优化基层干部结构调查与思考

刘永明 李永明

随着干部人事制度改革的推进，县乡两级公务员队伍结构和来源发生了深刻变化，干部队伍建设中出现了一些新情况和新问题，如何适应新形势的要求，改善县乡公务员队伍结构，扩大县乡干部队伍来源，是值得我们去深入探讨的问题。为进一步了解县乡干部队伍结构及来源现状，研究提出新形势下加强和改进县乡两级公务员队伍结构、扩大来源的意见建议，凤阳县委组织部、县人社局、县委党校组织调研组，采取发放问卷、座谈走访等形式，进行了专题调研。调查发现，近年来，干部管理体制，干部队伍结构、素质、来源等都发生了重大变化，公务员考试已经成为进入党政干部队伍的主渠道，大学以上学历的干部在党政干部中的比例越来越大，这是建设有中国特色社会主义事业顺利发展的重要组织保障。同时也要看到，我们的事业对干部和人才的需要是丰富和多方面的。如何使各方面具有特殊才能却无法通过公务员考试进入党政干部队伍的人才得到合理任用，如何使我们党和国家事业对干部的多样需求得到充分满足，已经成为干部工作中新的重大课题。加强执政能力、提高战斗力、发挥党员的先锋模范作用是党建工作不变的永恒主题。党员是党的组织细胞和活动主体，党的执政能力通过广大党员特别是机关党员的具体工作实践来体现，机关党员队伍的素质直接影响着党的形象和威信，影响着党的凝聚力和战斗力。因此，保持和发展党的先进性，巩固党的执政地位，必须扎实抓好机關党员队伍建设这一基础工程。科学发展观的核心是以人为本，根本目标是促进人的全面发展。贯彻落实科学发展观，实践主体是党员干部，只有把广大党员干部队伍建设好，形成共谋发展的思想基础和工作合力，才能高效地推动各项工作的科学发展，更好地服务人民群众。

凤阳全县现有公务员1586人（乡镇427人、县直机关1159人），工勤人员172人。公务员队伍中，30岁以下224人、占14.1%；31岁—35岁111人、占7%；36岁—40岁224人、占14.1%；41岁—45岁254人、占16%；46岁—50岁417人、占26.3%；51岁—55岁157人、占9.9%；56岁以上199人、占12.5%。副科级以上的干部835人、占总数的52.6%，科员、办事员751人、占47.4%。乡镇副科级以上干部320人，占乡镇公务员总数的74.9%。研究生学历41人、占2.6%；大学本科794人、占50.1%；大专学历616人、占38.8%；中专及以下学历135人、占8.5%。目前，县直机关整体超编（政法机关单列除外），多数单位干部年龄趋于老化，断档现象严重，按照公务员招录政策，近几年都不能招录公务员。近几年乡镇虽通过招录补充了部分公务员，但整体还是缺编，年轻公务员较少，没有形成合理的年龄梯次配备。尤其是偏远乡镇公务员更少，出现混岗现象，不利于干部的培养。

近年来，凤阳县高度重视干部队伍建设，积极采取多种措施扩大党政干部来源渠道，切实把优秀干部选拔到领导岗位上来。一是公务员招录。2007年以来，凤阳县新进公务员队伍156人，经省统一考试招录的有137人，占总数87.8%以上。二是换届调整。结合乡镇党委、人大、政府换届，加大优秀年轻干部选拔力度。在各乡镇开展领导班子全额定向推荐和优秀年轻干部推荐，了解掌握年轻干部综合表现，适时选拔补充到领导班子中来。在乡镇换届工作中，共有36名优秀年轻同志被选拔到领导岗位上来。其中，公务员21名、占58.3%，事业单位干部身份人员15名、占41.7%。三是公推公选。2007年以来，凤阳县共公选了58名乡科级干部，充实到机关和乡镇党政班子中，进一步改善了县直单位和乡镇领导班子结构，提高了领导班子的凝聚力和战斗力。58名公选干部中，公务员身份的35名，占60.35%，事业单位干部身份人员22人，占37.93%，企业1人，占1.72%。四是选拔选聘生及其他。根据选聘生考核情况，对政治素质高、扎实苦干、表现突出的选聘生大胆使用。2011年换届时，有2名选聘生被选拔进乡镇党委班子。2007年以来通过军转安置6人进入公务员队伍。

2006年3月，凤阳县根据干部队伍建设的实际情况，出台了《关于进一步做好干部年轻化工作的意见》（凤发〔2006〕6号），建立并实行改任非领导职务和不提名制度，明确领导干部改任非领导职务的年龄界限，县管科级领导岗位上的干部，男同志年满56周岁，女同志年满53周岁的改任非领导职务，县人大、政协科级实职干部年龄放宽一岁。2007年以来，凤阳县共改任非领导职务133人，其中，正科54人、副科78人。2010年4月，根据《凤阳县人民政府机构改革方案》（滁办字〔2009〕100号）精神，结合我县实际，制定实施了乡镇、县直机关科级及以下公务员、工勤人员提前退休的意见。共有50人经本人申请、单位同意、县委审批，办理了提前退休手续。其中，副科级以上干部27人，占54%，其他人员23人，占46%。基层干部结构存在的问题主要在以下几个方面。

干部年龄结构老化，整体素质偏低、活力明显不足，适应经济社会新发展有困难。县乡干部年龄老化是最大现实问题，普遍存在“青黄不接”的现象。在全县1586名公务员中，35岁以下335人，占21.1%；36岁—40岁224人、占14.1%；41岁—60岁1027人、占64.7%。部分单位基本上没有35岁以下的干部。年轻干部中的少数民族干部、非党干部、女干部数量更为匮乏。近年来，各级加大对年轻干部的选拔力度，年轻干部提拔使用机会相对中老年干部要多，而中老年龄段的干部在整个干部队伍中又处于多数，是各单位的支柱和中坚力量，如果这部分干部长期得不到重视，工作自然没有激情，也就缺少活力。

目前，县乡干部大部分通过学历教育、党校培训、自学考试等方式，取得了大专以上的文凭，但全日制本科和研究生以上学历人员不多、干部整体素质偏低。随着干部年龄的日趋老化和知识的更新发展，越来越多的人难以适应经济社会不断发展的新要求。有的感到船到码头车到站，把工作岗位当作度日养老的港湾；有的工作上敷衍应付，“不求有功，但求无过”。

近年来，由于基层机构改革不断，职数精减，干部出口越来越少。根据有关规定，县不设县级非领导职务，乡镇不设科级非领导职务，而领导职数毕竞有限，一些干部没有得到及时提拔，从而造成干部工作积极性不高，不能安心工作，特别是本地成长的干部，感觉前途渺茫。年长的干部退不出，年轻的干部就上不来，加上干部能上能下的机制不完善、干部交流渠道单一、出口不畅，进一步加重了县、乡干部的积压和结构失衡。目前激发干部队伍活力的手段比较单一，主要以职务晋升和精神激励为主。从职务晋升来看，可谓是千军万马同挤职务晋升的“独木桥”，在精神激励方面，也只有评定公务员等级和评先措施，在一定程度上影响和制约了干部的进取心、能动性；轮岗落实不到位，对干部轮岗交流虽然加大了力度，但尚未实现规范化、制度化和科学化。由于长期被固定在某一岗位上，使人知识面狭隘，且容易满足现状，求知欲不强。

在县乡公务员队伍中，特别是乡镇公务员队伍趋向职务化，一般干部相对较少、科级干部相对较多。据统计，凤阳县1586名公务员中，副科以上835人，占总数的52.6%，乡镇公务员中副科级以上干部320人，占乡镇公务员总数的74.9%，职务形成了“倒金字塔”构成。目前，县乡干部来源主要是公务员考录、军转安置、选调生、调任、人才引进等几个方面，存在来源不广，后备力量不足等问题。由于编制控制、公务员凡进必考、调任条件严格等方面原因，使干部队伍补充滞后、更新迟缓。自国家取消毕业生和复转军人分配制度后，凤阳县各乡镇、各单位工作人员基本上没有进行过大批量补充，人员更新迟缓，也就是说干部来源不广，补充滞后、更新迟缓。

基于上述情况，我们认为优化基层干部队伍结构应从以下几个方面着手开展工作。

着力改善县乡公务员年龄结构。一是编制要向县乡倾斜，适当增加县乡新录用公务员数量。二是要适当降低门槛，拓宽进人渠道。将愿意长年扎根基层的大学生村官、三支一扶人员，通过一定方式择优吸纳进基层公务员队伍，并限定扎根基层的最低年限。三是要严格执行中央对各级领导班子年龄结构做出的明确要求，不搞“一刀切”。按照干部队伍“四化”方针和德才兼备原则选拔任用干部，不唯年龄，不拘一格，大力选拔优秀人才，让各年龄段的干部政治上有奔头，工作上有劲头。四是在领导班子中实行老中青相结合的梯次配备，形成合理的年龄结构，不断改进年轻干部培养选拔工作，努力实现干部选拔配备工作的科学化。同时，要考虑班子的年龄结构、性别结构、气质结构的合理搭配，适当注重综合平衡。

着力提升干部队伍整体素质。把学习与解决实际问题、年度考核、提拔晋升、评先评优等结合起来，做到学有所用、用有所成。建立分级分类、循序渐进的培训模式，根据干部的专长、兴趣等开展个性化培训。创新培训方法，引入研究式、启发式、讨论式培训，坚持基本素质培训与专业知识培训并重，引导县乡干部正确认知和塑造自我，达到激发潜能、熔炼团队的目的。要把提高管理能力、发展经济能力和解决复杂问题能力作为重点培训内容。把经济一线作为主战场。将经济发展需求和干部实践锻炼有机结合，通过部门申报、干部自荐、组织选派等方式，选派干部到重要经济部门、招商引资和重点项目建设前沿，在实践中锻炼提高干部工作能力。

着力激发干部队伍活力。根据干部任职经历情况，按照保持稳定、突出重点、统筹兼顾、有序流动的调整交流原则，明确应交流条件。把涉及人财物的重要部门和乡镇党政正职等重要岗位干部作为重点交流对象。在交流方式上，根据干部特长和岗位需要，注意打破部门之间、县乡之间、党政机关与事业单位之间的界限，通盘考虑干部交流工作。按照“因材适用、效益最大化”的原则，根据个人的性格特长、兴趣爱好和主观意愿，把合适的人选用到最能发挥作用的岗位上。在县乡分别设置县级和科级非领导职务，解决领导职数有限造成干部积压的问题。对年度考核排名倒数或经考核不胜任、不称职的班子成员，可硬性规定改任非领导职务。同时推行非领导职务的职级评定制度，使那些工作能力强、能干事但没有得到提拔的优秀干部，也能得到职级的晋升，得到相应的政治待遇和工资待遇。要勇于打破情面，对那些工作消极或不能胜任本职工作的“庸者”，要按章办事，实行问责制度，激发他们加倍努力，改进工作。五是打破用人“框框”。确立“在最佳年龄段用人，用人才的最佳阶段”的思路，调轻干部的“台阶”年龄。确立重能力、重实绩、重实效、鼓励创业、鼓励创新、鼓励竞争的用人新标准。

着力拓宽干部选拔的渠道。可压缩省、市编制，向县乡倾斜。县乡干部不仅承担着经济建设任务，而且担负着维护社会稳定的重任，从所肩负的经济建设、社会稳定的任务来说，干部的数量严重不足。为弥补干部来源不足问题，要适当增加基层人员编制，扩大干部招录力度，解决人员不足的问题。应跳出传统的人才管理的封闭体系，建立一个多层次、多系列发现人才的信息网络。采取人才引进、适当放宽专业性职位调任条件、将企事业单位中懂经济的人才纳入视野等措施，不拘一格使用人才。扩大直选范围，从村级直接选举，向县级、乡级直选迈进，从根本上解决县乡干部来源问题。探索建立从表现优秀的村干部队伍中选拔乡镇和县直部门干部方式方法，扩大县乡干部来源。树立大后备的观念，打破行业、区域以及资历、职业、文凭界限，把选拔人才的触角伸展到社会各个领域、各個层次、各个角落，形成全方位、多层次的选人渠道，使各类人才充分涌现。要确保后备干部数量，形成合理的年龄、知识和专业结构。同时要严把后备干部入口关，加强对后备干部的管理和使用。要采取公开选拔、竞争上岗、公推差选等与之相适应的选拔方式，着力增强竞争方式的科学性。按照“干什么、考什么”原则，改进笔试或面试方法，借鉴现代人才测评技术，真正考出干部的基本素质和实际能力。把考试和考察更好地结合起来，全面准确地了解干部的德才表现和工作实绩，选出优秀干部。同时要建立健全选人机制。在选人方式上要努力从传统方式向依靠制度、机制转变，变“伯乐相马”为“赛场选马”。

（作者单位：1.中共凤阳县委组织部；

2.中共凤阳县委党校）