政府规制与利率市场化的关系探究

唐凯

摘 要：通过分析利率管制在中国改革开放过程中对经济发展的作用，揭示政府规制与利率市场化的关系。利率市场化不是单纯地放松政府规制，也不是完全地脱离政府规制，而是内生于市场经济发展的需要，同时又是在政府外在规制下进行的系统性工程。在市场刚刚形成的时候，政府可以通过适当的手段来干预市场；当市场逐渐长大成熟时，政府应该转变职能，让市场在资源配置中起决定性的作用。

关键词：政府规制；利率管制；利率市场化

中图分类号：F832.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0001-02

引言

利率市场化一直是中国金融改革的重要课题。回顾30多年的改革开放，中国实行的是“摸着石头过河”的渐进式改革，利率市场化改革也不例外。1983年，国务院授予人民银行在基准贷款利率基础上上下各20%的浮动权。1996年，为减少企业的融资成本，贷款利率的上浮幅度由20%缩小为10%，浮动范围仅限于流动资金贷款。1998年，金融机构对小企业的贷款利率上浮幅度由10%扩大到20%，大中型企业贷款利率上浮幅度保持10%不变。1999年，县以下金融机构和商业银行对中小企业的贷款利率上浮幅度扩大到30%，但对大型企业的贷款利率上浮幅度仍为10%，国务院确定的512家大型国有企业贷款利率不上浮。同年10月，人民银行选择了风险相对可控的机构间批发市场进行利率市场化的初步尝试，允许商业银行对保险公司试办大额协议存款，利率水平由双方协商确定。2002—2003年，协议存款试点的存款人范围逐步扩大。2004年，人民币存贷款利率过渡到“贷款利率管下限、存款利率管上限”的阶段。2012年6月将存款利率上限放宽至基准利率1.1倍。2013年，人民币贷款利率取消下限管制。①

从政府直接制定利率水平到政府管制存款利率上限，中国的利率管制基本经历了由严到松的过程。那么，作为政府规制金融产业的重要手段，利率管制对于经济发展有哪些作用？政府规制与利率市场化之间是什么关系？这是本文要探究的问题。

一、利率管制与经济发展

（一）政府规制

利率管制是指国家将资金利率调整到高于或低于市场均衡水平的一种政策措施，是政府规制金融产业的一种重要手段。政府规制（government regulation）的定义有很多，但归根结底就是政府制定一定的规则，对社会主体（企业或者公民等）的选择进行限制。对于刚刚从计划经济转向市场经济的中国，市场无疑是一个新生事物，与强大的政府相比，虽充满活力却又脆弱不堪。结合中国实际，陈富良（1999）提出，中国改革开放以来的政府规制一方面是对市场失灵的回应，一方面是经济系统的内生变量，是市场发展的需要。李郁芳（2002）通过比较美国、日本和中国的政府规制行为，认为我国同时面对着市场制度不完善所产生的失灵和市场功能缺陷所带来的失灵，因此政府的规制行为既要有利于市场经济的发展，又要克服市场的内在缺陷。可见，在改革开放的初期，政府规制有一个重要的功能，那就是促进市场经济的发展。

那么，我国的利率管制在改革开放中究竟起到了哪些作用呢？

（二）利率管制的作用

利率是资金流动性的价格。对于存款者来说，利率是放弃资金流动性的补偿。对于贷款者来说，利率是获得资金流动性的成本。而银行作为中介，赚取的是存贷利差。我国管制的利率主要是存贷款利率。中国政府通过行政的力量压低存贷款利率，控制重点企业（主要是国有企业和国有银行）的资金成本，并维持金融体系的稳定，从而促进经济增长。

但是，随着中国市场经济的发展，利率管制的负面作用日益凸显。第一，政府制定的利率无法真实反映市场资金供求关系，不但降低了资金配置效率，还扭曲了信贷市场与同业拆借、债券、股票等金融市场的利率传导机制，同时也降低了宏观调控政策的有效性。第二，利率管制使银行倾向于对有政府信用担保的大企业、大项目融资，为中小企业融资的意愿较低，导致了正规信贷市场和地下金融市场利率“双轨制”，增加了金融系统的风险。第三，利率管制导致“低利率”或者“负利率”，一方面刺激了投资需求，特别是高风险高回报项目的信贷需求，引起信贷配给、资产泡沫和产能过剩；另一方面对普通居民的财富造成侵蚀，不利于缩小贫富差距。

因此，当利率管制越来越不能适应生产力发展甚至限制生产力发展的时候，中国政府逐渐地放松利率管制，推进利率的市场化。

二、政府规制与利率市场化

利率市场化（liberalization of interest rates）又称利率管制的放松或者解除（deregulation of interest rates）。前者强调的是利率由市场资金供求关系决定，后者强调的是政府或者货币当局放松或者放弃对利率的直接控制或限制。两者是一体两面，应该同时结合起来，才能真正理解利率市场化的内涵。

（一）利率市场化不等于完全脱离政府规制

从理论上讲，利率市场化是由资金市场供求决定利率水平，但关键是，利率水平要使市场均衡，实现资源的最优配置，前提是市场不存在交易成本。科斯定理告诉我们，当产权明确界定的时候，不存在交易成本。在现实世界中，产权的界定需要制度，而制度的执行往往需要政府的强制力。脱离政府规制的利率市场化并不一定能实现资源的最优配置，可能还会带来严重的后果。20世纪70年代开始末至80年代初，阿根廷、乌拉圭和智利等拉美国家为了促进经济的增长，实行了激进的金融自由化改革，其中就包括在很短的时间内取消利率管制，反而造成经济的衰退。

因此，利率市场化并不等于完全脱离政府规制，只不过是间接调控和宏观管理取代了直接调控和行政干预。

（二）放松或者取消利率管制不等于利率市场化

放开人民币存贷款利率上下限管制不等于利率市场化。利率市场化是一个系统工程，需要各种体系相互配合。建立利率的形成机制比单纯的放松或者取消利率管制更重要。而利率形成机制的建立，涉及基准利率体系建设、货币和债券市场完善、资金供求主体财务约束硬化、宏观调控机制成熟等。如果没有系统性的配套机制，即使放松或者取消利率管制，所形成的利率水平不仅不能实现资源的合理配置，还可能导致严重的金融危机。阿根廷、智利、乌拉圭等拉美国家就是前车之鉴。

可见，单纯放开利率管制并不能真正实现利率市场化，还需要稳定的宏观环境和完善的市场机制等条件，而且选择合适的放开时机和速度也非常重要。

三、中国政府与市场

（一）中国利率市场化

中国的利率市场化改革不是孤立的过程，而是与其他改革相互影响，相互促进，共同发展。自从改革开放以来，中国政府为利率市场化做了大量的工作。调整利率结构，理顺利率关系，制定《中国人民银行法》、《票据法》和《商业银行法》等法律，完善再贴现、准备金制度和公开市场操作等间接性调控工具，放开银行间同业拆借市场利率和债券市场利率，培育市场基准利率等，这些都与放松存贷款利率管制相配合，推进了我国利率市场化的进程。

同时，逐渐成长起来的市场也是推动利率市场化的不可忽视的力量。债券、股票和外汇等市场拓宽了民众投资理财和企业融资的渠道，金融创新工具使银行突破了政府的利率管制，提升了金融机构的风险定价能力，从而倒逼着政府进行利率市场化改革。

（二）政府与市场

中国改革开放以来的利率市场化是内生于市场经济发展的需要，同时又是在政府外在规制下进行的。市场经济的内生规则可以拓展我们交换的范围，使我们渐渐超出家庭、族群、部落、民族和国家等组织的界限。然而，当市场规模越来越大时，违约等败德行为就会增多，市场的外部性就会逐渐显现，这时就需要掌握强制力的政府来规制市场主体的行为。当政府规制的成本小于市场外部性的成本时，实行政府规制就是值得的。

时至今日，中国的贷款利率已经完全放开，唯有存款利率上限还未放开，而这是利率市场化改革中最核心的环节。在当前国有银行垄断的借贷市场，一旦存款利率放开，存贷款利率很可能同时上升，中小型企业就要同时面临融资难和融资贵的问题，不利于经济的发展。因此，在推进存款利率市场化的同时，还应该取消行业进入壁垒，允许民间资本进入银行业。可喜的是，国务院已于2013年出台《金融支持经济结构调整和转型升级指导意见》，允许民间资本设立自担风险的民营银行。再加上余额宝等理财产品的出现，吸收了大量的银行存款，又将进一步推动存款利率市场化。

参考文献：

[1] 陈富良.论政府规制的理论依据[J].江西财经大学学报，1999，（2）：18-21.

[2] 赫尔曼，穆尔多克，斯蒂格利茨.金融约束：一个新的分析框架[J].经济导刊，1997，（5）.

[3] 哈耶克.哈耶克文集[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2001.

[4] 诺斯著.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，等，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

[5] 史恩义.中国金融发展中的政府行为研究[J].经济评论，2009，（1）：19-25.

[6] 易纲.中国改革开放三十年的利率市场化进程[J].金融研究，2009，（1）：1-14

[7] 于立，肖兴志.规制理论发展综述[J].财经问题研究，2001，（1）：17-24.

[8] 李郁芳.政府微观规制行为的国别差异与启示[J].学术研究，2002，（6）：10-14.

[9] 李社环.利率自由化：理论，实践与绩效[M].上海：上海财经大学出版社，2000.

[10] 卓贤.利率市场化改革研究[M].北京：中国发展出版社，2013.

[责任编辑 柯 黎]