检察官考核评价工作机制的构建

徐光岩

内容摘要：新一轮司法体制改革的推进，必将带来检察官考核评价工作机制的变革和重构。这一过程中，应当明晰检察官考核评价主体和对象，科学界定检察官考核评价内容，改进和规范检察官考核评价方式，优化运用检察官考核评价结果，逐步构建起与当前司法体制改革相配套、与检察官职业特点相适应的现代检察官考核评价工作机制。

关键词：检察官 考核评价 工作机制

当前，随着司法体制改革的推进，传统的公务员管理考核模式的检察官考核评价机制也面临着重大变革。在改进原有机制、构建新机制的过程中，检察机关既应当充分考虑检察职业特点和检察工作的未来发展，也必须兼顾各项检察体制和机制改革措施的统筹推进。以下笔者将聚焦司法体制改革现实，以检察官考核评价的五个方面要素为基本点，分析阐述建立完善检察官考核评价机制的相关问题，以期对这一机制基本框架的现实构建和未来发展提供助益。

一、检察官考核评价主体体系：构建专门的检察官考评委员会制度

考核评价主体设定是否合理，对于制度的权威性、执行力度、落实程度、执行的公正性和效率等都有重要影响。从世界范围看，许多国家的检察官考核都由专门机构或组织来承担。[1]我国《检察官法》中，早有“建立检察官考评委员会制度”的规定，最高人民检察院也曾下发《检察官考评委员会章程（试行）》。但实践中，大多数检察院并未落实上述规定，主要原因在于有以地方组织部门或本单位政工部门为考核主体的公务员年度考核制度，如果再由检察官考评委员会开展考核，既占用人力、物力，也有重复考核之嫌。当前，面对新一轮的司法体制改革，最高人民检察院在《关于深化改革的意见（2013-2017年工作规划）》（2015年修订版）中，重新提出要“建立检察官考评委员会制度”，并将其作为推进检察官员额制、司法责任制、职业化进程的重要保障机制之一。

由专门的检察官考评委员会负责检察官考核、评议等工作，与地方组织部门或本单位政工部门组织的行政考核相比，优势在于更专业、更独立、更权威。在职责设定上，考评委员会应当负责汇总日常考核材料、对考核指标执行情况开展阶段性检查、分析考核过程中出现问题的原因并找到解决对策、对检察官年度考核结果进行对比分析（包括对相同类型岗位检察官的横向对比分析和对检察官本人历年考核结果的纵向对比分析）、确定考核等级、约谈被考核的检察官等等。专业化的职责设置，既能够最大程度地保证评价的客观准确，增强检察官对考核评价结果的认同感，也可以作为预测检察官未来工作发展潜能的重要依据，有利于实现考核反馈和科学管理的目的。

当前，构建考评委员会制度，着重应当完善以下环节：一是考评委员会的组成。组成成员必须多元化，具体可吸收本单位政工、纪检监察、案件管理部门人员和资深检察官代表以及社会有关人员组成，保证考核结果的专业性、公开性。确定社会有关人员时，可以结合考核目的、内容和不同岗位职责情况，设置不同部门、不同类型的组成人员。如对侦查监督、公诉岗位检察官的考核评价可吸纳公安机关侦查人员、法院审判人员、律师等参与，以加强考核评价工作的外部监督。二是制定统一的工作条例。建议由最高人民检察院制定统一的《检察官考评委员会工作条例》，取代《考评委员会章程》，以规范性规定保证考评委员会依照程序行使考核评价权，避免权力滥用，保障检察官的合法权益不受侵犯。三是加强考核评价工作的上下级指导。从上级与下级检察机关法定的领导关系出发，上级人民检察院的考评委员会应当领导下级人民检察院考评委员会的工作，对下级人民检察院考评委员会的考核评价工作行使监督、指导、检查等职责，保证考核结果的公正性、准确性和客观性。

二、检察官考核评价对象体系：构建检察官专门序列考核制度

检察官考核评价机制针对的对象是检察官。按照我国现行《检察官法》的规定，检察官包括检察员和助理检察员。多年以来，由于检察机关有书记员到助理检察员，再到检察员的自然晋升制度，检察机关普遍存在着检察官数量众多、素质参差不齐等情况。在工作开展中，承担司法办案任务的检察官与从事检察辅助事务、行政管理的检察官界线模糊，一些有丰富办案经验的检察官不得不因忙于大量的检察事务性工作而分心，无法专注于司法办案工作，影响了司法公正和办案效率，一定程度上制约了检察权的充分、有效行使。

为打造精英化、职业化的检察官队伍，当前，全国检察机关正在分批开展检察官员额制、检察人员分类管理制、检察官办案责任制等试点工作，构建检察官单独序列管理等制度。入额检察官，从具有检察官身份的检察人员中择优选任，其中资深检察官还可以担任主任检察官，不能进入员额的其他检察人员将成为检察辅助人员或者司法行政人员。从这一改革要求和目标来看，检察官考核评价机制的考核评价对象，将从过去所有具有检察员、助理检察员身份的人员转变为员额内的检察官，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、主任检察官、独任检察官和检察官。但这里还有一个问题，实践中，试点检察机关大都设置了5年改革过渡期，过渡期内实行“老人老办法、新人新办法”，首批未进入检察官员额的原有检察员、助理检察员，法律职务仍保持不变，这样他们是否应当纳入检察官考核评价体系？对此，笔者认为，他们虽然暂时保留法律职务，但实际上已纳入检察官助理或者司法行政人员管理序列，因此不应再是检察官考核评价机制所针对的对象。若过渡期内进入员额的，纳入检察官考核评价体系，未进入员额的，不再保留法律职务，当然也不作为检察官进行考核评价了。对人员分类管理改革中，直接归类为检察辅助人员或司法行政人员的检察人员，一律另行制定考核评价制度开展相应的考核评价。

三、检察官考核评价内容体系：构建业务实绩与司法行为并重的考核评价机制

长期以来，检察官考核评价依托的公务员考核体系，内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面。这五个方面因考核指标未结合检察职业要求、检察权运行规律和不同岗位检察官特点设置，难以对检察官履职情况、司法行为等形成客观评价。实践中，一些检察机关立足检察职业特点，也建立了专门的检察官考核评价机制。但在考核指标设置上，往往依据最高人民检察院《检察官考核暂行规定》，[2]偏重对检察官办案结果、工作实绩的考核，忽视对检察官司法行为的考核，实际工作中的运行效果一般。

实际上，就考核内容来说，业务实绩固然重要，但“许多工作不仅体现在具体结果上，还包括具体行为性和过程性指标”。[3]从现代绩效管理制度发展趋势看，人们逐渐认识到，行为的有效性往往比结果的实现更为重要，只有行为规范、合法、有效，才能实现预期的实绩上的结果。因此，从管理学角度，当前个人绩效考核在评估内容上，更加强调建立以行为及结果为基础的评估体系。[4]在西方发达国家，特别是大陆法系国家，都有专门化的司法官考评制度，他们都十分注重对检察官、法官职业能力、职业行为等方面的考核。随着司法体制改革、检察队伍职业化进程的推进，我国应当积极借鉴域外经验，摒弃单纯以办案结果、工作实绩为考核内容的考核评价体系，逐步构建业务实绩与司法行为并重的考核评价机制。检察业务实绩主要包括业务工作质量（主要是办案质量）、司法工作效率（主要是办案效率）、司法工作效果（主要是案件办理的社会效果、法律效果等）三个方面，而司法行为从检察业务分类角度，包括审查逮捕行为、公诉行为、侦查行为、诉讼监督行为等等。不同的检察业务岗位，对业务实绩和司法行为的考核内容应当有所区别，充分体现普遍性考核与个性化考核相结合的特点。

四、检察官考核评价方式体系：日常考核和年终考核、定量考核与定性考核、内部考核与社会评价相结合

传统的公务员年度考核方式，在程序上一般体现为“自我评价→群众民主测评→单位领导研究确定考核等次”。这种考核方式既缺乏日常考核材料的积累，考核内容的针对性又不强，导致考核结果的科学性、客观性和准确性都不高。

当前，适应司法体制改革要求，检察官考核评价方式是否科学，直接影响考评评价的效果如何以及能否实现预期的考核目标。为此，笔者认为，考核评价方式可采取以下方式进行：一是日常考核方式和年终考核方式相结合。日常考核是年度考核的基础，有利于阶段性考核资料的收集和积累，从而对年度工作做出客观、准确的评价。日常考核结果可以每季度公布一次，年度考核结果应当每年公布一次，并可以考虑与单位年终总结一并进行。二是以岗位职责为依据，采取以定量考核为主、定性考核为辅的考核方式。但需要明确的是，哪些项目适合定性考核，哪些项目适合定量考核。业务实绩基本上都可以定量考核，只是定量时，须科学合理地设定考核指标，这是保证考核结果公正客观的基础。就司法行为来说，大多可以采取定性考核方式，只设定为减分项或者以一票否决形式体现。三是内部考核方式与社会评价方式相结合。由于考评委员会既有检察机关内部人员参加，又有社会有关人员参加，因此既有内部考核，又有社会评价。此外，社会评价还可以通过将考核结果视情况向社会公开、发布等方式来进行。

五、检察官考核评价结果运用体系：奖惩、培训、调整检察官等级、薪酬等

绩效管理理论认为，只有将绩效评价结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用。[5]为此，世界各国的检察官考核评价制度普遍将考核结果作为职务晋升、人员奖惩的重要依据。在我国，检察官考核结果一定程度上也是岗位调整、评先评优等的参考依据，但在重视程度、具体执行上与其他国家相比还存在一定差距。当前，检察官员额制、办案责任制等逐步实施，检察官考核结果的合理、准确运用尤显重要。为此，我国应当积极借鉴国外一些检察机关做法，构建完善有利于实现绩效考核目的的结果运用机制。

在构建考核评价结果运用体系上，应重点考虑以下几个方面：一是将考核评价结果作为晋升检察官等级、评先评优或者退出员额、降低检察官等级的主要参考依据，充分体现“能者上、庸者下”的绩效考评目的。二是将考核评价结果作为提拔担任检察长（副检察长）、检察委员会委员或者主任检察官的参考依据，更大限度地调动检察官的职业效能。三是将考核评价结果作为开展培训学习、岗位调整和交流的主要依据。分析考核结果，能够了解检察官岗位专长，准确评判职业发展潜能，从而更有针对性地开展检察官分类教育培训，合理调整工作岗位。四是将考核评价结果作为发现问题、制定改进方案、作出决策的主要依据。领导班子依据考核结果，了解检察官整体工作业绩、司法行为状况和存在的问题，从而调整决策，运用更有针对性的措施如调整工作岗位等。考评委员会依据考核结果，改进考核方式，调整考核指标，完善考核程序，保证年度考核更加科学合理。被考核的检察官依据考核结果，明确自身司法办案薄弱点，进而有针对性地改进工作。五是将考核评价结果作为调整检察官薪酬的主要参考依据。在国外法治国家，考核结果往往都与检察官个人的薪酬严格挂钩。[6]在我国，改革后检察官将实行与公务员不同的薪酬制度，这一薪酬制度应当与检察官考核评价结果、与奖优罚劣挂钩，这样更有利于调动检察官的工作积极性。除薪酬之外，也可以参考国外有些国家做法，设置“浮动奖金”制度，[7]该部分奖金多少取决于检察官每次的考核结果，与其考核结果级别相对应，按照从优到差对应不同比例予以奖励，体现出“干好干坏不一样”的绩效考核目的。当然，在考核评价结果运用环节，需注意的是，受考核评价机制本身局限性的影响，我们不能简单地唯考核结果论，将其作为评价检察官业务工作优劣的全部依据，而只能作为主要参考依据，考核评价的最终目的还是在于发现问题、解决问题、改正不足，提高检察官整体素质能力，进而实现检察官队伍科学管理、规范管理、优化管理的目标。

注释：

[1]卞宜良：《激活“沉睡”的检察官考评委员会》，载《检察日报》2015年4月13日。

[2]其中规定了“考核内容包括：检察工作实绩、思想品德、检察业务和法学理论水平、工作态度和工作作风，其中检察工作实绩是考核重点。”

[3]刘妍、潘丽：《关于如何完善检察人员绩效考核管理机制的探讨》，载《中国刑事法杂志》2011年第12期。

[4]张志刚：《公共管理学》，大连理工大学出版社2008年版，第357页。

[5]孙柏瑛、祁光华：《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社2004年版，第164页。

[6]万毅、师清正：《检察院绩效考核实证研究》，载《东方法学》2009年第1期。

[7]孙琴、刘俊：《法国司法官考评制度及其适用》，载《人民检察》2013年第7期。