识码：A

一、继续教育体制与机制的内涵

“体制”是制度外在的具体表现和实施形式，通常以权力配置为中心，以结构、功能、运行为主体，由各种硬件和相应的规范所构成。“机制”通常是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指工作系统内各部分之间相互作用的过程和方式。体制和机制既相互区别，又密切联系，共同作用于某一事物。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“建立健全继续教育体制机制。成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展。加快继续教育法制建设。健全继续教育激励机制。加强继续教育监管和评估。”继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。继续教育体制可被理解为国家和地方为促进继续教育事业发展所制定的用以确定机构设置和管理权限的制度，主要包括领导体制、管理体制、办学体制等。继续教育机制是指继续教育体系的构造、功能和相互关系，是继续教育系统内外各实体之间相互作用的过程和方式，如发展机制、评价机制、监督机制等。

二、高校继续教育体制与机制改革的指导思想

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化改革的总目标表述为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，从制度和能力两个层面丰富了我国现代化建设的内涵。就深化教育领域综合改革方面，《决定》指出要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，鼓励社会力量兴办教育等。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面推进依法治国的总目标表述为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。在推进多层次多领域依法治理方面，强调坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。

当前我国高校继续教育体制与机制改革的总体指导思想是“依法治校，管办评分离”。就体制与机制改革而言，依法治校就是要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成学校依法办学、自主管理的格局。具体来说，就是建立起制度体系、决策程序体系、信息公开体系、监督体系、自主办学体系和社会评价等诸多方面的子体系，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平。管办评分离就是政府层面的教育管理要从靠行政化管理转向依法治理，学校层面的教育管理要从行政化管理旧体制向依法办学转换，社会层面的教育评价的主要内容就是教育评价要独立为专业化评价机构。具体来说，就是明晰教育管理、自主办学、专业化评价三者之间的责权利法律关系。

三、高校继续教育体制与机制中存在的问题

（一）继续教育管理和办学职能相互杂揉

高校继续教育管理和办学职能相互杂揉，继续教育的管理主体和办学主体有待分离，以保证管理和办学主体各司其职，分工协作。就国家层面，管办评的主体是各级各类教育行政部门、学校和专业评价机构。其中，教育行政管理部门是监管主体，学校是教育活动得以开展的组织主体，教师是课程实施的主体，学生是课程学习的主体，评价机构是提供专业化服务的主体。就学校层面，管办的主体是继续教育管理部门和教学院系，评价主体是学生。其中，继续教育管理部门代表学校对校内所有开展学历和非学历继续教育的实体单位依法依规管理；各实体单位在国家和学校的法律法规框架内自主办学，平等地接受学校的管理和监督；学生对继续教育的质量进行客观评价，通过校内、校外评价机制反馈意见，促进继续教育的改革与提升。目前，我国众多高校继续教育的管理和办学职能有待进一步厘清界定，由同一校内主体同时承担继续教育的管理和办学职能的情况比较普遍，造成体制机制僵化、资源配置效率低下、人才培养脱离社会需求等问题。

（二）自主办学的责任和义务尚未明确

高校继续教育自主办学的责任和义务尚未明确，继续教育办学主体的积极性和自主性有待进一步发挥。赋予继续办学主体自主权并不意味着自主权走向绝对化，而是要让办学主体在法定监管范围内根据法律法规赋予的办学权力和义务合法地从事教育组织实施活动和教育改革活动。具体到学校层面，就是教学院系依法依规落实办学责任和义务，依法依规组织建设继续教育课程、依法依规管理教学科研、依法依规聘用和管理教师、依法依规开展校外合作等等，教学院系如果做出了有违国家法律和学校规章明令禁止的事情，继续教育管理部门则要依法依规进行问责，追究其责任，进行相应的处罚。目前国家对高校继续教育自主办学的责任和义务尚未进行明确界定，相应的学校层面对办学院系开展继续教育的责任和义务也缺乏明确界定，面对经济社会的快速发展，继续教育办学院系常常面临摸着石头过河的境遇，例如非学历继续教育的市场定价问题、教师课酬与课时转换问题、继续教育社会合作机制等问题。

（三）继续教育监管评价体系有待完善

高校对继续教育工作的开展还缺乏有效监管，继续教育办学的监督机制、质量评价机制、准入与退出机制远未形成。从管办评分离改革的客观需要看，在理顺教育监管、自主办学和社会评价三大主体责权利关系的前提下，必须把教育监管水平和自主办学的水平评价职能分离开来；必须改变自己办学、自己监管、自己评价的陈旧方式，主动构建专业评价体系和机构，真实吸纳受教育者意见，客观有效开展继续教育的评价与监管。当前继续教育经过几十年的发展也形成了一定的规模，但就整体而言，高校继续教育监管制度没有发挥应有作用，教学标准层次不齐，教学质量高低不一，特别是部分非学历继续教育收费标准、教学质量、服务水平差异严重，缺乏有效监管，使得继续教育与普通教育相比在质量和社会认同度上存在明显的差距。

四、继续教育体制与机制创新实践

北京大学历来注重继续教育的改革与发展， 自2013开始着力推动继续教育体制与机制的改革与创新工作。

（一）继续教育管理体制的创新

创新继续教育管理体制，从根本上讲，就是要改变继续教育管办合一、自我办学、自我管理的现状，建立由继续教育行政部门管理、各办学单位分工协作、全校师生广泛参与的现代继续教育管理体制。

1.健全继续教育领导体制

针对继续教育办学易出现多头管理、各自为政、资源分散等实际情况，创新继续教育管理体制，必须建立由学校主要负责同志牵头、由管理部门和教学单位参加的跨部门继续教育协调委员会或领导小组，构建与高校继续教育发展相适应的新的领导体制。继续教育协调委员会或领导小组负责领导和协调校内的继续教育工作，统筹规划继续教育发展，协调解决重大事项，研究和制定推进继续教育发展的重要举措等。2005年，北京大学设立继续教育指导委员会，主任由北大分管继续教育领导担任。作为北大继续教育工作的指导、咨询、议事和决策机构，继续教育指导委员会的主要职能包括：宏观把握北大继续教育发展方向；开展继续教育基本制度建设；在解决继续教育发展难题等方面发挥指导、咨询和决策作用；兼顾学校、社会各方面的需求和利益，保证学校继续教育顺利发展。

2.专门机构统筹继续教育日常管理

对继续教育的日常运行实施统筹性的专门化管理需要组建专门机构。高等学校应明确职责、整合职能、建立机构、理顺管理，在校内设立继续教育部（处），负责校内继续教育的宏观管理和事业发展规划、政策法规制定、办学机构设置、教学质量评估等管理工作。1999年，北京大学成立继续教育部，统管全校继续教育工作，兼有管理职能和办学职能；2013年，北京大学经过两年左右时间的充分酝酿，顺利完成了“一部一院，管办分离”的重大机构改革，以保障继续教育高层次、高水平、高质量地健康发展，加强品牌形象、管理服务、质量标准的一体化建设，以及促进学科优势、教学模式、市场渠道、服务对象的多元化发展。改革后，继续教育部作为学校的行政管理部门，统一对全校的继续教育工作进行指导、监督和管理，原成人教育学院、网络教育学院、培训中心合并成立继续教育学院，与其他继续教育办学单位一同接受继续教育部的管理和监督。

3.建立继续教育协调机制

继续教育工作涉及到学校的众多行政管理部门、教学院系和广大师生，与学校教学、科研、社会服务的发展紧密相关，应当把继续教育纳入全校发展的统筹规划安排中，明确划分校级领导、行政主管部门、教学院系的继续教育职责，制定有利于推进高校继续教育发展的政策和措施，建立继续教育多方协调机制，形成学校继续教育指导委员会统筹、行政主管部门实施监督管理、各教学院系分工合作、师生广泛参与的新机制。北京大学在推进办学体制的综合改革中，注重加强继续教育指导委员会的战略发展研究、指导与协调作用，坚持继续教育部在全校继续教育工作的主导地位，强化专业教学院系在提高办学质量、优化继续教育品牌的建设作用，发挥继续教育学院的重要基地作用，通过建设信息化管理平台和畅通管理、办学、学习三方渠道，促进继续教育有序、规范、稳定运行。

（二）继续教育办学体制的创新

1.引导继续教育专门办学机构与学校专业教学院系协同发展

高校应鼓励建立继续教育专门办学机构统筹开办学历继续教育和非学历继续教育，鼓励继续教育专门办学机构与学校专业教学院系发挥各自优势，分工合作开办继续教育新模式。专职继续教育机构开展多类型综合性继续教育，归口开展学历继续教育；其他院系适当开展专业继续教育。2013年1月，继续教育部及原直属实体完成了“管办分离、一部一院”的管理体制与机构改革，北京大学正式成立了继续教育学院，将继续教育部原直属的成人教育学院、网络教育学院和培训中心进行整合，同时其他32个院系同时开办各类专业性的继续教育项目，形成了统分结合，良性发展的格局。

2.鼓励继续教育特色化、品牌化发展

继续教育面向市场，特色和品牌是在激烈竞争博弈中胜出的关键。北京大学重视继续教育创造价值、传递价值的理念，坚持继续教育项目应该从长远利益和推进研究的角度出发，开办具有长期教育和培训价值的项目。各办学单位积极进取，多个培训项目取得了良好的品牌与经济效益，实现人文、社科、理工、综合多个培训领域的健康发展。例如，继续教育学院连续5年开展中央和国家机关司局级干部选学项目，与中央部委建立畅通沟通机制，保障干部培训质量效率，树立委培项目工作典范；光华管理学院开发适应客户需要的定制课程项目，通过行动学习将管理知识与实践相结合，帮助企业解决问题、优化决策；哲学系凭借学术纯正、导师一流的优势，依托“乾元国学教室”品牌在国学、西学培训领域打下扎实基础，赢得良好口碑。

3.建立继续教育教学资源开放共享机制

高等学校需要充分发挥社会服务功能，构建继续教育教学资源开放与共享机制，一是建立以资源库为支撑的数字化继续教育教学资源平台，通过开发、整合、汇集，提供公益性的继续教育教学资源；二是开展区域内横向联合、纵向延伸，避免重复建设，注重资源质量，推出优秀精品。北京大学积极牵头，联合国内不同层次、不同类型的103所普通高等学校建立起来协作性组织，以“联合协作、共享知识、开放资源、服务社会”为宗旨，建设“普通高等学校继续教育数字化学习资源开放联盟”；以充分发挥普通高等学校继续教育资源特色和优势，促进普通高校数字化学习资源建设、开放与共享，推动普通高校自觉参与推动学习型社会建设，适应全民学习、终身学习的时代需要。

（三）继续教育协同体制的创新

1.建立校内多种教育形式的联动发展机制

高校继续教育学科与师资队伍的建设离不开本科和研究生教学院系的支持，发展继续教育不能挤占本科和研究生教育的资源，同时要对本科和研究生教育有促进作用，实现协调发展；继续教育要以教学科研力量为支撑，突出高等学校学科和专业优势与特色，把继续教育与院系的教学科研工作有机结合起来，以继续教育促进教学进步和科研深入。北京大学继续教育坚持“三不”的基本原则，即不损害北京大学的学校声誉，不影响学校正常的教学科研活动，不挤占学校紧缺的设施资源。同时，任何符合“三个有利于”标准的办学行为都将得到学校的政策支持，即有利于扩大北京大学的社会影响，有利于促进学科发展，有利于支持学校的整体发展（包括社会服务、学科建设、教师发展、资金支持、软硬件设施配套等）。继续教育部依照“三不”原则与“三个有利于”标准审批管理继续教育项目，严厉查处违反“三不”原则的办学行为，优先发展符合“三个有利于”判断标准的教育项目，积极为学校的形象和声誉增光添彩，时刻与学校的教学和科研保持良性互动，主动为学校的设施与资源“添砖加瓦”。

2.建立校外对口支援与合作机制

教育培训合作是国内合作和对口支援的重要形式，高校继续教育需要积极在省校合作、市校合作、开发区合作的框架下开展教育培训合作，服务区域与地方经济社会发展。北京大学支持各院系与地方政府、企业建立长期的人才教育培训合作关系，对北大对口支援地区和单位加大教育培训扶持力度，既注重“输血”，更注重“造血”，为高校提升人才培养、社会服务水平，增强服务国家人才发展战略能力奠定基础。2014年，北京大学稳步推进全国干部教育培训基地建设，各级、各类干部教育培训持续、高效、稳定运行，全年累计承办各级、各类干部委托培训项目376期，学员总数19827人次，覆盖全国近30个省、市、自治区，参训学员既有厅局级干部、处级干部、企业中高层管理人员，也有来自乡镇、社区管理一线的基层公务员。

（四）继续教育监管机制的创新

高校开展继续教育自我监管是保障教学质量、提高社会声誉、取得可持续发展的必由之路。面对激烈的市场竞争与日益规范的法制环境，高校只有通过加强监管才能保证本校的继续教育办学在法律法规的框架下获取最大的办学自主权与市场竞争力。

1.推动继续教育依法监管

在国家和地方教育法律法规的基础上，高校应当加强继续教育规章制度建设，保障学历和非学历继续教育依法依规运行，为继续教育监管提供制度依据，如继续教育合作机构准入与管理办法、教育经费管理与使用办法、继续教育质量评价办法等。2003年7月18日，北京大学通过《北京大学开办成人、继续教育管理条例》（校发〔2003〕157号），明确规定了继续教育的定位、主体、办学、审批等事宜；2013年12月31日，北京大学印发了《北京大学非学历继续教育管理办法》（校发〔2013〕225号）文件，对非学历继续教育的主管机构和办学主体、项目申报、招生宣传、合作办班、收费、办学质量、结业发证、违规处理等事宜进行了明确规定；2014年10月20日，北京大学纪委、财务部、审计室、继续教育部联合发布《<北京大学非学历继续教育管理办法>财务专项实施细则（2014）》，进一步明确了非学历继续教育的预算决算制度、教师课酬标准、学费分配制度、第三方单位支付制度、招生宣传制度、相关工作人员聘用制度等内容，防范超收超支学费、合作机构未获委托即获学费分成、校内与校外单位互聘人员等风险。

2.强化继续教育联合监管

高校继续教育办学一般涉及审批、财务、法务等部门，面对复杂的市场环境，高校需要建立多部门联动机制，严防违规隐患，杜绝办学漏洞。北京大学纪委、督查室、财务部、法律顾问办公室、审计室与继续教育部多部门密切配合，组建继续教育清理整顿工作小组，完善联合调查与清理整治工作机制，加强对继续教育办学行为的监管，力争将违法、违规、违纪事态扼杀在萌芽状态。针对纪检、信访举报案件，加强调查研究，不轻信轻疑，注重事实证据；对暴露出的苗头和倾向性问题，明确纪律要求，及时予以通报，防止事态扩大；对已查明立案案件，依法、依纪、依规严肃处理；对严重违规的办学行为，将追究办学单位和主要负责人的责任，切实维护学校的办学质量与声誉。

3.突出继续教育监察的重点

高校应该定期开展继续教育风险隐患排查工作，发现新问题，解决老问题，攻克难问题。继续教育的监察重点，一是围绕办学经费的使用进行审计监察；二是社会合作机构的招生、宣传行文进行重点监察；三是对办学单位的教学、发证等关键环节进行监察，防止和及时纠正继续教育办学中违法违规问题，维护学校的办学声誉，确保学习者的合法权益。北京大学在2014年继续教育监察中重点关注经费使用、人员聘用、学科相关性等方面的规范建设。通过严格执行校发〔2003〕157号、校发〔2014〕225号、继教部字〔2014〕第008号和继教部字〔2014〕第009号文件要求，全面实现全校非学历继续教育培训项目的逐班预算、决算管理；停止审批与教学院系学科不相关的培训项目；禁止将合作单位人员聘为院系职工；禁止合作单位人员以院系工作人员名义开展活动；停止审批20万/人及以上的高收费培训项目，对5万/人以上培训项目进行收支评估，严格管理。

当前我国正在持续推进法治社会建设，深化行政、事业管理体制改革，高校继续教育体制与机制改革需要依照“依法治校，管办评分离”的总体原则稳步推进，探索高校继续教育的管理体制、办学体制、监督体制，适应国家培养应用型人才的需求。北京大学将紧跟时代步伐，积极探索与创建世界一流大学目标相适应的继续教育体制与机制，为国家的人才战略和学习型社会的建设贡献力量。

参考文献

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