“连片耕种”写进2016年中共中央一号文件研究综述

徐顽强 张红方

摘 要：通过实地走访调研、文献研究等方法，按照按户归并集中、按户划片耕种、按户连片耕种、湖北土地确权“沙洋模式”等四个阶段，对连片耕种写进2016年中央一号文件的全过程进行系统梳理，全面科学展现了“连片耕种”这一三农工作的重大创举。

关键词：一号文件；连片耕种；沙洋模式；研究综述

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）12-0031-03

《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发[2016]1号）指出：“继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点。依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”这是“连片耕种”首次写进中共中央一号文件（以下简称“一号文件”）。“连片耕种”是沙洋县的首创，写进“一号文件”经历了几年的摸索，实践有序深入，认识不断提升，理论逐步完善。

一、按户归并集中阶段

按户归并集中，这一概念最先出现在2014年。其创始人湖北省沙洋县副县长杨宏银博士指出，按户归并集中是指在二轮延包基础上，充分尊重农民意愿，以灌溉水源为基本参考依据，开展互换并地，以户为单位按户承包，实现土地连片“不插花”，有效解决了农村土地“分散化、碎片化”问题。

（一）确权试点早期：尚未安排按户归并集中

2014年3月13日，沙洋县人民政府办公室拟定《关于在马新村、鄂村、童沙村开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点的报告》，报省确权办审批，开始着手确权试点的筹备工作。2014年6月11日，县政府副县长杨宏银组织召开3个试点村确权专题工作会议，了解试点村开展土地确权颁证存在的主要问题和困难。这个时期，沙洋县还没有结合土地确权登记颁证工作试点推行按户归并集中的意识。

（二）确权试点中期：临时加入按户归并集中

2014年6月下旬，杨宏银在毛李镇三坪村调研，发现三坪村农民已经完成了按户归并集中，于是对三坪村做进一步调研，并撰写《中国农谷重大制度创新：承包经营土地按户归并集中——湖北省沙洋县毛李镇三坪村调查报告》。2014年8月7日，《政府调研》刊发《沙洋县毛李镇三坪村承包经营土地按户归并集中的积极探索》，向全省推介三坪村承包经营土地按户归并集中经验。2014年8月，《三农研究》刊发《承包经营土地按户归并集中——沙洋县毛李镇三坪村土地制度创新探索》，推广三坪村承包经营土地按户归并集中经验。进一步征求群众的意见，在对确权试点方案进行调整的基础上，2014年8月20日，中共沙洋县委办公室、沙洋县人民政府办公室印发《沙洋县农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》，方案明确推广三坪村按户归并集中的做法。

（三）确权试点后期：全面推行按户归并集中

2014年8月27日，县委副书记任清锋、副县长杨宏银在毛李镇三坪村召开按户归并集中现场会。会后，县政府组建3个工作专班进驻拾桥镇、马良镇、官镇三个试点村，宣传县委、县政府关于按户归并集中的试点精神，指导镇、村确权专班全面推广按户归并集中。

2014年9月，杨宏银会同有关部门负责同志坚持2天一督办的工作方式，实时掌握按户归并集中工作进度，及时总结工作推进中的好经验，研究解决存在的问题。至2014年9月30日，三个试点村按户归并集中工作均取得了成功，完成率均在90%以上。

二、按户划片耕种阶段

按户划片耕种的概念最早是由杨宏银提出的。他认为，按户划片耕种是在落实土地集体所有权、稳定家庭承包权的前提下，放活经营权，以灌溉水源为基本参考依据，使农户耕种土地连片且“不插花”。在这个时期，沙洋县形成了以下五项工作成果。

2014年11月14日，《湖北今日重要信息》（第2063期）以《稳定承包权 放活经营权——湖北沙洋县鄂村探索按户划片新模式》为题，向中共中央办公厅专报沙洋县的积极探索。

省委书记李鸿忠于2014年11月20日和12月13日分别两次在《稳定承包权保农村政策连续 放活经营权促按户划片耕种》调研报告中做出重要批示，随后，省委副书记张昌尔2014年11月24日和12月11日分别两次做出重要批示。2015年1月，《调查与研究》刊发《按户划片耕种：解决土地“碎片化”经营的有效实践》，向全省推介沙洋县按户划片耕种经验。2015年5月5日，光明日报总编室编发的第78期《情况反映》以《破解耕地碎片化 优化家庭经营——湖北沙洋县依托土地确权颁证试点探索农地按户划片耕种》为题，刊发沙洋县土地按户划片耕种经验，专报分送至中共中央办公厅、国务院办公厅，中共中央宣传部、中央档案馆。

三、按户连片耕种阶段

（一）按户连片耕种概念的形成

概念缘起：杨宏银首先提炼出了“按户连片集中耕种”。他指出，按户连片集中耕种是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源为基本参考依据，使农户耕种的土地连片且“不插花”，是土地经营制度的创新。

概念提出：2015年3月，《政策》刊文首次提出按户连片耕种概念。按户连片耕种是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包地重分和承包权互换三种办法，使农户耕种的土地连成一片，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最大规模的经营。

概念修正：2015年10月10日，《南方农村》刊文对按户连片耕种概念进行了修正。文章指出，按户连片耕种是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源等为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种办法，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最大规模的经营。

概念完善：2015年12月，《三农中国》刊文，对按户连片耕种概念进行了完善。按户连片耕种是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源等为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种办法，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最低成本、最大利润、最高效益的经营。

（二）按户连片耕种推进的过程

第一，工作谋划突出“早”。2015年，结合2014年试点村经验，沙洋县率先在全国整县推进“按户连片耕种”。2015年4月10日，市委书记别必雄针对《村组内部流动：农村土地流转的新探索》做出重要批示：将此文印发全市，请各县（市、区）认真学习借鉴沙洋县的经验。整县推进“按户连片耕种”，在全国没有经验可资借鉴和参考，在杨宏银的主持下，经多轮修改，终于在2015年5月25日，县长谢继先主持召开县四届人民政府第55次常务会议，审议通过了《沙洋县农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案》。

2015年5月27日，中共沙洋县委办公室、沙洋县人民政府办公室印发《沙洋县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，并成立沙洋县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组。至此，该项工作比市委、市政府2015年7月7日召开全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作视频会议整整提前40天。

第二，工作推动突出“实”。2015年5月28日，沙洋县组织召开2015年全县农村土地确权颁证工作动员会，传达并解读省市确权工作政策精神，拉开了该县确权暨按户连片耕种工作序幕。县四大家全体领导、全县14个镇党政主要负责人、财政所干部职工、279个行政村（居委会）书记及县确权领导小组成员等400余人参加会议。沙洋县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组由县委书记揭建平担任组长，县长谢继先担任第一副组长，杨宏银担任副组长兼办公室主任。动员大会之后，杨宏银先后主持召开了27次调度会议，按周推进确权带连片工作。截至2015年9月30日，全县连片面积84.14万亩，总体连片率达89.53%。

（三）按户连片耕种工作的成果

2015年4月7日，《湖北日报》刊发《沙洋鼓励农民流转并地连成片》，推介该县按户连片耕种经验。2015年4月9日，《湖北日报·农村新报》刊发《先流转划片，再确权颁证——沙洋农民就近种地好处多》，推介该县按户连片耕种经验。2015年9月6日，《人民日报》刊发《湖北沙洋推广连片耕种 解决土地“分散化”“碎片化”——农民告别“插花田”》，推介该县按户连片耕种经验。

四、湖北土地确权“沙洋模式”阶段

（一）湖北土地确权“沙洋模式”的提出

2015年10月16日，《经济要参》在2015年第42期“本期特稿”栏目刊发杨宏银撰写的《土地确权“沙洋模式”解析——湖北沙洋首开全国先河整县推进按户连片耕种的实践思考》，并专门为此文在其“卷首语”栏目中以《为改革实验的“侦察兵”和“先遣队”叫好》予以推介。该文指出，“沙洋模式”可归纳为“确权带连片：三稳定，一调整，两集中”。“确权带连片”是指顺应民意、主动作为、勇于担当，与土地确权同步部署“按户连片耕种”。“三稳定”指家庭承包方式、面积、期限稳定；“一调整”指农户经营的地块调整；“两集中”指经营权连片且不插花向单个农户集中，向新型经营主体集中。

2015年10月26日，华中科技大学官网以《经济要参刊发公管校友杨宏银博士的研究成果》为题，推介土地确权“沙洋模式”，并强调《经济要参》同时在“卷首语”和“本期特稿”两个栏目发声，这在湖北的历史上尚属首次，在《经济要参》的办刊史上也十分罕见。

2015年10月28日，湖北省农业厅厅长戴贵洲对《经济要参》刊发沙洋县土地确权“沙洋模式”做出重要批示。

2015年10月28日，华中科技大学公共管理学院《简报》（第245期）以《〈经济要参〉刊发公管校友杨宏银博士的研究成果》为题，推介土地确权“沙洋模式”，简报主送校长丁烈云院士等校领导和华中大各院系。

（二）湖北土地确权“沙洋模式”的推介

1.通讯报道情况。2015年10月19—20日，《农民日报》连续两天头版头条刊发《逼出来的“按户连片耕种”——湖北土地确权“沙洋模式”调查》（上）、《以连片耕种释放经营活力——湖北土地确权“沙洋模式”调查》（下）刊发沙洋县土地按户连片耕种经验。2015年11月9日，《农民日报》最高级别内参——《上送件》第262期专报沙洋县按户连片耕种经验，主送7位中共中央政治局常委等党和国家领导人，增送国家发展和改革委员会主任徐绍史、湖北省委书记李鸿忠和省长王国生。

2.领导批示情况。2015年10月21日，农业部副部长陈晓华对《农民日报》刊发的《湖北土地确权“沙洋模式”调查（上、下）》做出重要批示。2015年10月22日，湖北省副省长任振鹤对《农民日报》刊发的《湖北土地确权“沙洋模式”调查（上、下）》做出重要批示。2015年10月23日，湖北省人大常委会党组书记、副主任李春明对《农民日报》刊发的《湖北土地确权“沙洋模式”调查（上、下）》做出重要批示。2015年10月25—26日，荆门市市长肖菊华、副市长郑中华分别对第97期《荆门政务信息》刊发的《农业部副部长陈晓华对土地确权“沙洋模式”做出重要批示》做出批示。

3.其他刊物宣传情况。2015年11月13日，省委农办简报第56期刊发《土地确权“沙洋模式”解析——沙洋整县推进按户连片耕种的实践思考》。2015年11月20日，湖北省农业厅简报第32期以《农村土地确权的“沙洋模式”》为题，推介土地确权“沙洋模式”。2015年11月21日，华中科技大学中国乡村治理研究中心课题组上报《破除土地细碎化 优化家庭承包经营——湖北沙洋县土地“按户连片”确权办法与启示》，省委书记李鸿忠做出重要批示。2015年11月23日，副省长任振鹤做出重要批示。2015年11月24—25日，湖北省农业厅厅长戴贵洲、副厅长涂胜华相继做出重要批示。

（三）农业部实地调研“沙洋模式”的情况

2015年11月6—8日，农业部经管司孙邦群处长一行到沙洋县督导农村土地承包经营权确权登记颁证工作及调研土地确权“沙洋模式”。

2015年11月13日，农业部副部长陈晓华、经管司司长张红宇对农业部专题调研组形成的《关于湖北沙洋在确权登记工作中推行“按户连片”耕种的调研报告》做出批示。

2015年11月28日，农业部部长韩长赋对农业部专题调研组形成的《关于湖北沙洋在确权登记工作中推行“按户连片”耕种的调研报告》做出批示：“探索有益，可发简报，注意总结。”

2015年12月7日，农业部在第44期《信息专报》上刊发《关于湖北沙洋在确权登记工作中推行“按户连片”耕种情况的报告》，专报中共中央政治局委员、国务院汪洋副总理，同时抄报给国务院江泽林副秘书长。报告中提出：“借鉴沙洋县经验，如果抓住承包确权登记的机遇，在各地普遍引导鼓励实施按户连片耕作，对于解决承包地细碎化的问题、降低农业生产成本、无疑具有重大的现实意义。建议在明年中央一号文件中提出相应的政策：鼓励有条件的地方，在充分尊重农民意愿和做好确权登记工作的前提下，探索开展互换并地、连片耕种的方法，引导农民通过自愿互换承包地解决地块细碎化问题。”2015年12月15日，农业部反馈消息，中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋对土地确权“沙洋模式”作出重要批示，批办至陈锡文等中农办领导同志。2015年12月31日，湖北省沙洋县首创的“连片耕种”写进了中共中央一号文件（中发[2016]1号）。

五、结束语

湖北省沙洋县首创的“连片耕种”被写进2016年中央一号文件，这在理论和实践上为推进我国农村土地经营制度的创新提供了坚实基础。近几年来，在沙洋县委、县政府的不懈摸索中，“连片耕种”历经按户归并集中、按户划片耕种、按户连片耕种、湖北土地确权“沙洋模式”四个阶段，通过“实践有序深入，认识不断提升，理论逐步完善”等方式方法，最终实现理论与实践兼具、创新与特色明显的制度突破，这无疑是我国三农工作的又一重大创举。