关于加强铁路基本建设项目资金管理的思考

何颖

摘要：随着时代的发展和社会的进步，我国铁路基本建设面临着更多的机遇和挑战，高速铁路的发展，带动一系列铁路基本建设项目的启动。铁路投资项目资金来源广泛，投资数额巨大，为更好地完成铁路大规模的建设任务，铁路资金管理即成为重中之重。文章依据当前铁路基本建设项目的状况，首先阐述了铁路基建项目资金的来源以及铁路资金管理的必要性，明确指出铁路资金管理在整个基建项目中的重要作用；其次，面对资金管理在铁路基建项目管理中的重要作用，文章对铁路基建项目资金管理存在的问题进行了深入的思考，并从基建项目的前期、实施、竣工等阶段浅析了目前铁路基建项目资金管理中存在的不足；最后，对于铁路基建项目存在的问题，如何解决，如何保证资金安全，提高资金使用效率，是当前急需解决的任务。文章从七个方面论述了加强铁路基建项目资金管理的措施。基建项目资金管理贯穿于项目始终，对基建项目资金管理的思考，是建设管理者长期的工作任务。

关键词：铁路基本建设项目；资金管理；全面预算

近年来，国家对铁路投资的力度逐步加大，高速铁路的线路工程和与之相配套的大型基建项目相应展开，铁路的基建项目正源源不断的新建、进行和交付中。在铁路基建项目过程中，涉及的环节众多，但最突出表现就是投资金额巨大，有的几十亿甚至上百亿，面对这样一个庞大系统的民生项目，资金的管理尤为重要，既要把大额资金全部投入到基建项目中去，又要使得每笔资金用好，用到位，降低资金的使用风险，这对于铁路建设项目管理者来说，是一个非常重要且长期的任务。

一、铁路基本建设项目资金来源

铁路基本建设资金来源渠道分政府来源资金、自有专项资金、社会筹集资金三方面，政府来源资金是纳入中央预算内安排，并列入年度基本建设投资计划的财政预算投资；自有专项资金是铁路企业出资，包括资产变现资金和铁路建设专项资金；社会筹集资金指除政府和自有资金以外，从社会筹集的资金，包括铁路发展基金、铁路建设债券、地方或企业货币出资、银行贷款、外资借款等。

二、铁路基本建设资金管理现状及存在的不足

（一）铁路基本建设资金管理现状

铁路资金的来源是多渠道的，而建设资金的投放和使用却主要是实施铁路基本建设项目管理的建设单位，铁路建设单位是建设项目的直接实施者和责任人。建设单位对资金的管理是贯穿于整个基建项目始终的，主要体现在预算、申请和使用等方面。

1. 定期预算管理

铁路实施全面预算管理，对于基建项目的预算管理主要是根据建设项目当年基本建设投资计划、施工组织方案中确定的年度工程进度和预计投资完成额等，本着“先权益性，后债务性”资金的原则，编制当年分款源资金预算，作为年度资金申请额度。

2. 阶段计划申请

在全年预算定额的基础上，按月度提交相关资料和当月工程进度，结合参建单位资金申请计划综合分析后编制月度资金申请，批复后以此作为月度资金使用限额的依据。

3. 资金投放使用

建设管理单位依据参建单位提供的资金申请计划拨付基建项目所需资金。

（二）铁路基本建设资金管理存在的不足

近年，随着铁路系统政企分开，效益挂钩等一系列的改革，铁路基建项目资金管理呈现出较好的局面，资金管理越来越受到管理者的重视，但是，由于体制的转型较晚，人员的素质参差不齐，加之对参建单位的管理不全面等原因，铁路基建项目资金管理方面也存在诸多不足之处。

1. 建设项目方案设计不合理，设计变更频繁出现

项目可行性研究决策后，项目方案的设计是重要的一环，设计的合理与否，直接关系到基建项目是否能顺利进行。项目设计不合理，导致施工过程中频繁出现设计变更，从而造成资金的重复投资和不必要浪费。

2. 建设程序监管不力

部分基建项目由于受到特点环境和因素的影响，在前期项目审批手续上，未达到可以实施建设的要求，为了抢工期抓任务，在缺少必要许可证件的情况下，抢先开工，导致后期竣工验收，交付使用，竣工决算上的被动，势必影响工程项目的资产移交和管理工作的开展。在施工过程中，有些项目参加单位善自变更设计方案，扩大建设规模，不仅造成设计与施工同时进行，还有超标准、超概算的现象出现。

3. 超概算现象时有发生

超概算的现象存在的原因是多方面的，建设管理单位经验不足，对项目设计预算把握不准确，考虑问题不够全面，造成概算编制的科学性和准确性较低，使得基建项目投资弹性加大；参建单位随意变更设计方案，加大了建设成本的支出；由于外界因素影响，基建项目工期过长，使得建管费超标等。这些问题直接导致建设成本加大，超概算现象出现，从而影响了基建项目的投资效果。

4. 资金计划执行力度低

除全年资金预算外，铁路基建项目按月报送资金申请计划，但部门项目资金计划的执行力度差，资金使用与计划偏差甚至查出60%以上，资金使用与计划的严重脱节，造成资金合理调配上的难度，势必造成资金使用不足或资金过于闲置的现象，不利于工程开展。

5. 资金违规使用情况仍然存在

基建项目资金的使用原则是专款专用，铁路基建项目资金被挪用、挤占的情况屡有发生，如参建单位同时承建多个项目的施工任务，其中专项工程资金临时被调剂、串换使用到其他工程上；工程成本随意列支，施工方的建管费列支非专项工程人员费用任意增加；利用建设资金从事与建设无关的生产经营活动；通过高估、虚验工程进度来套取资金等，资金的违规使用，必将使建设资金的缺口越来越大。

6. 建设资金拨付手续不完备

建设资金的拨付应做到每笔有依可付，但部分基建工程的资金拨付项目手续不完备，没有达到资料合规就盲目付款，从而造成后续竣工，审计程序的被动。如征地拆迁的五方联签手续，明显滞后于拆迁款的支付。

7. 工程合同执行不严谨

部分基建工程在合同执行过程中，对资金支付、结算条款没有严格执行，资金支付比率不符合合同规定限额。如预付工程款不按合同比例超额支付，且验工计价后不予冲回，导致资金超额支付；预留的工程质保金低于合同规定限额，且未到合同规定期限提前支付等，诸如此类合同执行不力的现象，都会严重影响工程资金使用，给工程管理带来弊端。

8. 竣工决算资金不及时

竣工决算资金滞后，严重影响了资产交付工作的进展，使国有资产不能及时交付使用，资产监管不到位，同时，竣工决算资金的迟缓，使基建工程收尾工作拖至，无形中也加大了管理成本，严重的将会影响竣工决算数据的超支。

9. 财务人员经验能力有待提高

铁路下设单位机构较多，人员流动性大，工作缺少相对的稳定性和连续性，在一定程度上影响了基建资金管理职能的发挥；人员的流动使得有些财务人员从未接触过基建工程财务管理工作，凭借着以往的经验来核算基建工程，见票付款记账，不考虑和业务相辅助的其他环节，使得财务与工程相脱节，没有实质性的起到资金管理、财务管理的作用。

三、加强铁路基本建设项目资金管理的有效措施

1. 做好投资计划下达工作，审核基建工程前期各项审批内容

铁路归口部门应严格对基建项目提报的可行性研究认真考察、审核，在投资方面重点研究工程范围、项目建设年限、资金筹措方案、项目效益评价等，优化方案核定项目投资估算；待可研批复后，项目建设单位应组织专业技术人员对初步设计文件进行初审，提出合理意见，因重大方案变化，基建项目初设总概算超出项目批复可行性研究投资估算时，应详细分析原因，报送归口部门审核，当超出比例过高，需重新审定项目投资方案，以便从源头杜绝资金重复投资。

2. 加强实施全面预算资金管理，严格预算资金审批联签制度

基建工程预算资金管理，是控制投资、编制定期计划、工程招投标限额、对工程进度全面经济分析的重要依据，预算资金的管理和各主要工作环节的工作都有着密切的联系。全面预算资金管理既要体现全面，凡是涉及建设工程的资金都要纳入预算管理范畴；也应体现平衡，预算资金在考虑投资计划、工程进度、资金款源的同时，既要满足工程需要，又要降低筹资成本，通过资金预算实现资金需求与筹集、存量与增量、来源与运用的有序衔接，保证资金需求，降低资金成本。建设资金的预算编制要统一组织、协调，与各个业务部门沟通，综合编制，才能更好的为基建项目服务。

建立大额资金联签制度，对支付的超限额资金，均要按照内控程序实行联签，即每笔资金支付应有业务经办人及负责人签字，财务负责人、合同管理员、部门主管领导、单位负责人进行联签。联签人员对业务事项的真实性、合法性、合规性确认并负责，确保资金支付的多渠道、多方位监管。

3. 做好清理概算审核工作

清理概算工作是一项时间跨度大、涉及范围广、内容复杂的一项工程，铁路基建工程清理概算工作涉及施工图量差、材料价差调整、设计变更、新增工程等，每一项内容最终都反映在资金的结算上，因此必须以事实为依据，确保资料的完整可信，施工单位需配合建设单位和设计单位收集、整理和清概有关的各种原始资料，建设单位要严格对各项内容审核，明确支出的合理性，确定概算总额，真实反映基建项目概算变化情况，并指导工程竣工决算。

4. 加强财务重点环节管理，完善资金管理制度，提高资金使用效率

（1）开立专门的基建项目专管账户

铁路建设资金在铁道资金结算中心开设账户，用于建设项目实行分账户核算和管理，所有用于建设项目的资金都要通过专门账户核算，且划拨款项应优先采用转账方式，避免大额现金的使用，防止利用现金转移和挪用项目资金，为有效的资金管理，参加单位对应的项目资金账户也必须在一家银行机构开设，且不能多账户开立。

（2）加强建设单位资金管理的内部控制制度

健全的内部控制制度是防范资金风险的重要环节。重点应从以下方面入手：事前控制，主要是内部机构的设置，权责分工明确；事中控制，建立规章制度，明确部门、人员岗位职责，将基建项目实施过程中的各项内容划分到工作岗位中，把工作内容进行量化，将效益纳入制度中加以规范，规范了基建项目的各项内容，与之体现的资金环节才能良性发展。

（3）加强资金管理情况分析

建设单位定期要对资金计划、使用情况分析总结，对比计划与支出情况，找出偏差的原因，重点强化资金使用效率，为基建项目以后阶段更好地利用资金提供依据。

5. 加大第三方监管机制

基建项目引入银行进行资金监管，建设单位和协议银行点、面结合的管理资金，更能直接便捷的掌控资金流向，参加单位定期报送资金使用计划，需要列明用途和金额，协议银行依据建设单位批准的参加单位用款计划，予以受理资金的支付，建设单位利用网上银行查询功能，对资金动态进行监管。基建项目引入第三方监管，提高了建设资金的使用效率，能有效防范资金风险，保证项目有序进行。

6. 建立跟踪审计制度，切实防范风险

铁路基建项目从立项、审批、开展、竣工等各环节都涉及到诸多利益，极易导致各种违规行为的发生，为防止不良现象的出现、杜绝萌芽状态违规内容的扩大，保证工程顺利的进行，定期的审计跟踪是非常有必要的，基建项目定期审计，将项目资金风险隐患控制在事前、事中，保证基建项目资金安全有效使用。

7. 提高财务人员综合素质

铁路基建项目的资金管理对财务人员的要求是很高的，财务人员不仅要有会计核算、财务管理的能力，还需要对建设项目的专业知识有一定的了解，只有这样才能掌握项目进展中各阶段资金预计需求和未来资金需求量，同时财务人员要对工程进度、完工状况有整体把握，和各职能部门要多沟通，了解项目资金的使用情况，要把项目情况与资金来源挂钩，在合理满足项目资金需求情况下，力求降低项目资金贷款利息成本，通过财务人员的综合业务水平，来达到控制资金成本管理的作用。

铁路基建项目的建设，既关系到经济、民生的发展，社会进步的体现，也关系到铁路自身发展的内在要求，对铁路的长久发展起着重要的作用。基建项目的资金管理贯穿于整个项目的始终，是保证基建项目能否顺利进行的关键环节，加强铁路基建项目资金管理，是铁路建设工作者必须加以重视的责任，铁路基建项目资金的管理涉及小到项目的开展、工期、形象进度，大到项目的工程质量、社会任务、对经济的作用等，无论从局部层面，还是从整体衡量，铁路基建项目的资金管理将要作为长期工作的重点，建设管理者要在工作中不断总结经验和不足，充分提高铁路基建项目资金管理的使用效率，为铁路基建项目的顺利完成提供有力保证。

参考文献：

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[2]曹如旭.铁路基本建设资金管理和监督问题研究[J].企业改革与管理，2014（10）.

[3]李刚，郑国营，郑国帅.论工程项目资金管理的方式及原则[J].企业家天地，2010（04）.

（作者单位：北京铁路局丰台枢纽改建工程建设指挥部）