廉实力建设与利益冲突管理：香港个案的启示

李莉

摘 要：香港的廉洁治理之所以取得成功，很大程度上在于香港将廉洁建设成为一种可资竞争的实力，即“廉实力”。上世纪90年代初期，随着香港政府允许高层官员相对自由地向私营机构流动，利益冲突现象逐渐增多，尤其是高级公务员退休之后再就业中的“延后利益冲突”现象较为突出。香港的利益冲突管理采用了专门处理机构离职公务员就业申请咨询委员会和廉政公署相结合的联合管理模式，但由于“延后利益”具有高度的隐蔽性和潜在性，甄别困难，且难以从法律上进行制裁，引发民众不满。香港利益冲突管理的经验对我国当下的腐败治理具有重要的借鉴价值，主要体现在：设立专业的处理机构；法律与规定的可执行性；公共伦理道德教育；构建廉实力监控体系。

关键词：廉实力；利益冲突；香港；治理模式

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）01-0009-08

利益冲突及其管治是世界范围内的难题。迄今为止，学界针对“利益冲突”尚未有统一的定义[1]。具体到我国而言，利益冲突第一次被提及是在2000年[2]。目前学界对于利益冲突的研究主要集中在文献梳理[2]；成因解读与理论探究[3-4]和政策层面的理论探讨[5]，关于深入挖掘和比较其他国家（地区）的管治经验的研究文献还较为缺乏。为此，本文试图通过对香港治理利益冲突问题的分析与介绍，从更加具体而微观的视角来审视利益冲突及其管理，为我国当下的腐败治理提供借鉴。

一、利益冲突概念的复杂内涵

世界各国的经验表明，利益冲突这个概念非常复杂。王瑶和巨亚男在《利益冲突管理研究评述》中指出存在三种定义[2]：第一，从个人利益与公共利益发生冲突的角度来看，利益冲突是政府人员的私人利益干扰了他为公众谋求公共利益 [3]；第二，利益冲突是公职人员的私人利益与其公共职位所应尽的公共责任和义务之间的冲突[6]；第三，利益冲突的发生在于逻辑主体是公职人员的同时还担当了其他的私人角色，比如父亲、丈夫或者是朋友等社会角色[7]。然而，不难看出，上述这些定义本质上更多的还是一种描述，难以概括出利益冲突的复杂面向。

斯塔克指出，利益冲突及其管治之所以复杂就在于：一方面，人们往往试图寻求一种客观的标准去理解利益冲突；但另一方面，人们又无法避免对于“利益”的主观性判断。[8]这种客观与主观之间的落差就常常会引起一个社会中对于利益冲突管治的理念冲突。据Atkinson and Bierling的研究表明，每当涉及利益冲突的丑闻曝光时，公众总是希望政府能够出台更加严厉的法律法规加以管制。[9]但事实上，政府创建新规范与公众的预期总是会出现落差。真正造成这种主观与客观落差的原因是利益冲突并不能简单地被定义为一种腐败行为。利益冲突与腐败之间有着非常紧密的关联，但却并不能完全等同。正如公婷（2013）的研究表明，利益冲突有可能发展为腐败，但并非直接等同于腐败。[1，10]利益冲突的内涵实际上是对公职人员的素质和行政伦理提出了更高的要求。因为在很多情况下，通过法律条文也并不能穷尽利益冲突的各种行为，这显然就需要依靠具备较高行政伦理的公职人员能够正确区分公私界限，避免利益冲突的发生。

虽然利益冲突的定义难以统一界定，但学者们对于利益冲突的理解无外乎以下三个方面：首先，利益冲突是一个与腐败密切相关的概念[1]。其次，利益冲突实际涉及的是私人利益与公共利益的冲突。第三，利益冲突有可能发展成为腐败。当一个公职人员以牺牲公职为代价而去换取私人利益时就有可能将这种利益冲突转变为腐败[1]。

二、利益冲突甄别的困难——以香港梁展文案为例

利益冲突在各国都普遍存在。然而，在东亚各国，利益冲突由于与复杂的社会关系网络、人情文化交织在一起更显得难以甄别与得到有效治理。其中，同属于东亚文化圈的香港也同样面临复杂的利益冲突现象。

自上世纪90年代初期开始，随着香港政府允许高层官员相对自由地向私营机构流动，利益冲突现象开始逐渐增多，尤其是高级公务员退休之后再次应聘工作中的“延后利益冲突”现象屡见不鲜。例如在1997年就有70名前政府高级公务员申请建立顾问（咨询）公司[11]。斯科特的研究表明，1997回归之后香港的政经环境的变化导致公务员人员构成和管理也产生了相应的变化：其一，高层公务员逐渐本地化。本土的高层公务员在退休后会倾向于受雇于私营机构，这使得公务员退休管理面临很大的挑战；其二，第一任“特首”来自商界，他致力于推行私有化为导向的新公共管理变革。[12]与之相对应的正是两种最为典型的利益冲突形式：其一是延后利益，即公职人员在退休或离任之后去私营机构工作以换取曾经在担任公职时交换利益获得的好处[11]；其二是在私有化运动下，公职人员利用公共服务外包或其他机会寻求私人利益。本文将主要着眼于公职人员在退休或离任后涉及的延后利益冲突及其管理。

具体到香港的利益冲突，最为典型的形式就是“延后利益”（deterred interest）[12]，即高层公务员在退休之后受聘于私营机构而有可能引发的延后利益冲突。这方面的案例自1998年之后一直不断（见表1）。其中，最为著名的案例就是2008年发生的梁展文事件。

梁展文（Leung Chin-man JP）是特区政府一名已退休的高级公务员。其于1966年10月进入政府工作，在1976年10月加入政务主任职系，并曾担任多个职位；在1999年8月至2002年6月任职屋宇署署长；在2002年7月至2006年1月任职房屋及规划地政局常任秘书长（房屋）/房屋署署长。2006年1月开始退休之前的离职前休假，直至2007年1月。在2006年9月至2007年11月期间，梁展文曾先后提出4项离职后从事工作的申请，全部获公务员事务局局长批准。

2008年8月1日，“新世界中国地产有限公司（下称 “新世界中国地产”）宣布，自该日起委聘梁展文先生为该公司的执行董事及副董事总经理。该项宣布引起公众争议。引起公众争议的原因在于新世界中国地产是新世界发展有限公司（下称“新世界发展”）的附属公司，而新世界发展旗下另一附属公司新创建集团有限公司（下称“新创建”），拥有添星发展有限公司（下称“添星发展”）50%的股权。添星发展是红湾半岛私人机构参建居屋计划（下称“私人参建计划”）发展项目的发展商。由于政府在2002年推出重新定位的房屋政策，当中包括停建及停售居者有其屋计划单位，以及终止私人参建计划，因此该发展项目下的单位需作处理。香港政府在2003年以8亿6400万元的契约修订补价款额，将这个位于市区林海地段，共有2470个单位的红湾半岛私人参建计划项目售予添星发展，让其在公开市场出售有关单位④。而梁展文在1999年8月至2002年6月任职屋宇署署长，以及在2002年7月至2006年1月任职房屋及规划地政局常任秘书长（房屋）/房屋署署长期间曾参与制订或执行的重大房屋或土地政策及根据该等政策作出的决定，包括处理红湾半岛私人参建计划单位等。这其中是否存在利益输送和官商勾结成为公众质疑的焦点问题。

由于事件关系到高层公务员，影响到香港特区政府的廉洁形象，因此香港特区第四届立法委员会第四届立法会（2008年10月—2012年9月）于2008年12月10日通过决议委任专责委员会，调查梁展文离职后从事工作及相关的事宜。最终，该委员会的报告对此事件做出了以下结论：（1）梁展文先生在处理红湾半岛单位的过程中，有深入和直接的参与，并担当主导及统筹者的角色；（2）红湾半岛发展项目是由新世界中国的母公司旗下附属公司拥有的公司发展，而附属公司的业务利益与母公司的业务利益是分不开的。梁展文受聘到新世界中国地产工作，显然有利益冲突的问题存在。因此，梁展文接受聘任到新世界中国地产工作是不恰当的；（3）梁展文先生向公务员事务局提出到新世界中国地产工作的申请没有尽其责任，坦诚地提供与其申请有关的所有资料，亦没有持守《公务员良好行为指南》所载的公务员在离职后从事工作时应秉持的良好行为。梁展文的行为不符前任高官应有的操守，足以影响公务员队伍的声誉；（4）参与处理梁展文先生申请的官员，大部分均采取狭窄的角度考虑该申请，没有全面考虑公务员事务局通告第10/2005号所载列的6项评审准则，并对评审准则各有不同理解。他们处理有关申请所采取的方法不一，手法粗糙，态度有欠认真及过分依赖信誉制度。⑤

上述案例说明高层官员在退休或离任后从事私营部门工作确实会引发公众关注，其焦点就在于是否存在“延后利益”。梁展文的案例显示出，虽然对于高层官员退休后到私营机构工作需要提出申请，但对于如何界定是否存在“利益冲突”，相关的审批机构在理解和界定时会存在较大的主观性，这直接导致监管制度存在漏洞。在这个案例中，香港立法会专门调查委员会的调查报告指出，公务员事务局在批审梁展文的申请时采取“狭窄的角度”考虑该申请，但狭窄与宽泛的角度在操作层面上是很难具体量化的。因此，这个案例显示出“利益冲突”作为一种新型的腐败形式，其具有非常独特的特征。相比较于传统的贿赂等腐败形式，利益冲突更加具有隐蔽性和潜在性：它介于一个灰色地带，不易于根据法律检控，尤其难以用法律条文去制裁。由于这种潜在的利益冲突很难被取证，所以即便公众质疑其有延后利益，但仅仅限于政府进行相关政策的检讨和改进，而无法从法律上进行任何制裁。另一方面，难以利用法律进行制裁的这种灰色特性也使得利益冲突往往会引发民众的极大不满。这也就是斯塔克（Stark）提出的管治困境所在。在这个案例中，梁展文的申请符合程序，获得批准，但却遭受民众的极大质疑和不满。这种客观与主观之间的落差引起对于利益冲突管治的理念冲突。究其原因就在于利益冲突并不能简单地被定义为一种腐败行为。虽然梁展文没有受到法律制裁，但这个案件却使得香港对于利益冲突的管理提升至更加重要的地位。正如立法会调查报告所指出：“首长级公务员离职后从事工作涉及公众利益，因为此事关乎公众对公务员队伍的信任和信心。保障公众利益应是审核离职后从事工作的申请的首要考虑因素，但亦应在保障公众利益与个人就业权利之间求取平衡”①。这种理念一直贯穿在香港的利益冲突管理逻辑之中。

三、香港利益冲突治理的经验与困境

香港管理利益冲突的思路和模式借鉴于英国。香港直接仿照了英国的商业任职咨询委员会（the Advisory Committee on Business Appointments，简称ACoBA）② [11]，于1987年十月建立了独立的离职公务员就业申请咨询委员会（Advisory Committee on Post-retirement Employment of Civil Servants，简称ACPE）③。ACPE专门为政府提供“规管公务员在停止职务后从事外间工作的政策”，“旨在确保正值离职前休假的公务员或已离职的前公务员，不会在政府以外从事可能与其以往政府职务有实际或潜在利益冲突”。但香港与英国又有所不同，除了都有相似功能的专门委员会之外，香港处理利益冲突的手段还有借助于专业的肃贪机构廉政公署（ICAC）。香港的ICAC自从1974年打击政府腐败以来，成绩显著，因此深得人心。公务员事务局辖下的ACPE与ICAC的联合模式成为香港目前预防和治理利益冲突的管理模式。

（一）ACPE 的做法

自2006年之后，香港引入了英国的评价规则，将公务员按照级别不同分别规定不同长度的“冷河期”（管制期）。不同级别的公务员的管制期长度不同④（见表2）。对于最高级别的公务员（D8）的管制期是离职或退休后三年，D8以下的公务员的管制期则是两年。但这其中又会有具体的分别。例如级别在D4之上的需要12个月管制期，而级别在D4以下的则需要6个月。

根据这个规定，从2006年开始，不断有案例出现（见表3）。从表3可以看出，自2008年至2012年五年间，ACPE接受的离退休再就业申请的个案数目分别为56例、59例、40例、47例和54例。而D4级别以上的申请数字却并不高，例如，2008年有23例，2009年有29例，2010年25例，2011年有8例，2012年仅有7例。这也是香港ACPE透明程度不够的表现之一。与此同时，从历年被批准申请的数字来看，被拒绝申请的数字非常低（见表4）。从表4可以看出，2008年拒绝3例，2009年拒绝2例，2010年拒绝0例，2011年拒绝6例，2012年拒绝3例。这样低的拒绝率也表明ACPE在处理高层官员的申请时在如何界定利益冲突上具有较大的困难和挑战。

上述分析表明ACPE存在一些问题。因此，香港的ACPE受到了香港媒体和立法会议员的强烈批评，认为它们在离退休高官的管理上缺乏严厉的规范。同时，香港的模式的特殊又在于除了借助行政机构的力量之外，还一直依靠肃贪专业机构ICAC一起处理涉及利益冲突的问题。相较于其他国家或地区，香港的公众将处理利益冲突的问题更多地期望于廉政公署。因为ICAC多年以来成功打击政府腐败的形象早已深入人心。

（二）ICAC的做法

1990年代开始，廉政公署也已经注意到利益冲突这种新型的贪污形式。在1998年的廉政公署年度报告中首次出现“利益冲突”的表述。随后，关于“利益冲突”的内容就不断出现。利益冲突的本质实际上是新公共管理过程中的道德伦理问题，即如何在公共服务私有化的过程中实现公共利益。因此，廉政公署一方面依靠防止贪污处对政府及公营机构制定各种相关的防止利益冲突指引；另一方面借助社会关系处的教育资源推广一系列涉及公务员诚信的伦理道德教育活动。从统计数字上看，防贪处制定利益冲突指引的部门自1998年后不断增加，平均每一年都会涉及到2～3个政府及公营机构部门。而社区关系处所做的防止利益冲突的教育活动也平均每年都有1～2个专项讲座。

（三）ACPE与ICAC联合模式的问题

利益冲突被界定为腐败是非常困难的。而一旦认为利益冲突涉及腐败，怎样最大程度地优化联合策略进行管治也是目前香港面临的一个问题。

斯科特[11，12]的研究表明，一旦有涉及利益冲突的政治丑闻出现，民众和立法会议员要求政府加强更严格的管治。而政府面临政治压力时，它的选择只是加强法律规范。但在长时间看来，政府却不愿给予ACPE更多的独立权和透明度。相反，香港现在只能借助公务员事务局和ICAC一起在公务员队伍中推进行政伦理教育。政府努力试图通过加强公务员行政伦理道德教育来提高规避利益冲突的意识。

但是，在民众看来，政府诉诸于软性道德的管治策略却不能有效解决问题。民众更希望能够引进更加严格的规范来制裁。显然，这种来自公众的“强硬”规则要求与来自政府的“软”性道德约束产生了较为严重的意识冲突。这种冲突实际上源于两种矛盾：其一，工作权利与强硬规则之间的矛盾。在一些丑闻曝光后，公众与立法会议员会较为严厉批评政府的作为不够硬朗。那么是否可以采取完全取消公务员退休之后可以继续工作的规定呢？然而，香港自从1992年引入人权法案之后，公务员工作的个人权利是必须予以保障的，因此，这种硬性的规则策略就遭遇到了第一个不可能解决的难题。其二，复杂的官商关系与强硬规则之间的矛盾。“香港的情况不仅是公务员有工作的人权保障与被认为有可能存在的公私领域的利益交换之间的矛盾，还有权力集团的问题，例如高层官员和商人之间，采取手段去保护他们的利益的潜在冲突。”[11]。在这样的环境下，试图采取硬性法律约束的策略显然不会获得立法委员的通过。

因此，香港目前对于利益冲突的管理虽然已经建立了一套较为规范的制度约束，例如专门处理机构（ACPE）以及联合管理模式等，但实际并未突破管治困境。这样的现状也表明利益冲突的概念具有不确定性以及在操作执法上的灰色模糊性。对于如何平衡硬性的规则约束与软性的道德培育也是香港目前在治理利益冲突过程中仍然在探索的重要问题。

四、香港经验对于内地的借鉴意义

上述香港关于利益冲突的治理虽然还存在一些不足和问题，但对于中国内地的腐败治理依然具有积极的借鉴意义。

首先，建立专业的处理机构。香港对于利益冲突的管理直接借鉴的是英国的经验，即通过组建专业的管理部门进行相关问题的处理。香港的ACPE虽然在权力上缺乏足够的独立性，因而其效率与效能都受到公众一定程度的质疑，但这个专门的专业机构为处理日益增多的退休官员再次就业提供了制度性的解决渠道。通过这个机构，退（离）休官员可以按照程序申请，进行利益冲突的排查。这在一定程度上是非常重要而必要的。我国目前对于退（离）休官员到私营机构从事工作的处理是依照当事人原属单位及上级主管部门的审批和监督。例如《关于规范中管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》中明确规定中管干部辞去公职或者退（离）休后三年内按照规定担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的，必须由拟聘任独立董事、独立监事的公司征得该干部原所在单位党组（党委）同意，并由该干部原所在单位党组（党委）征求中央纪委、中央组织部意见后，再由拟聘任独立董事、独立监事的公司正式任命①。显然，这种由该干部原所在单位党组（党委）同意的作法相较于专业机构而言尚存在很多问题。

第二，提高法律与规定的可执行性。香港的经验显示，利益冲突的界定是非常复杂和困难的。因此，单纯依据法律及相关规定进行利益冲突的管理，就会在实际执行中遭遇效果不佳的问题。例如，我国目前对于涉及退休人员从事企业工作的规定具体有如下三种：其一是法律规定。《中华人民共和国公务员法》第一百零二条规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。其二，中纪委下发的有关文件或条例。例如2008年，中纪委、中组部在下发的《关于退出现职、接近或者达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见》中指出，退出现职、接近或者达到退休年龄和在地方换届时不再提名尚未办理退休手续的党政领导干部原则上不得在企业兼职，一般也不得安排到企业任职；2013年中央组织部印发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》。在相关法律及规定出台前后，就会有一批自愿离职的官员。例如媒体曾报道，“2004年，全国曾清理了8400余名县处级以上党政领导干部，共有8000余名辞去或被免去所兼职务”①。这种情况的出现一方面显示出涉及利益冲突的官员数目不断增多，另一方面则反映出在进行利益冲突治理方面尚未形成一套制度性的约束机制。对于目前存在的众多问题，还是需要借助“红头文件”进行“运动式”地清理和整顿。

第三，加强公共伦理道德教育。香港虽然建立了专业的ACPE机构，但从目前的现状来看，由于它隶属于公务员局，因此权力较为有限。因此，香港结合本土经验将ICAC这个专业的独立性的反腐败机构联合起来共同进行利益冲突的治理，显然具有较好的借鉴意义。廉政公署素来以“三位一体”的肃贪策略闻名，其中最有特色的就是社区关系处。在与ACPE的联合过程中，这个机构更加显示出它的独特功能，即社区关系处开展了大量的定期的公务员伦理道德培训和讲座。这种联合模式使得香港在处理利益冲突问题上能够“软硬”兼得。一方面，可以依靠硬性的制度进行管治；另一方面却基于利益冲突涉及到公私利益冲突的本质来进行软性的道德教育。因为在本质上，利益冲突尤其是退休（离职）人员的再次就业引起的利益冲突是很难严格用法律来界定和区分的。公职人员退休或离职后作为普通的公民享有正常的工作权利，但由于其属于政府公职，因此又比普通人掌握了更多的公共资源。因此，在限制冲突与保障个人权利之间不能完全依靠法律条规的硬性界定。相反，只有让其自身能够提升行政伦理与道德水平，自觉区分公私利益才能避免陷入利益冲突治理的误区。目前在我国很多公职人员对于利益冲突的理解并未将其提高至公共行政伦理的高度上来审视，缺乏公私利益的识别能力。

第四，构建“廉实力”监控体系。香港对于利益冲突的管理表明，如何有效监管对于组织的廉洁治理至关重要。香港目前对于公务员延后利益的治理实际上也是一种标准化量化评估的逻辑。对于我国当下的反腐倡廉工作而言，尤其是对于公务员系统而言，尚缺乏有效的量化监督体系。就组织而言，“廉实力”的内涵包括组织内部的绩效评价、人力资源、组织文化等多方面的发展要素以及它们如何实现廉洁、公平，从而保障组织的健康运行。“廉实力”评价体系将科学量化组织各要素如何有效运作形成“廉实力”合力，从而促进组织健康发展。显然，依照“廉实力”评价体系，针对公务员退休或离职后进行专门性的量化监控和评估将有利于避免退休“旋转门”等现象的层出不穷。

香港的廉洁治理之所以取得成功，很大程度上在于香港已经将“廉洁”建设成为一种可资“竞争”的实力。基于此，香港的个案让我们更加认识到“廉实力”建设对于我国廉洁治理具有的重要现实意义。

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责任编校 王学青

Abstract： The success of integrity government is largely due to a competitive power， the “Integrity Power.” In the early 90s of the last century， with the government allowing high-level officials to move in a relatively free way to private organizations， there was found an increase in conflicts of interests， especially among retired high-level government officials， for whom a “delayed conflict of interests” was very obvious. Management of interest conflicts in Hong Kong take the mode of joint management of the Special Inquiry Committee for Reemployment of Retired Civil Servants and the Independent Commission against Corruption. But the hidden and potential features of “delayed interests” and related difficulty in screening make it difficult for practitioners to be punished according to law， arousing discontent from the public. The experience of Hong Kong in managing interest conflicts can be referred to in our current campaign against corruption， which is mainly demonstrated in ways as follows： establishment of special management organizations； making law articles and regulations executable； education of public ethics； establishment of supervising systems for integrity power.

Key words： Conflict of Interests； Hong Kong； Corruption Governance