城中村改造中土地法律问题分析

摘 要：城中村改造是工作不仅关乎城市的良性发展，更是影响社会的和谐稳定。国家土地的二元所有制结构是导致城中村改造无法顺利开展的根本原因，明晰土地产权则是城中村改造的核心问题。本文试图综合多方研究成果及各地实施经验，以明晰土地产权及完善社会保障体制切实保护农民权益为出发点，就改造过程中出现的土地产权变更问题进行初步探讨，并提出解决问题对策。

关键词：城中村改造；土地产权；社会保障

一、城中村土地制度的现状分析

虽然各地城中村形成的原因有差异，城乡结合的特征也不同，但基本可以划分为三种类型。其一是潜在型的城中村，位于城市的郊区，尚未与城市建成区相连，基本保留乡村特点；其二是发展型的城中村，位于城市建成区的边缘，并与城市建成区相连，在城市用地不断楔入的同时，村建设用地处于不断扩展中；其三是成熟型的城中村，处在市中心区，与城市建设用地相互交错，处于城市建设用地包围中，村本身几乎已没有农用地，村民经济收入靠出租房屋和集体企业用地升值的分红。

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，在土地所有权方面，确立了国有土地所有权和农民集体土地所有权。关于国有土地所有权，根据《宪法》第10条第1款、《物权法》第47条、《土地管理法》第8条第1款规定，城市的土地属于国家所有，即国有土地所有权的权利主体具有唯一性就是国家。但实际管领国有土地的为各市、县人民政府，其在管理区域内可以名正言顺地代表国家管领国有土地，从而截留、分享土地收益。因而，各市县人民政府成了国有土地的实际主体。权利的行使有异于权利的归属，由于我國地域宽广，仅由国务院行使力不从心，国有土地所有权归属的单一性不妨碍权利行使方式的多样性。土地作为人类赖以生存的最重要、能带来恒久收益的资源，土地收益的分配问题显得特别关键。根据《土地管理法》第55条规定，从1999年1月1日开始，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。资产导致长期以来，土地收入刺激了地方政府滥用土地。

二、城中村改造过程的核心问题：土地产权的变更

《土地管理法》第八条明确规定，我国现存国有产权制度和集体产权制度两种形式，即城市实施国有产权制度，农村和城市郊区实施集体产权制度，但现行法律并未对国有土地及集体土地所有权的区分作出明确严谨的界定。《宪法》第九条、十条、《物权法》第四十七条、四十八条与《土地管理法》第八条的界定内容基本一致，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章则指出“城市市区的土地属于国家所有”，但何谓“城市市区”则无明确说明。有学者认为：应以城市建成区为准，所谓‘城市建成区一般是指本市已进行城市配套建设，具备城市功能、基本连片的区域。同样的，对于集体土地只是规定“农村及城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。实际上，何谓“城市郊区”也难以明确界定，单凭片面的认定而无具体法律依据。由于法律对国有土地界定不明确，因此集体对土地的产权界定也显得模糊不清。

三、城中村改造的出路选择

“城中村”问题的存在是不可否认的事实，但不能简单地痛斥“城中村”破坏了城市形象，给城市管理和发展带来混乱。究其原因，城中村核心问题仍是农民问题，是体制转变过程中，失去土地的农民的利益问题、身份问题和社会问题。因此要从根本上解决城中村的“病痛”，必须寻求一个全面的技术支持，在统一的法律框架指导下进行城中村的治理和改造，在转换户籍的同时建立起保障社会经济生活的制度安排，而不仅对城中村进行物质空间上的消灭。目前条件下，我国仍然缺乏系统化保护弱者的机制，依赖国家现有的社会保障制度，他们同样注定是一个被城市生活边缘化的群体。因此，要解决城中村居民的生活保障问题，必须采取行之有效的措施，从应然与实然相结合的角度寻找切实可行的出路，建立一套有效的社会保障制度。

1.基本养老保险制度

就目前城中村的具体情况而言，村民的宅基被征用后，他们的生活水平、标准、内容和所承受的社会风险与其他城市居民并没有区别，因而失地村民的基本养老保险应该完全参照城市企业职工社会保险标准实施。保障基金的筹集贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则进行，考虑到现实中由于大部分农村集体和农民个人缴费能力毕竟有限，国家应作为农村社会保障的责任主体，承担主要的财政责任，农民从土地补偿资金中拿出一部分，有条件的集体经济组织补贴一部分，以l5年缴费年限作为一个分界线，只要个人缴费年限累计满l5年而且达到法定退休年龄的，退休后按月发给基本养老金。

2.基本医疗保障制度

现代社会人们日益关注健康，患病后能否获得保障已成为人们的愿望与诉求。医疗保障应是人人享有的权利，而不是基于身份享有的特权，但我国却一直实行着两种不同的医疗保障制度：城镇职工居民为基本医疗保险制度，农村实行的是合作制医疗保障制度。“城中村”居民失去赖以生存的土地和出租屋之后，与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，因此探索城中村居民的基本医疗保障制度具有迫切性、现实性和机遇性。在操作中，“城中村”居民应参照《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的规定参加基本医疗保险，其基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成，个人缴纳的基本医疗保险费，全部计人个人帐户，同时村民还可根据其实际从事农业劳动时间，折算为缴费时间为其缴纳医疗保险统筹费。

参考文献：

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[4]林毅夫，蔡防，李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革[M].上海：三联书店，1994-11-8（541）.

作者简介：

苏晓（1991—），女，陕西省西安市人，现为西安市律师协会党务管理员。

（作者单位：西安市律师协会）