食品安全领域渎职犯罪防控问题研究

马佳丽

内容摘要：食品安全领域渎职犯罪存在食品监管碎片化、行政执法与刑事司法衔接机制不畅等问题。出现这些问题的原因是多种多样的，要注意结合其发生原因，从实行案件办理终身负责制、明确职能部门的监管职责、加大监管工作的资源投入、建设食品安全信息网络等方面采取措施。

关键词：食品安全 渎职犯罪 行刑衔接 犯罪防控

面对食品安全保护中相关部门监管不力、监管人员失职渎职问题，如何有效维护百姓“舌尖上的安全”是全社会共同关注的重要课题。本文结合某市查办的食品安全卫生领域渎职犯罪案件，对该类渎职犯罪的案发特点、原因以及预防对策进行深入剖析，以期有助于强化对食品安全领域渎职犯罪的防控。

一、食品安全领域渎职犯罪特点

第一，窝案串案较多。食品生产和销售环节多、流通广，监管复杂，食品安全事件的发生通常是多个监管部门、多名监管人员共同渎职造成的。某市查办的此类案件就涉及多个部门，其中卫生监督系统5人，商务系统5人，工商系统3人，质监系统2人，其他系统1人。

第二，涉及罪名集中。食品安全领域渎职犯罪多涉及玩忽职守罪。在某市检察机关立案侦查的16人中，涉嫌玩忽职守罪的9人，占此类案件总人数的56.3%。同时，涉嫌滥用职权罪、食品监管渎职罪的案件也相对多发。其中，涉嫌滥用职权罪5人，占此类案件总人数的31%。

第三，危害后果严重。在该领域发生的渎职犯罪，其危害后果虽没有具体的人员伤亡，直接损失难以计算，但因监管不严、失职渎职以致有毒有害食品得以销售，严重危害了当地人民群众的身心健康和生命安全。如查办的对病害猪无害化处理补贴系列案，不仅给国家造成几百万元的经济损失，同时导致部分病害猪没有按照规定进行无害化处理，致使含有生猪“三腺”的废弃物流入市场被炼制成大量“地沟油”，销售给多家食品卫生企业，并被不确定人群食用，造成恶劣的社会影响。

第四，基层执法人员违法问题突出。危害食品安全犯罪涉及生产、加工、销售等环节，与在一线直接承担监管、检验检疫职责的执法人员不依法履行其职责紧密相关。某市查办的16名涉嫌渎职犯罪的执法人员，全部来自基层执法单位。

二、食品安全监管领域存在的问题

在办案实践中，我们发现食品安全卫生监管领域的体制和执法过程存在不少问题，主要有以下几点：

第一，食品监管碎片化。食品安全管理涉及食品的生产、加工、流通、销售，环节多、部门多，一直存在多头监管和职责不明的问题，导致监管碎片化，影响执法合力的形成。例如，猪肉的监管主要涉及畜牧、商务、质监、工商、食药监局等部门，是典型的“多龙治水”。按照规定，在养殖环节，畜牧部门负责生猪饲料管理和疫病防治，商务部门负责生猪定点屠宰场的日常监督管理；在消费环节，质监、工商和食药监局等部门分别监管猪肉加工企业、农贸市场的小摊贩和酒店饭馆，以确保肉品质量安全。然而，现实不像制度设计的那样完美，在监管交叉地带，各职能部门有利的必争、无利的必推，在需要采取解决措施时往往互相推诿。

第二，行政执法与刑事司法衔接机制不畅。当前，食品安全犯罪呈现出三大特点：一是全域性，食品安全犯罪已贯穿食品生产、加工、贮存、运输、销售、流通、监管等所有环节；二是隐蔽性，作案方式不断翻新，犯罪手段更趋隐蔽；三是纠合性，不法分子多人结伙、跨地区从事犯罪活动，范围广，影响深。以上特点增加了打击食品安全犯罪的难度，亟待食品监管部门与司法机关通力合作。然而现实情况是，行政执法和刑事司法衔接机制建设还没有完全到位，检察机关通常以查办职务犯罪为目标，而对指导食品监管机关提高案件移送能力的服务工作做的较少，没有形成连续的、紧密的、清晰的合作机制，制约了食品安全领域两法衔接工作的有效开展。

第三，以罚代刑情况严重。各地方对危害食品安全犯罪活动执法不严、打击不力的现象较为突出，具体体现在行政处罚比较普遍，而移送司法机关追究当事人刑事责任的较少。统计数据显示，2013年江苏打击侵权假冒专项工作中，行政执法机关办结案件1.3万件，公安机关抓获犯罪嫌疑人3772人，但检察机关起诉、法院判决的只有1200人左右。

三、食品安全领域渎职犯罪原因分析

食品卫生安全领域的渎职犯罪，是特定环境下各项因素共同作用、相互影响而形成的，形成的主要原因有：

第一，执法人员思想认识不到位。一些执法人员的认识还有偏差，重经济效益轻社会效益，对食品监管缺乏足够的重视，责任意识不强，有法不依、执法不严、违法不究等现象依然存在，明知一些食品存在安全问题却敷衍了事导致监管半途而废，甚至有视而不见、放任不管的现象，导致食品无序生产加工泛滥。

第二，食品质量监管体系不完善。流通领域食品监管工作更是面广量大，容易出现监管的盲区和盲点。各部门之间存在着条块分割和管理领域的交叉，没有能够形成一个分工明确、信息互通、合作密切、相互配合的有机整体，没有能够编织起生产企业和流通领域食品质量监管的互动网，监管的整体效能不强。目前，人民群众对食品安全问题极为关注，强烈要求有关部门健全监管网络，强化执法力度，严厉打击不法行为。在流通领域内构筑起放心消费的环境，是执法部门的职责所在，更是全社会的共同责任。

第三，食品监管资源投入不充足。基层食品监管部门监管任务重、执法资源不足，难以有效监管。目前基层站所人员配备不足，真正具有执法资格的人员更是少之又少，面对众多需要监管的企业，执法力量严重不足，监管任务繁重。同时，目前不少县区的食品检测存在投入不足、资源分散、检测水平低下问题，食品安全监管软硬件设施配备落后，导致不少食品在生产流通环节缺乏必要的检测。

四、食品安全领域渎职犯罪预防对策与建议

食品药品安全事关老百姓的切身利益，但食品安全治理是一项长期系统工程，需要实现社会共治。针对以上分析的食品安全监管领域存在的问题以及该领域渎职犯罪发生的原因，提出以下对策和建议：

第一，实行案件办理终身负责制，提高执法人员的思想认识。严格落实食品安全行政处罚案件的责任制和责任追究制，坚持“谁办理的行政处罚案件，谁就要对该起案件终身负责”，从制度上保障食品监管工作顺利进行。只有强化责任意识，建立责任制，使权力与责任挂钩，使责任追究落到实处，才能提高执法人员的思想认识。同时，定期或不定期地加强对食品安全执法人员的教育，提高其对食品安全重要性的认识。

第二，明确职能部门的监管职责，理顺食品安全监管体制。各地政府及相关部门应把食品安全工作列入重要议事日程，严格按照规定明确自己的职责，各职能部门要积极引导餐饮企业对自身的食品安全工作负责。同时进一步细化监管职责，建立健全多部门联动监管机制，有分工、有合作，不扯皮、不推诿，切实解决公共食品安全监管缺位的问题，形成更加有力、更加有效的公共食品安全监管合力。

第三，加大监管工作的资源投入，采取行之有效的监管手段。建议政府及有关部门按照规定，充实现有的监管执法队伍，由地方财政保障充足的经费，加大对检测经费的必要投入，适当整合各部门的检测资源，并采取多种手段加大对食品安全卫生的监管，包括：突击检查与长效管理相结合，明查与暗访相结合，专业执法人员的检查与各界人士的举报相结合。

第四，建设食品安全信息网络，严打危害食品安全渎职犯罪。依靠党委政府支持，研发两法衔接信息共享平台，明确食品监管机关、公安机关和检察机关在食品安全领域的工作职责。食品监管机关及时把查处食品安全案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况发至两法衔接共享平台。公安机关应及时将食品监管机关移送案件的受理、立案、办结情况上传至共享平台。检察机关应及时把立案监督、批准逮捕、审查起诉食品安全犯罪案件情况反馈到共享平台。此外，积极发挥检察机关预防和打击职务犯罪的职能作用，继续保持对食品安全领域渎职犯罪案件的高压态势，定期或不定期地深入食品生产、销售和消费领域走访调查，以及时查办食品安全渎职犯罪案件。同时，强化与公安等机关和检察机关内部侦监、公诉等其他职能部门的“协调联动”，以提高危害食品安全渎职犯罪案件的查办效率。