事业单位内部控制新探

邵惠玲

摘 要 近几年政府努力加强行政事业单位管理制度改革，加强政府内部管理机制，严格打击行政内部腐败贪污事件。与内部控制能有效监督管理企业内部一样，它也能够有效地协助行政事业单位进行内部监控、防范舞弊，政府部门应当对其进行系统性研究与分析。

关键词 行政事业单位 内部控制 防范舞弊 实施机制

中图分类号：F270文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.01.072

On Internal Control of Administrative Institution

SHAO Huiling

（Anhui University of Finance & Economics， Bengbu， Anhui 233000）

Abstract In recent years， the government has tried to strengthen the reform of the administrative system， strengthen the internal management mechanism and strictly control the corruption in the administration.The internal control is a good helper to assist the administrative units to carry out the internal control and prevent fraud. The government departments should make the systematic research and analysis.

Key words Administrative institution; internal control; prevention of fraud; implementation mechanism

随着中国法制体系的不断完善，公民的维权意识也在逐步加强，政府行政及事业单位只有在一定程度上加大对财政预算的披露程度和披露内容才能增强公民对政府的信心。为了迎合社会需要，媒体也更加关注行政事业单位的费用使用问题与相关经济责任报告。行政事业单位的内部控制的建立健全问题对于推动我国经济、政治、文化的发展也就显得尤为重要。

自2014年1月1日起全国实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位内部控制系统建设工程正式启动。但由于我国经济体制的复杂性和独特性，至今实物界对行政事业单位内部控制仍无法达成统一观点，也就无法确实完善相关理论体系，制约了内部控制规范的实施与效率。针对这一现象本文做出如下分析。

1 行政事业单位内部控制定义

1992年9月，COSO发布了著名的《内部控制——整合框架》（Internal Control—Integrated Framework），并于1994年进行了局部修订。该报告对于内部控制下了一个权威性的定义，随后，美国 《联邦政府内部控制准则》在此基础上完善了政府内部控制的定义：“政府为了实现运行的有效性和效率、财务报告的可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分。”

政府内部控制大多是从整体角度出发，但由于各级政府的不同属性要求，对应拥有众多职能部门与分支机构，这使得内部控制难以执行，只能从整体上进行原则性指导。行政事业单位由于关注点比较具体，即具体的政府部门或单位，这样内部控制相较政府内部控制要分散。本文认为行政事业单位内部控制应当是为了在实现单位发展目标的同时，能积极有效降低经济活动中的风险，而由单位领导制定相关制度程序与实施措施，要求单位配合实行并反馈的动态过程。

2 行政事业单位内部控制实施范围

从不同角度分析，行政事业单位内部控制的实施主体会有不同的划分，本文从行政事业单位内部控制实施单位与实施的具体活动不同的角度考虑，将内部控制范围分为主体范围和客体范围两个概念。

美国审计总署认为政府内部控制主体是“组织”。但这并没得到统一，有的研究者认为主体是政府工作人员或由工作人员组成的群体组织。又因为我国特殊国情，主体范围更难于确定。广义上行政单位范围非常广，包括行政、党、团机关等在内的各行政类机构。狭义上的行政单位范围比较小，概括地说就是指政府部门。我国事业单位则具有自身独特性，它与公益性事业单位和经营性事业单位一起，隶属于非营利部门。近几年，我国进行了事业单位改革，对事业单位划分进行了部分变动。本文赞同刘永泽先生的观点，根据他的观点描述，行政事业单位内部控制的主体范围包括广义上的行政单位、公益性事业单位、经营性事业单位和其他附属单位，其中其他附属单位根据相关概念较为容易确定与区分。由于事业单位不似其他单位以盈利为目的，内部控制体系的建立也会相较有不同，但不可能抛开行政单位内部控制体系独立建设，在单位内部控制体系基础上加以改进会更合适且更有效率，相同的，经营性事业单位内部控制也应当避免独立建设，可以按照相关规范加以改进，同理，公益性事业单位按此方法对内容与特点进行建设。

客体范围所指较为简单，即单位收支及其相关经济活动。但由于经济活动内容较宽泛，内部控制无法普遍适用，还需等国家完善相关条件才能进一步确定范围。

3 行政事业单位内部控制实施目标

我国《企业内部控制基本规范》指出，内部控制的目标是合理保证财务报告及相关信息真实完整、企业经营管理合法合规、资产安全，促进企业发展战略实现、提高经济效率和效果。根据这一内部控制目标的定义，政府内部控制的核心便是行为合法合规、政府资金调用安全、财务报告真实完整。行政性事业单位有几个特点：（1）不存在战略目标，内部控制应该以防范舞弊，预防腐败为最终目标;（2）为公共提供服务，具有非营利性，通过公共服务效率反映绩效，从而促进合理的资金分配、预算管理等以提高公共服务的效率;（3）企业内部控制的合规目标、资产安全目标、报告目标，与行政事业单位大体相同，考虑行政事业单位的特殊，其内部控制应更加侧重合法合规目标。

完整的内部控制目标体系不可缺少目标这一必要组成部分，然而，由于不同的控制层级，使得各个目标在整个目标体系中的地位和作用也存在着不同，且内部控制目标相互联系、共同构成一个完整内部控制目标体系。

4 行政事业单位内部控制实施要素

对内部控制的内容研究，归根结底是对基本要素组成的研究，决定内部控制的内容和形式的是这些要素及要素的构成方式。在规范中，内部控制五要素为内部环境、分险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。与企业内部控制不同，行政事业单位内部控制侧重方向也会不同，所以在要素上也有区别。行政事业单位的要素根据全面性、制衡性、不相容职务相分离等原则配合设计并得出具体内容。

4.1 内部环境

内部环境是企业实施内部控制的基础，内部环境包括治理结构、内部审计、机构设置及权责分配、单位文化、人力资源政策等，这些内容需要单位领导切实负起责任，积极安排。好的内部控制环境会是单位建成有效内部控制的基础。内部环境要素涵盖了内部控制指引的这些方面。其中，治理结构是重中之重，行政事业单实施内部控制应先从治理结构等入手。只有得到高层与领导的重视内部控制才可能取得成功。如果连单位的主要领导人都滥用职权，或者不能做到不相容岗位相分离，而上下级串通舞弊，内部控制必然会失效。内部控制是通过人来实施，个人行为必须合法合规，忠于国家。

4.2 风险评估

风险是指企业为完成目标会采取不同的经济活动，这些经济活动本身具有一定不确定性，这些不确定的发生会给目标的实现带来影响。根据影响程度不同会有相关划分，比如从能否分散的角度考虑就可将风险分为可分散风险与不可分散风险。风险评估就是对与目标相关的经济活动中不确定事项及时识别、有效分析，在此基础上制定应对策略。有效的风险评估有助于制定出合理策略来降低风险，风险评估主要有目标设定、风险识别、风险分析和风险应对等环节。单位合理组织人员或外聘人员有效完成风险评估是实施内部控制的一个重要过程。为了及时了解内部和外部单位所面临的多种不同风险，单位须结合行政事业单位的相关目标，设立可辨认，可分析，可管理的相关风险机制。本文认为，内部风险评估主要应由领导确实负责来完成，如果领导层不负起责任，风险评估将没有现实意义，在必要时单位应寻求会计师事务所协助;外部风险多为系统性风险，与国家政策和市场发展有关，难以准确处理，需要单位密切关注国家及国际间发展，由于行政事业单位不同于企业事业单位，所以相较而言外部风险会小很多。在充分识别各种潜在风险因素后对可能造成的损失进行程度性评估，同时，应当重点关注剩余风险，这种风险难以规避，即便采取了相应措施也可能带来不同程度的损失。单位管理层在对相关风险可能性及其后果和成本效益进行评估之后，为使剩余风险处于期望的风险程度之内，需要制定实施一系列的策略。

4.3 控制活动

控制活动是指针对单位具体的业务和事项，运用相对应的控制手段去具体实施控制。也就是在进行了风险评估后采取相应措施，尽可能将风险降至最低。这一过程较为具体化，对应不同的事项采取措施也会不同，由相关规范可知控制措施一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、绩效考评控制、财产保护控制、会计系统控制、运营分析控制等。单位可以按情况采取一种或多种控制活动来降低风险。行政事业单位不同于企业，想要实施相应的控制措施，可以按情况采取手工与自动控制相结合，防护性与发现性控制相结合的方法让措施更有效。

4.4 信息与沟通

信息与沟通是指信息能够及时、准确地在单位上下级之间，单位内外部之间传递反映。现今是信息化时代，不健全的信息沟通体系无法使得单位之间、单位与外部之间做到及时充分交流，可能导致内部控制失效，单位承担巨大经济风险。它是保证内部控制有效实施的一个重要条件。合理化的信息与沟通包括确认、计量、记录有效的经济业务等环节，如今社会发展迅速，想要保证信息的真实性、及时性、有效性、完整性的方法多种多样，灵活多变。

4.5 内部监督

内部监督是单位为了保证内部控制有效，而对自身内部控制进行真实评价，严格监督检查内部的建立与实施情况的过程。对于它反映出的内部控制不完善之处，单位需要积极采取应对措施来加以修正，避免内部控制失效造成的巨大风险和损失。内部监督可以说是对内部控制进行控制，领导对这一过程真实负责，是有效地保证内部控制实施的关键。本文认为既然监督情况如此重要，其作为内部控制有效实施的重要保证不应该以书面形式以外的形式记录，口头形式在很多情况下不够正式，在出现问题时不能作为处理依据。将内部控制不完善之处以书面方式记录，也能方便上下级传达。信息的传递重在及时，内部监督报告也不例外，单位应建立畅通渠道传递报告，使得上下级之间信息能够及时传递，避免耽误时间导致问题处理不及时。同时，为能更好发挥内部控制的监督力度，单位应当建立内部控制缺陷纠正、改进机制。

5 行政事业单位内部控制的实施

本文认为，行政事业单位内部控制的实施应充分考虑内外各方面内容，协调各方关系，做到单位上下全体人员的协同参与和相关部门的齐抓共管，即领导切实负起自身责任，不偏私、不舞弊、公正廉明地应对每项经济活动;单位人员应严格履行自身义务，遵循内部控制措施，遵照职业道德规范。单位应该真正加强行政事业单位内部的管理机制，做到高效办事、作风清廉、廉政建设切实有效。

参考文献

[1] 刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部监控的几个问题[J].内部控制研究，2013（1）.

[2] 田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）.

[3] 唐晓玉.我国行政事业单位内部控制制度研究[D].财政科学研究所，2013（1）.