推进国家层面协商民主法治化管理的原则与进路

汪洋 黄大熹 莫桑梓

摘要：国家生活层面的协商民主是社会主义民主政治的重要组成部分，其法治化管理程度关系到协商民主的深入发展水平。要积极稳妥地推进国家层面协商民主的法治化管理，进一步完善社会主义协商民主制度，必须做到经验理性与建构理性的有机结合，统筹整体推进和部分提升的辩证关系，厘清民族传统和西方经验的逻辑关联，实现立法管理和全民守法的双向互动。在这些原则的基础上，通过在立法协商、行政协商、政党协商等环节加强法治化管理，整体推进协商民主法治化管理水平。

关键词：国家层面；协商民主；法治化管理

作者简介：汪洋，湖南大学法学院博士研究生；黄大熹，湖南大学法学院教授、博士生导师；莫桑梓，湖南大学法学院博士研究生（湖南 长沙 410082）。

基金项目：湖南省研究生科研创新项目“国家治理体系现代化与法治建设研究“（CX2015B104）；国家社会科学基金项目“人大代表‘网络问政研究”（12BZZ011）。

中图分类号：D9200；D621文献标识码：A文章编号：1006-1398（2016）03-0074-06

法治化管理是指通过严格的法律、法规和条例等对组织和个人的行为加以约束和规范，形成一种决策科学化、流程标准化、监督制度化的管理模式。张帆、吴大华、任忠臣：《国内外社会法治化管理方略及借鉴》，《贵州师范学院学报》2011年第8期，第37页。这种以法治为依托的管理模式，是我们国家治理体系现代化的客观要求，是依法治国的题中要义，其在国家管理和政治生活中的作用不言而喻、不证自明。

社会主义协商民主是我们实现人民当家作主和管理国家的重要方式，尤其是以政党协商、政府协商、政协协商和人大协商等为主要渠道的国家生活层面的协商民主，是社会主义民主政治的重要组成部分，其法治化管理的程度关系到我国国家治理现代化的发展水平。因而，积极稳妥地推进国家层面协商民主法治化管理是当前民主政治建设的重要任务之一。

一国家层面协商民主法治化的发展瓶颈

我国以人民政协等为主要形式的协商民主经过多年的完善和发展，在制度化、规范化、程序化取得了一定的进步，其法治化管理程度不断提升。然而，协商民主“法制化”还不健全，尤其是“硬法”之治几近空白，协商民主的法治化管理并没有牢固根基。

“硬法”方面，关于社会主义协商民主的法律制度还很缺失。我国宪法仅在其序言中肯定了中

收稿日期：2016-05-24国人民政治协商会议以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的历史地位和重要作用，既没有在宪法正文中安排专门条款对人民政协这一协商民主重要载体的性质、职权、作用作明确表述，更没有对协商民主的其他丰富内容进行阐述。并且，1954年政协组织法被政协章程取代后，我国就没有一部关于政协的专门法律，这不可避免地导致政治协商过程中缺乏刚性约束，不利于协商民主优势发挥。不仅如此，作为我国的执政党，中共中央虽然明确指出要“研究制定协商民主建设党内法规”，但就目前的情况看，我们关于协商民主制度的党内法规也还需要经历一个从无到有的过程。这些情况都使得社会主义协商民主制度的功能发挥、结果落实缺乏硬性法制保证。

“软法”方面，我们现有的章程、报告、决定、意见、讲话中关于协商民主制度的主体、内容和程序等方面的规范并不清楚。例如，《中国人民政治协商会议章程》主要是对人民政协的组织机构等方面进行了规定，而对于人民政协的功能如何发挥的问题缺乏明确的规定，对于政治协商程序的问题更是只字未提。又如，以往党的工作报告等文件中提到的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，这些提法中什么是“重大问题”，哪些又是“涉及群众切身利益的实际问题”，在相当长的时间里都没有说明，到底什么问题需要协商就一直缺少统一标准。这些问题虽然在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中得以初步厘清，但尚未有意见的相关配套措施出台，协商程序、协商结果运用等方面仍然缺少硬性规定，协商程序要求不严、运作效率低、相关信息公开不够等问题，依然制约着协商民主发展水平的提升。

二推进国家层面协商民主法治化管理的基本原则

要积极稳妥地推进国家层面协商民主的法治化管理进程，进一步完善社会主义协商民主制度，必须坚持以下基本原则。

（一）做到经验理性与建构理性的有机结合

经验理性主义者认为，人的理性是十分有限的，人类社会文明的发展是通过不断地积累向前推进的，而不是由智者预先规划的，这是一种渐进式的发展路径。在他们这里，社会制度和法律规范都是基于经验理性的产物，是不断渐进发展的。通过经验主义也就是渐进性路径实现法治化，看重法律自发的演变趋势，在这种路径下，既有的法律制度应当被发展完善，而那些不成文法、约俗惯例等也可以通过立法程序形成正式的法律规范。建构理性主义者则与经验理性者恰恰相反，在他们看来，人的理性具有无限的力量，人类社会文明的进程是可以通过理性和智慧来规划、设计的，这是一种近乎于对绝对真理的信仰。在他们看来，法律制度都应当是理性设计的产物，而与社会文明的积累并无关联。通过建构主义实现的法治化，强调法律是建构理性的产物，制度当然是可以重新设计和彻底改造的，这能够降低法治化的时间成本，但毋庸置疑的，制度变革失败的风险将难以得到有效控制。

我们的社会主义民主政治建设面临的任务重要而艰巨，不仅要发展完善现有的制度，还要在一些领域内建章立制，国家层面协商民主法治化的推进亦是如此。这是基于这种重要而艰巨的局面，我们推进国家层面协商民主的法治化，要把经验理性与构建理性相结合，把注重“顶层设计”和“摸着石头过河”结合起来，在党和国家的主导和推动下积极稳妥地推进。钱大军：《当代中国法律体系构建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期，第4页。一方面，对于目前我国协商民主实践中好的做法，可以先通过规范性文件和指导性意见等进行调整规范，条件成熟的，再及时通过立法程序加以确认。另一方面，要直面民主政治建设中的突出、复杂问题，有改革魄力，对于协商民主实践中亟待解决的突出问题，要敢于通过构建理性进行立法设计。这种将经验理性和建构理性相结合的协商民主法治化路线，既能避免协商民主制度变革可能引发的社会动荡和政治失序问题，又能降低协商民主法治化的时间成本，保证协商民主法治化在健康的轨道上积极稳妥地推进。王学俭、杨昌华：《中国特色社会主义协商民主法治化研究》，《社会主义研究》2015年第2期，第48-49页。

（二）统筹整体推进和部分提升的辩证关系

社会主义协商民主具有多层次的特点，不同层面的协商民主有着各自的特点，其法治化的任务必然不同，就要求因类制宜，采取不同方法分别推进。在国家生活层面推进协商民主，与旨在完善“自我管理、自我服务、自我监督”的社会层面协商民主有着截然不同的内容和特征，就决定了其法治化的路径也是有差异的。并且，我们在国家层面协商民主发展早、探索历程较长，在实践中形成了一些好的经验，其法治化的基础也较好；而在社会层面开展协商民主，我们才刚刚探索，其法治化也不可能一蹴而就。此外，国家层面协商民主也有不同的组成部分，不同协商民主渠道的法治化也不可能等量齐观，要区别对待，分步推进。

我们强调不同层面协商民主的差异，并不是要否认社会主义协商民主作为“一盘棋”的整体性。我们推进国家层面协商民主的法治化，归根结底是为了提升社会主义协商民主的水平。推进国家层面协商民主的法治化，要纳入到社会主义协商民主法治化的整体进程，每走一步，都要考虑其对协商民主整体推进过程的影响。一方面，相较于社会层面的协商民主，国家生活层面的协商民主相对成熟，其法治化的具体任务也相对明确。我们就要把在国家生活层面协商民主中那些一以贯之的好做法和业已成型的优良制度规范，借鉴到社会层面协商民主中，并加以完善定型，实现制度化和法治化。另一方面，虽然起步较晚，但社会层面的协商民主在实践中也有一些突破，取得了一定的成效，譬如说，浙江省温岭的民主恳谈会，其经验完全可以运用到我们政府协商中来。当然，国家层面协商民主作为一个整体，其内部的各种渠道也要做好衔接配合，真正实现优势互补、相互借鉴，推进国家层面协商民主法治化。

（三）厘清民族传统和西方经验的逻辑关联

我们所说的社会主义协商民主制度，与西方协商民主理论有着显著差异。从发展轨迹上看，我们的协商民主有着更长的实践历史，早在抗日战争时期，中国共产党就通过“三三制”民主政权开始了协商民主的探索与实践，共和国成立后，我们更是积累了许多宝贵的经验，已经形成了一套相对稳定的运行机制。社会主义协商民主制度作为我们国家治理体系的重要内容，其法治化进程必须结合我们的社会结构、历史文化等方面的特点，绝不能照抄西方的理论和经验，只有这样，协商民主的法治化才能贴近我们民主政治的现实需要，体现社会主义中国的制度特点，更好地发挥协商民主推动经济社会发展的作用。

我们强调从中国国情实际出发推进协商民主法治化，绝不是排斥人类文明共同成果。虽然中国古代也把“法”作为治国理政的方式，虽然我们有着广泛的协商民主实践，但作为特定的政治理论和概念，“法治”与“协商民主”都是舶来品。理论上，哈贝马斯等学者对“协商民主”开展了广泛而系统的探讨，有着详实的理论成果。实践中，西方国家也创造了不少具体的形式，值得我们借鉴。因而，我们在推进协商民主法治化的进程中，既要从国情出发，发展完善我们既有的制度和法律，还要积极吸取西方理论和实践中的有益成果。当然，我们参考借鉴西方理论与实践中合理成分的前提必然是扬弃，切不能照抄照搬。

（四）实现立法管理和全民守法的双向互动

推进国家层面协商民主法治化，最基本的就是要制定规范协商民主运行的相关制度，并且逐步实现立法管理，逐渐形成完备的协商民主制度体系和法律规范，通过法律途径保障协商民主的正常开展。没有相关制度和法律的建构，协商民主的法治化就没有牢固根基，不可能实现。此外，还必须看到，我们今天主张的是推进协商民主的“法治化”，而不是“法制化”，因此，其还有着更为深刻的内涵，它还强调所制定出来的法律能在最大程度上被认可和接受，也只有这样，协商民主的法治化才具有实效意义。

也就是说，我们推进协商民主的法治化，必须实现立法与守法的双向互动。一方面，法治是良法之治，我们推进协商民主法治化的前提是有良好的协商民主制度和法律，法律的合理性对公民是否守法有着重要的影响。公民所遵守的法律必须是正当的，能够得到公平公正实施的，否则就不会被公民自觉遵守。另一方面，更为重要却常常被忽视的，没有良好的民主素质和法治观念，即使有良好的协商民主制度和法律，其在人们的执行、行动中也会走样、变形，甚至面目全非。协商民主是需要科学的理念和正确的价值作为精神导向的。可以说，协商民主的深入发展离不开民主法治文化的土壤，缺少了民主法治文化的协商民主就没有灵魂，不具有可持续性，更无法促进社会民主法治信仰的形成。我们要通过在全社会加强民主文化和法治文化建设，通过各种媒介和各种形式在全社会宣传社会主义民主法治文化，来培育公民意识，增强公民对法律价值的认同，促进社会民主法治信仰的形成，实现协商民主的可持续发展。李妍、梁东：《论协商民主的制度化法治化建设》，《科学社会主义》2015年第6期，第24页。只有这样，社会主义协商民主才能真正落在实处。

三国家层面协商民主法治化管理的突破进路

社会主义协商民主制度是我国民主政治建设的特有优势，但国家层面协商民主的实现渠道还不完善，需要通过改革进一步加强，尤其在这些协商民主渠道的法治化管理道路上，我们还任重道远。

（一）立法协商的法治化管理

法律是否具备合法性和有效性取决于法律是否严格依照民主程序来制定，法律活力的激发有赖于公众的深入参与。朱前星、李洋森：《社会整合视域的我国法治行政问题与策论》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期，第86页。通过民主协商使社会各方参与立法过程，广开言路，完善利益表达机制，是民主监督的客观要求，也是完善立法体制的必由之路。2015年修正的《立法法》，完善了立法论证、听证等制度，规定法律草案及其起草、修改的说明等一般应当向社会公布征求意见，还规定了法律、法规、规章统一的信息刊载平台，这些“开门立法”的做法都是协商民主在人大立法中的体现。但是，修法巨大成果背后的缺失也是显而易见的，立法协商机制还有待进一步完善，关于立法中什么情况需要协商的法条表述，“可以”太多，“应当”太少。按照这种规定，是否需要听证和征求意见显得过于随意，使得立法论证、听证制度可能流于形式。

改革完善立法协商机制，必须进一步完善立法听证制度，制定立法听证规则，逐步实现“全听证”，做到除非经委员长会议决定不听证的，法律的制定和修改都必须经过听证，行政法规、地方法规和规章的制定和修改也要参照执行。并且，立法协商程序不应止于开听证会，还要探索立法辩论制度，因为听证会只是听取意见，但当法律的制定和修改存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整时，如果仅限于听取意见，显然会制约“开门立法”效用的发挥，只有经过各方充分辩论，才能保证科学民主立法。当然，我们推进立法协商的基本原则是将尊重立法权与保障协商建议权结合起来，充分发挥协商民主与票决民主各自的功能，确保人民代表大会及其常委会行使立法权不受干扰。

（二）行政协商的法治化管理

政府决策关系到人民最关心最直接最现实的利益问题，加强政府协商，是科学民主依法决策的关键环节，也是我们推进协商民主的当然选择。陈家刚：《协商民主与国家治理》，北京：中央编译出版社，2014年，第37页。事实上，协商民主长期存在于我们政府工作当中，专家咨询、社会公示、政务信息公开等方面的制度规范已经比较完善。近些年，又有各种各样的听证会、民主恳谈会等新的形式兴起，丰富了政府协商的实践。但现实中，政府协商的现状依然不尽如人意，其实施得不到民众信任，究其原因，主要是民众无法对政府协商效果进行有效监督和评价。以听证会为例，“听证专业户”等现象层出不穷，价格听证会“逢听必涨”，听证会的公信力受到民众质疑。这些问题的出现都与政府协商缺乏法律制度规范，法治化程度不高大有关联。

提升政府协商的水平，就必须用立法规范政府协商，用法律来保障政府协商程序和效果。但这并不是说，我们要单独制定一部政府协商法，我们应当充分利用宝贵的立法资源，通过借助其他法律来规范政府协商。近年来，我国陆续制定、修改了《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等一系列法律，我们关于听证制度的规定就散见于这些法律当中，但社会上强烈呼吁的“行政程序法”迟迟没有出台，将来我们制定“行政程序法”时，应当把我国政府管理实践中业已成形的协商民主形式通过这部法律予以确认，对政府管理事项的协商程序、保障机制等作出明确的规定，加以规范。再者，我们还应当将政府协商与其他形式的协商民主结合起来，通过制定相关法律规范，建立政府决策前主动邀请人大代表、政协委员进行协商的机制，使政府职能部门与对应人大各专门委员会、政协各界别活动组开展经常性的协商，提升政府科学民主决策水平。此外，根据现实中存在的民众参与度不足问题，我们还应当特别注重民众法治精神的培育，培养公民精神和权利意识，鼓励民众参与到政府协商活动当中，这对提升政府协商的效果也有重要作用。

（三）政党协商的法治化管理

中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作与政治协商的主要载体，毫无疑问，人民政协制度是我国协商民主最为重要的制度，不仅宪法肯定了其不可比拟的重要作用，在政治实践中，政协还同人大被并称为“两会”，其崇高的政治地位也是无可辩驳的。与社会主义协商民主的其他渠道相比，人民政协起步早，发展程度也较高，其代表性广、包容性强、合作性真等特点是其他协商形式所无法比拟的优势。因而，完善人民政协制度对于发展社会主义协商民主具有不可替代的作用，加强人民政协法治建设的作用也是不言而喻。

首先，要进一步明确人民政协的法律地位。我国《宪法》的序言部分肯定了人民政协过去和将来的重要作用，但宪法的规定却仅限于此，对人民政协的法律地位和职能定位，仅源于《人民政协章程》的规定和我们政治实践的总结，根本没有宪法和法律的明确规定，也就是说，人民政协职能的履行根本就没有国家强制力保障，这与其崇高的政治地位是不符的，其作用的发挥也必将受到制约。因而，推进协商民主法治化的当务之急，就是在宪法上进一步明确人民政协的法律地位，巩固提升人民政协作为协商民主重要渠道的合法性基础。其次，要制定明确、规范的《政协组织法》。虽然，我们协商民主问题整体立法的条件还不成熟，但可以考虑先行制定《政协组织法》，这是因为，我们不仅在历史上有过这样一部法律，而且现在也有制定这部法律的现实需要和客观条件。尤其是我们本身就有着体系完备的《政协章程》和在实际操作中比较稳固的形式与程序，中共中央又相继出台了几部指导性意见，政协全国委员会和地方各级委员会在改革发展中也形成了许多较为成熟的工作条例和工作规则，这都为《政协组织法》的制定提供了丰富素材。最后，要构建科学合理完整的政协规程。基于协商民主与投票民主的不同特点，程序对协商民主有着特殊的意义，只有在程序公正的前提下，协商民主才能起到达成各方共识的功能，这就要求我们在加强人民政协法制建设的进程中，务必要重视建立完善有关协商程序的规定，完善政治协商的内容、形式和程序。尤其是要强化协商结果反馈和运用机制，明确党委、政府以及政协、民主党派在协商活动中承担的职责，建立人民政协参政议政、民主协商的考核指标体系，还要重视政治协商的民主监督程序，明确监督的形式、内容，落实有关部门对监督意见的办理和反馈情况等。通过完善政治协商程序，形成制度规范，克服政治协商容易流于主观和随意的缺陷，逐步改变“想协商就协商、不想协商就不协商，协商归协商、决策归决策”的不良局面。

The Principle and Approach of Promoting the Legalized

Management of Deliberative Democracy at the National Level

WANG Yang，HUANG Da-xi， MO Sang-zi

Abstract：Deliberative democracy at the national level is a crucial part of socialist democracyIts degree of legalized management concerns its degree of developmentA certain amount of actions must be taken to make the deliberative democracy at the national level achieve higher level of legalized management and improve the system itselfThese actions include organic combining experience reason and construction reason，overall planning the dialectical relation between advancing on the whole and fractions，clarifying the logical relevance between national tradition and western experiences，realizing mutual communications between legislative management and the whole people law-abidingBased on these important principles，we could improve the level of deliberative democracys legalized management by strengthening legalized management in processes like litigation consultation，administration consultation and parties consultation

Key words：national level；deliberative democracy；legalized management

【责任编辑南桥】