国家赔偿法的现实困境与发展完善

薛冰　张晓飞

摘要：国家赔偿是针对那些因国家相关职权行使不当等原因造成公民权益损害进行的赔偿。《国家赔偿法》的出台以及修改完善是我国的法治建设水平发展到一定程度的结果，以法律的形式确定国家赔偿的范围、程序和标准能够实现我国对于人权的保障和尊重，能够促进依法治国的实现和维护社会的和谐稳定。

关键词：国家赔偿；法治建设；依法治国

中图分类号：D911.6文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）01-0073-04

在我国由法制建设转变为法治建设的过程中，我国司法管理体系日趋完善。为了实现国家对公民权益的尊重、保障公民人权，我国针对侵害公民和法人权利的行为，出台了专门的国家赔偿法律，《中国人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）是我国依法治国和法治政府建设发展的重要标志。依托于宪法基础上的我国国家赔偿法制体系开始实施时，出现了许多现实问题，例如限制条件过于严格、赔偿额度少、赔偿程序不合理以及赔偿范围小等等，这些都将《国家赔偿法》推向了一个不具备任何有效实施的地位。因此，在全面依法治国背景下分析《国家赔偿法》的现实困境和发展完善亟待进行。

一、国家赔偿奉行和局限于有限赔偿的原则

根据《国家赔偿法》的法律规定来看，我国实施国家赔偿采取的是有限赔偿原则，所谓有限赔偿就是指对赔偿的金额实施限制。从赔偿额度的有限赔偿标准来说，一般情况下根据规定在出现人身自由、生命健康等基本人权受到侵害时，所获得的国家赔偿标准很低，个人财产受到损失之后获得的国家赔偿主要根据直接损失来确定。从赔偿范围的有限赔偿原则来说，《国家赔偿法》规定的范围也具有非常明显的限制性，仅仅对出现人身自由、生命健康和财产三种权益受侵害的情况实施国家赔偿。诸如《国家赔偿法》第三十六条规定的对于侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的处理方式，仍然局限于恢复原状、必要费用和直接损失，殊不知在当今电子商务、互联网+以及融资理财高度发达的商品社会，瞬息间会产生诸多商机和收益，这种传统的赔偿原则不足以弥补对赔偿权利人利益的周全保护。再如以人身自由权的侵害为例，如果没有对当事人造成极其严重的名誉或荣誉损害的情况下，而仅仅是管制、监视、拘役或者取保候审等，这些未造成严重的人身自由损害的行为，虽然不合乎法律规定但由于没有达到国家赔偿的标准因此无法要求国家赔偿。与此同时，在赔偿的方式上也是有限的，例如对以上严重侵害公民人身自由权造成严重名誉损害的，国家赔偿的方式仅为在侵权行为影响的范围内实施不良影响的消除、恢复名誉或者赔礼道歉，而且只有在造成严重后果的情形下才支付相应的精神损害抚慰金，且没有规定标准和数额，这相比对公民以及法人造成的身心侵害，赔偿力度显然不足。

二、国家赔偿法实施过程中的突出问题和现实困境

1.自赔案件弊端明显，阻碍国家赔偿法的实施

《国家赔偿法》第二十二条规定赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。这样的规定就表示赔偿请求人需要向给自己造成侵害和损失的机关提出国家赔偿请求，换句话说，就是赔偿义务机关要自己纠正自己的错误并承担赔偿责任，这样的规定显然会造成赔偿义务机关能拖就拖、能少赔就少赔以及能不赔就不赔，特别是当前强调案件终身负责的背景下，使得自赔案件中赔偿义务机关不愿甚至不敢否定自己，造成很多自赔案件很难得到有效合理的解决，既增加了司法成本又影响了社会的和谐稳定。与此同时，受制于当前司法尚未完全独立于行政地域和绩效考核体制束缚，国家赔偿的落实往往受到所在地域行政权力的阻碍，特别是财政依附关系，造成国家赔偿很难落实。另外，法院本身人员素质和机构设置等因素也在一定程度上不利于国家赔偿法的实施以及对赔偿请求人权利的保护和损害的弥补。

2.行政不作为造成损害提请国家赔偿的现实缺失

《国家赔偿法》第三、四、十七和十八条规定了因行使国家职权对公民、法人和其他组织造成损害的，应当承担赔偿责任。而对于因行政不作为而对公民、法人和其他组织造成的权益损害由于缺少对其违法性的规定，所以在现实中没有提请国家赔偿的可能。行政不作为造成的公民、法人和其他组织权益损害是相对作为损害而言的，如果行政权力行使时由于机关部门的工作人员主动行为对公民、法人和其他组织造成权益侵害的，如果根据行为本身进行违法与否的确定有时会具有很大的困难。例如在执法人员行使工作权力时造成对公民生命健康权益的损害，这并非执法人员的作为伤害行为，而是履行其工作任务以及权力时对公民身体的误伤。由于其目的是为了完成工作任务，因此很难判断这种行为是否属于违法行为，同时也难以确定是否属于国家赔偿范围。在现实中这些情况大部分都被作为非国家赔偿范围内的情形来对待。另外，诸如监狱中的犯人发生意外死亡或者其它权益受到损害时，作为监狱管理的一方应当有责任保证犯人的权益不受到伤害，在这种情况下出现的相关伤害就是最明显的不作为造成的损害。换言之，《国家赔偿法》中没有任何有关这类情况的赔偿规定，因此许多情况下公民权益受到侵害后并不具备提请国家赔偿的现实条件。

3.抽象行政行为造成的侵害没有纳入国家赔偿的范畴

众所周知，现行的《国家赔偿法》规定的赔偿范围，都是指向具体行政行为，作为影响面较大的抽象行政行为没有实行国家赔偿。就具体行政行为而言，也不是所有的具体行政行为的违法后果都能引起国家赔偿，比如说行政许可行为，在医疗卫生经营、食品药品监督以及土地规划建设等方面，行政机关在发放许可证时，存在违法行为，导致发放不合法，造成行政相对人或者有利害关系的第三人的损害，其损害结果没有纳入国家赔偿法的范畴，无法通过国家赔偿的方式实现对自己合法权益的保护和救济。

4.精神损害赔偿标准难以界定

我国《国家赔偿法》中无论就精神损害程度的确定，还是关于赔偿标准的界定，都具有很大的不确定因素，使得面临精神损害的公民寻求国家赔偿时没有合理的依据，从而难以获得有效和合理的国家赔偿。一般来说由国家权力行使对公民造成的权益侵害除了基本的物质损害之外，还会带有严重的精神损害影响，甚至对当事人造成不可挽回的损失。从法律角度来说，当公民遭受精神方面的损害时，一般会对当事人的身心产生非常严重的影响和损害，无论是身体上或者精神上受到打击而遭受的身心痛苦，还是因外界的诋毁、污辱等造成的精神伤害，一般都应当以物质或者金钱为赔偿方式。

我国《国家赔偿法》规定由于国家权力行使造成公民精神伤害时选择先非物质而后有限物质赔偿的方式，这其实是剥夺了公民在遭到精神损害时应当获得物质赔偿的权利。即使是国家赔偿方式中规定的赔礼道歉或者主动消除影响等方式，要寻求赔偿也面临极大的困难。目前的制度规定都难以准确地厘定损害程度和赔偿标准，这必然加重了国家赔偿中精神损害赔偿的难度。

5.国家赔偿标准存在局限性

根据目前的《国家赔偿法》来看，当公民在面对任何一种权益受到损害时所能够获得的赔偿范围和赔偿力度都很小。因此，虽然《国家赔偿法》制定相关的法律规定，但其规定内容的现实意义极为狭隘，在大部分的情况下都不具备提请国家赔偿的条件。这种制度缺失和实施困难的法律必然造成对公民权益保障效果不明显和不周全，而且只有在公民权益遭受非常严重损害的情形下，才有可能提请国家赔偿。而且国家赔偿需要经历包括复议、诉讼等相对复杂的审查程序，公民在面对因权益损害造成自身痛苦的同时，还要面对寻求权益维护而不断经历各种国家赔偿的流程。即使是非常严重的损害情形，在经历诸多复议和法律程序后，往往只能获得有限的国家赔偿，难以弥补遭受的损失和痛苦。这就是说无论是国家赔偿规定的提请赔偿标准，还是完成相关程序之后当事人获得的国家赔偿结果都有很大的制约与局限。

6.国家赔偿的法理依据不充分

仅仅以违法与否来判定国家赔偿是《国家赔偿法》中最明显的法理依据不充分的表现。国家赔偿中以法理为依据确定是否符合国家赔偿条件或者标准的出发点是为了将所有的国家机关工作人员行为纳入法治管理的范畴，然而在国家赔偿所面临具体赔偿评定时，却使法律条款的规定与相关制度的实施出现了和法理相分离的情况。

例如，我国《国家赔偿法》目前仅规定行政机关及其工作人员在行使行政职权时以及行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时对公民、法人和其他组织的人身自由、生命健康和财产三种权益受侵害的情况承担国家赔偿责任。而对于除此三类权益之外其它的因国家权力行使所造成的公民权益侵害，例如政治权利、驱逐出境等虽然也是非常严重的公民权益受到侵害行为，却不被纳入国家赔偿的范围，这也再次说明相比之前《国家赔偿法》的相关规定虽然得到了修改完善，但是在对公民、法人和其他组织权利的保护和弥补仍然存在缺失。

三、全面依法治国背景下国家赔偿法的发展方向和完善路径

1.调整并扩大国家赔偿范围

当前的国家赔偿范围具有极大的局限性，使得许多公民权益被损害的情况无法得到应有的国家赔偿。要扩大国家赔偿的范围应当从两个方面做起。一方面，应当对国家赔偿责任的范围进行扩大，加入国家侵权行为的国家赔偿责任，扩大因国家侵权损害而应当承担的赔偿范围。具体的范围界定仍然是一项难以实施的工作，不仅需要结合我国的经济实力、国家综合财力，还需要考虑具体权益侵害行为的法理评定依据，进行国家赔偿责任范围的合理调整。另一方面，应当改变我国行政赔偿范围的确立方式，目前的国家行政赔偿确立方式以具体的行政行为作为确定标准，只有在相关规定范围内的具体行政行为致使公民权益受到损害才能得到国家赔偿，这落实到具体的工作中会出现许多尚未被纳入赔偿范围内的行政行为，导致公民利益损害时无法获得国家赔偿。改善这种情况需要将以具体行政行为为确立标准扩展到将抽象行政行为以及行政不作为造成的公民、法人和其他组织的损害纳入国家赔偿范围，并且在实施中转变为以行政行为的合理性和后果作为确立国家赔偿的标准。

2.改革和整合国家赔偿审理机构与审判资源

正如前文所述，在国家赔偿特别是自赔案件中，由于法院自身原因、外界干扰等因素，造成案件久拖不决以及处理有失公平等现象，不利于对提请国家赔偿当事人合法权益的充分保护和救济。由此，我们应当根据各地实际情况探索进一步调整和完善国家赔偿处理机构，整合国家赔偿审判资源，在各级法院中成立专门的处理国家赔偿案件审判机构，选配理论功底深厚和司法实践水平高的审判队伍专职处理国家赔偿案件，提高国家赔偿案件的处理效率，进而提升司法公信力。

3.提高国家赔偿标准

目前我国国家赔偿标准明显过低，明显落后于经济社会发展实际，无论是精神损害赔偿的效果还是在公民受到其它生命健康与财产侵害时给予的物质赔偿，都基本上无法与公民权益受到的侵害损失相平衡。因此调整国家赔偿标准是完善我国《国家赔偿法》的必然要求。国家赔偿标准的确定首先应当以当事人的受损害程度为基本依据，根据公民权益受到损害的程度不同划分不同的赔偿标准，并且将赔偿基准提高。与此同时，根据我国的实际情况具体的国家赔偿标准还需要根据三个条件来确定。一是考虑赔偿的合理性和适当性，二是考虑国家的实际负担能力，三是考虑赔偿标准计算方法的统一性和简便性。我们应当综合考虑我国实际国情、国力并结合上述三项条件的基础上进行赔偿标准的调整。

4.确定精神损害赔偿的原则和标准

我国目前的《国家赔偿法》对于精神损害的实施方式和赔偿标准都没有明确和合理的规定，这与现代法治社会对于公民权利的保护理念不相符合，因此，我们应当从以下两个方面对于精神损害的国家赔偿进行完善。

首先，应当遵循经济赔偿与精神状态复原同时进行的原则。对当事人在因国家职权不当行使遭受精神损害时不应当仅仅通过恢复原状的赔偿方法实施赔偿，而应当对造成的损害给予上述两种方式并行的方案进行赔偿，使公民得到更为合理的国家赔偿。

其次，将精神权利物质化转变。对公民造成的精神损害虽然是心理上的抽象伤害，但其造成的结果也会直接影响当事人的其它各种权益。而且，这些因精神损害而造成的其它关联权益损害往往无法进行量化的计算，因此就需要转化为物质赔偿的形式，使得精神赔偿能够尽量与当事人的损失相平衡。此外，在对当事人进行精神损害赔偿时还应当综合考虑当事人所处地域收入水平、给当事人造成损害的程度以及赔偿对于损害的弥补程度等相关因素进行合理赔偿标准的确定。

5.简化和完善国家赔偿的程序

我国的《国家赔偿法》既是一部实体法，同时也是一部程序法，其中对于针对不同机关和不同职权造成公民权利损害经常面临程序多重和久拖不决的情况，既不利于对公民权利损失的保护和弥补，同时也浪费了司法资源以及增加了诉讼成本，往往激化矛盾，引起群体性事件，不利于社会的和谐稳定。因此，我们应当进一步简化和完善提请国家赔偿的环节和程序，减少行政复议等国家赔偿前置程序，将国家赔偿纳入规范统一的司法程序中，进一步缩短诉讼时间，提高国家赔偿案件处理效率，特别是保障国家赔偿案件的事后落实，以期将当事人因国家权力不当行使造成的损害降到最低，并且在最大程度上弥补当事人遭受的物质损失和精神损害。

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的伟大方略，强调对人权的尊重和保护。以此为契机，我们应当掌握并厘清国家赔偿法在实施中所暴露的问题与不足，找寻问题产生的根源，在依法治国的框架体系内，在综合考虑具体国情和实施环境基础之上，进一步完善国家赔偿的司法程序和实际落实，实现法律实施、人权保护和社会效益的有机统一。

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Abstract： State compensation is the damage compensation for those who are wronged in rights and interests because of the terms of the relevant countries to execute their rights improperly. The National Compensation Law revises and improves with Chinas construction of the rule of law level of development to of a certain degree，will determine the scope of state compensation，procedures and standards to achieve our country of and respect for the protection of human rights in the form of law，finally，to implement and maintain social harmony and stability by the rule of law will be promoted.

Key words： state compensation；construction of the rule of law；governance the nation according to the law