边疆民族地区公共危机事件规避机制探究

【摘 要】边疆民族地区是中国的窗口，也是国家稳定的关键性、战略性区位之一。由于边疆民族地区边缘的地理位置、差异的宗教信仰、异同的民族文化，使得边疆民族地区公共危机事件愈加复杂。另外，国际利益的冲突、反华势力的渗透、民族认同与国家认同的迥异、政治冷漠与政治激进的影响以及国内民族分裂分子、国际恐怖势力、宗教极端分子的阴谋与破坏而引发各种边疆民族地区公共危机事件，严重威胁民族团结、边疆稳定、国家安全。因此，提升国家主体文化在各民族国家认同建设中的分量，夯实各民族国家认同的文化基础，培育各民族政治认同、文化认同一体化路径，即在承认民族多元文化的基础上，根据我国的具体国情，进一步整合民族政治意识、提升民族文化素养、增强民族凝聚力与向心力，是规避边疆民族地区公共危机事件发生的关键所在。

【关键词】边疆民族地区；民族认同；公共危机事件；规避机制

【作 者】罗敏，广西师范大学硕士研究生。广西桂林，541004

【中图分类号】C957，C935 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）02 - 0047 - 010

一、思路与进路

边疆民族地区是我国的边缘地带，一方面它们远离国家的政治、文化、经济的核心圈，另一方面它们是由许多种同质性程度低、融合度不高的多民族社会合聚而成的复杂区域。在全面深化改革的主旋律下，中国经济在快速发展的同时，社会各种矛盾冲突也日益凸显。民族与国家之间是一个相互作用的历史过程，民族认同与国家认同的关系和社会秩序紧密相关，可以说，作为自变量的认同是秩序存在和维持这个因变量的核心决定因素。[1 ]认同不仅是心理层面上的，也是关乎行为方面上的。多民族、多元文化的中国需要一种和谐融合的民族共同意识，包括政治意识、文化意识、宗教信仰意识，这样才能使多民族之间的冲突及危机保持在可控“秩序”范围之内。

荷兰莱顿大学危机管理研究中心教授乌里尔·罗森塔尔（Uriel Rosenthal）在他1989年出版的《应对危机：灾难、暴乱和恐怖行为管理》一书中将危机定义为“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”[2 ]11。近年来，伴随着全球化、信息化的到来，世界范围内的公共危机事件可谓是此起彼伏、一波三折，导致国家与国家之间、民族与民族之间的矛盾冲突愈加激烈。除了自然灾害型、事故灾难型的公共危机事件外，边疆民族地区的公共危机事件带有明显的民族性质。从国际方面来说，2015年的巴黎恐怖袭击事件、美国加州发生的枪击事件等，都是由民族宗教问题而引发的民族利益的冲突、宗教思想的争斗，严重影响着这些国家政治的稳定与经济的发展，甚至世界的和平与安定。从国内方面来说，近些年的新疆暴恐事件、云南昆明火车站暴恐事件等，不仅影响着边疆民族地区的繁荣与发展，还严重阻碍着我国多民族的团结、多民族的融合。面对边疆民族地区公共危机治理的困境与挑战，加强边疆民族地区公共危机事件管理的规避机制建设，对于边疆地区成功规避和掌控各种突发事件及公共危机，确保边疆民族地区安全，促进边疆民族地区经济的健康、稳定、持续、有效地发展，具有举足轻重的现实价值。

二、边疆民族地区公共危机事件的基本内涵

作为区域概念，边疆民族地区主要是指我国领土中与我国西部国界线相接壤的一片特定的区域，① 即南起广西，北至内蒙古，沿边境线依次分布着广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古6省区。这片特定区域由于民族宗教信仰较强，再加上边疆民族地区特殊的地缘政治特色，以及渗入的国际政治理念与民族自主政治的博弈，导致边疆民族地区公共危机呈现出不断上升的趋势。边疆民族地区公共危机事件是指对边疆地区整个社会的基本价值观、行为准则、生活生产方式等产生威胁，并且在时间和空间高度不确定的情况下，需要对其采取必要措施的且有损人民生命财产安全的公共事件。

我国边疆民族地区公共危机事件产生的实质主要有三方面：一是全面深化改革的大背景下，边疆民族与民族之间的关系显得愈加紧张；二是边疆人民长期生活在高原、山区、牧区和森林地区，而物质需求和精神需求却得不到应有的满足或者与其他地区相差甚远，造成严重的不平衡心理；三是我国自实行民族区域自治制度以来，使得边疆民族地区的政治自治与宗教自治、信仰自治的界定模糊。

然而，边疆民族地区人民担负着建设边疆以及戍卫边疆的双重任务，在中国政治上、经济上、国防上、对外关系上都有着举足轻重的战略性地位。伴随着全面深化改革的号角，边疆民族地区的公共危机事件更具多发性、破坏性、跨国性、隐蔽性等特征，都不可避免地给国家、集体以及个人带来精神上、物质上的损害，甚至冲击着社会主流核心价值理念，进而逐步渗透到整个国家、社会的各个层面。

三、边疆民族地区公共危机事件的基本类型

边疆民族地区公共危机事件既具有群体性、破坏性、公开性、违法性等与内地公共危机事件相同的特征，还具有潜在的跨国性、强烈的宗教性、敏感的民族性、极强的隐蔽性和偶然的敌对性等特点。[3 ]233根据边疆民族地区公共危机事件的主要特点，边疆民族地区公共危机事件可以分为以下五种基本类型：

（一）自然灾害型

边疆民族地区属于高原、山区、草原、牧区、森林覆盖面较广的地区，它既有多发性的山体滑坡、泥石流等突发性自然灾害（如表1），也有火山喷发、耕地或林地沙漠化、农业和林业的干旱等自然灾害（如表1），还有突发环境事件（如表2）以及具有超强毁灭性的地震灾害（如表3）。

如表1所示，2013年边疆民族地区的自然灾害造成直接经济损失高达约人民币1000亿元，农作物受灾面积达5500千公顷，其中约500千公顷农作物绝收。旱灾以云南、甘肃、内蒙古最为严重，而西藏整年都没有出现旱灾现象；受洪涝、山体滑坡、泥石流和台风灾害严重的是内蒙古、广西，而内蒙古的绝收率达20%以上；风雹、低温冷冻和冰雪灾害严重的是内蒙古、新疆、云南、甘肃。这种自然灾害的不确定性强、破坏性大等特点，不仅给边疆民族地区带来实质性的创伤，还会扰乱边疆治理以及人们的生产生活，甚至造成边疆民族地区社会的动荡。

如表2所示，从整体来说，2013年边疆民族地区突发环境事件中主要集中在一般突发环境事件，尤以广西最多，全年达14次，其次是甘肃、新疆。重大环境事件和较大环境事件均发生在广西，全年突发环境事件次数广西是内蒙古的4倍、云南省的8倍。值得庆幸的是，边疆民族地区六省（区）并没有发生特别重大环境事件。

上表（表3）边疆民族地区地震灾害情况（2000～2013年）说明，边疆民族地区（除广西外）是地震多发性的地区，其中5.0～5.9级有7次、6.0～6.9级有3次，以甘肃最为严重，破坏性极大，造成人员伤亡达2500人以上，直接经济损失达240亿元以上，比内蒙古、广西、云南、西藏、新疆的直接经济损失总和多185亿元。

综上所述，我国边疆民族地区由于地理区位的特殊性，主要分布在冰川雪山、荒漠戈壁、草原丛林地带，广西、内蒙古、云南、甘肃是山体滑坡、泥石流、地震等重灾区，新疆和内蒙古部分地区是土地沙漠化、草原、林地退化较为严重，出现的旱灾及沙尘自然灾害居多。

（二）事故灾难型

近年来，随着我国全面深化改革的推进、边疆民族地区开发力度的加快，各种事故灾难层出不穷地呈现出递增的趋势。其中森林或草原火灾（如表4）、道路交通安全事故、公共卫生安全事故、能源资源开采企业等生活、生产安全事故较多。例如2013年云南全省共发生各类伤亡事故12848起、死亡2260人，全年共发生63起较大事故，道路交通43起，工矿商贸14起，煤矿5起，火灾1起。重大事故3起，分别是：昆明市发生“2·6”重大道路交通事故，死亡12人；保山市发生“3·18”重大道路交通事故，死亡15人；曲靖市发生“8·11”重大道路交通事故，死亡11人。[4 ]2013年9月9日，广西壮族自治区某县级学校附近发生爆炸，事故造成2人遇难，40多人不同程度受伤，爆炸系三轮车司机所为，事后政府加大了对流散社会非法爆炸物品的收缴、清理工作，防止类似事件的再次发生。再如2014年1月初，云南香格里拉县独克宗古城发生火灾，火灾烧毁房屋100多栋，造成经济损失达1亿多元人民币。这两起事故源于政府疏于社会管理，公民危机意识淡薄，而直接导致了不可估量的经济损失以及人员的伤亡，同时这也是事故多发的重要原因之一。

（三）宗教矛盾型

在人类漫长的社会化进程中，边疆民族地区形成了以多种族、多宗教为主的大杂居、小聚居的复杂的居住状况，既有信仰伊斯兰教、藏传佛教的少数民族人民，也有信仰基督教、天主教的少数民族人民，还有信仰当地本土的中原佛教、土生土长的中原道教，甚至边疆个别少数民族聚居的地方还有信仰的东正教、犹太教的人们。在全球化、信息化的影响下的，各个国家、地区、宗教、民族的交流了解和互动联系都超越以前，发达的科学技术和先进的现代通信设备，将整个世界紧紧联系在一起，搭建起了一座全球文化互动的平台，在这个过程中互动和文化交流，并不以个体的主观愿望为转移，交流和对话无处不在，宗教文化作为文化的重要内容，也在这样的“文化环境”下发展着。然而，不同宗教和不同教派之间的矛盾时刻发生着，甚至愈演愈烈。例如2011年“7·18”和田袭击暴力恐怖事件，暴徒竟然在纳尔巴格派出所楼顶悬挂极端宗教旗帜，纵火焚烧派出所；2012年喀什叶城县“2·28”恐怖袭击事件；2013年新疆鄯善县“6·26”暴力恐怖袭击事件；2014年云南昆明火车站“3·1”暴力恐怖事件；2014年乌鲁木齐火车南站“4·30”暴恐袭击事件和公园北街“5·22”暴恐袭击事件，等等。

（四）利益冲突型

边疆民族地区公共危机事件中的利益冲突是一种典型的以人或利益集团为轴心而造成的冲突。近年来，边疆、跨境、国际因素的渗入，使得跨境贩毒、贩卖人口、军火交易、涉黄涉毒等经营、走私活动频繁，这种公共危机事件往往是由于大部分公民的合法权益受到损害，却申诉无门、表达无路、维护无权，或者由于公民互相之间的利益纠纷，抑或由于政府政策、社会分配的不公正、不公平，以及由于公民长期积累的对社会的怨恨不满等。[5 ]16近年来，虽然边疆民族地区居民生活水平有大幅度的改善，但较之东部沿海发达地区以及内地落差仍然较大，贫富差距的逐步拉大必然有损社会公平公正的原则，引发社会摩擦，导致社会矛盾。卢梭说：“要想使国家稳固，就应该使两极尽可能地接近；既不许有豪富，也不许有赤贫。”[6 ]66利益主体多元化格局的形成导致错综复杂的利益冲突，如2008年7月19日，云南省普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生一起利益纠纷群体性事件，这起震惊全国的孟连县“7·19”事件并不是一场警察与民众冲突事件，而是一场当地胶农与企业的经济利益长期纠纷引发的群体性利益冲突型公共危机事件。它是由于基地产权的不明晰、企业管理的不规范、胶农的利益诉求长期得不到解决、利益分配冲突不断激化所致。再如2014年11月27日广西南宁市江南区华联超市发生砍人事件，仅因为当事人购物后发现货品与金额不符，返回超市收银台与超市员工发生言语冲突，随即拔出匕首对超市员工及周围顾客实施伤害，造成9人受伤。

（五）敌国煽动型

边疆民族地区因其特殊而复杂的地理位置，更易于受敌国的煽动而引发群体性公共危机事件，各种社会矛盾冲突并没有缓解、消失，只是改变了方式、形式而已。敌国煽动涉及国家主权归属问题、民族问题，对相关国家搞和平演变进而发动“颜色革命”。部分国外敌对势力和国家分裂分子为了实现其政治野心，往往会采取有预谋、有目的的计划周全的跨国阴谋活动，怂恿部分公民制造混乱、制造事端、集体叛国、进行违法恐怖活动等。跨国性群体公共危机事件的主体或针对的客体至少有一方涉及其他国家，事件的社会影响力乃至全球化影响力比较大，甚至关系到一个国家的良好声誉和一个政党的良好形象。例如支持艾沙集团，鼓吹“泛突厥主义”，妄图建立“东土耳其斯坦”，甚至用“东突”恐怖主义势力在边疆制造事端。[7 ]国际上典型的还有阿富汗的“塔利班伊斯兰运动”，强调通过“圣战”建立纯洁的伊斯兰统治政权。此外，还有黎巴嫩的“真主党”，导致了中东地区的暗杀、爆炸等恐怖事件不断。西方敌对势力利用“自由至上”的观念在我国边疆民族地区加紧推行“平等和自由”等“分化”“西化”的“自由主义”颠覆图谋，并且借助国际上民族分裂的泛滥、民族独立的猖獗等极端民族主义思潮，发动“文化战争”并制造事端，例如2009年7月5日震惊全国的“7·5”乌鲁木齐打砸抢烧事件。“7·5”事件并不是民族之间的矛盾，也不是宗教之间的冲突，而是以热比娅为首的境内外“三股势力”精心组织和策划的一场反人类、反国家、反民族的严重暴力违法犯罪事件。目前，包括新疆“世维会”和“东伊运”等“疆独”组织，西藏达赖集团的“藏青会”和“流亡政府”等“藏独”组织，他们在国际敌对势力的煽动下一直没有停止暴力恐怖活动。

四、边疆民族地区公共危机事件的现状分析

美国学者塞缪尔·P·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[8 ]38在全面深化改革的现代化进程中，边疆民族地区公共危机事件不仅是边疆治理欠佳的外在表现形式，还是观察边疆民族地区，甚至是国家稳定状态的窗口。

（一）公众面对公共危机意识淡薄

公共危机并不可怕，没有公共危机才是可怕的，而没有公共危机意识是最可怕的。边疆民族地区存在的多元文化与多种信仰，文化与政治、信仰之间的混乱，且边疆民族主义尚未消解，导致一些价值理念完全被控制而成为所谓的“圣战者”在面对敌对势力宣称“自由与平等”的陷阱却毫无抵抗力，全然不知自己所参与的“圣战”会给人民带来无限的危机。对边疆民族地区政府来说主要表现为政府行政过程中对公共危机管理的认识严重不足，如2014年云南昆明“9·26”小学生踩踏事件，踩踏事故造成6人死亡，多人不同程度受伤，这无疑是一起非常可怕的教学楼里的“矿难”。对广大边疆民族地区公民来说主要表现为对公共危机规避的理解不充分，当公共危机即将来临之前，不能准确地识别危机，如2014年云南宣城、曲靖接连曝光的教师猥亵女童事件，这不仅是道德的滑坡，更是师德的败坏。另外，当公共危机发生后危机意识的淡薄更加明显，由于相关处置机制的欠缺而导致危机处理乏力，致使可能的规避机会流失。近年来，每次发生攸关性命的事故后，政府有关部门无一例外的会有“指示”，这也足以证明政府有关部门走的还是“重治疗，轻预防”的老路，严重缺乏公共危机的意识。

（二）社会参与公共危机救助消极

当今，在社会信任危机的大背景下，社会作为一个“大熔炉”，面临的矛盾冲突越来越突出，社会公共危机事件频发，边疆民族地区公共危机事件更具暴力性、复杂性，但社会参与公共危机救助却积极性不高。其一，组织机构不完善。例如，2014年云南鲁甸地区地震，由于公路被地震毁坏交通工具无法使用，一批热心的志愿者只能徒手提着几十公斤的生活救援物资，历经千难万阻攀爬进了地震区鲁甸县震区的一个小山村，当他们准备卸下物质的时候，却发现此地的所有灾民都已经被转移。其二，社会志愿精神有待提高。例如，近年来，边疆民族地区地震多发，有些志愿者并不是完全受志愿精神的感召，而是抱着体验生活和“到灾区一游”的态度，三天打鱼两天晒网。其三，社会负面因素的影响。如新疆、西藏、云南等地频繁出现的地震救灾物质“过剩”，甚至是“变卖”等消息，让一些人难以接受，使得社会参与公共危机救援消极懈怠，出现了叹息、失望、漫骂，甚至麻木、悲观。其四，社会主流道德核心价值理念滑坡，以“自我为中心”的自私功利主义私欲膨胀。

（三）媒体引导公共危机舆论失真

面对多样且复杂的边疆民族地区公共危机事件多发局面，信息是极度匮乏和有限的，而且难辨真伪。有数据表明，2012年中国城市居民最信任的媒体依次是电视、报纸，网络排在第三位，但30岁以下青年群体最信任网络的比例相对更高，占21.6%，超过报纸排在了第二位。如果发生某一事件，在开通了微博的人中，44.4%的人更相信微博上的信息，比信任新闻联播的38.7%略高。[9 ]边疆民族地区交通、通讯的不发达，信息的不完整、不及时、不准确，导致媒体在信息的反馈和处理过程中，信息极易失真，并且会给边疆民族地区带来严重的负面影响，从而导致公共危机事件的产生。边疆地区政府对社会进行有效控制的“统一思想、统一意志、统一行动”的目标很难实现，“众声喧哗”成为这个时代的舆论“代名词”。[10 ]一方面，边疆民族地区信息传播的闭塞，少数大众媒体的不恰当引导，导致边疆民族地区舆论信息以讹传讹、三人成虎的社会现象时有发生，造成民众“跟风”严重；另一方面，边疆民族地区社会民众缺乏辨别信息真伪的能力，往往是随波逐流，跟着“大部队”走，习惯性吃“大锅饭”，甚至出现“瞎起哄”而导致边疆民族地区公共危机的“二次危机”。

（四）政府应对公共危机预案残缺

目前，我国边疆民族地区大部分区域发布的公共危机预案仅限于少量页数的政府文件，并没有完整的公共危机预案核心内容，或者应急预案与本地区的结合度不高，未能真实有效地体现出公共危机预案应有的价值。现有的部门公共危机预案质量普遍残缺。一方面，边疆民族地区公共危机预案缺乏统一的标准和综合管理，各部门应急预案无法相融合、共享，缺乏合理的规划与协调，造成预案无法落实。如2010年云南、广西等地遭遇50年一遇的特大旱灾，不少河溪断流，超过400万人饮水困难。如果气象部门能对往年的数据进行分析，制定出公共危机预案，同时进行危险要素和脆弱性分析，即使旱灾真正降临了，那么损失可能会大大降低。另一方面，公共危机预案缺乏科学的论证和专家指导，造成预案过于粗放，可操作性不强。如2014年新疆中煤能源新疆天山煤电在建煤矿发生巷道顶板坠落事故致9死1伤，这种事故往往是通风道坍塌所致。如果相关部门能够对这种“高危”职业进行必要的安全知识教育，加强对巷道的补强工作，以及制定优质的应急预案来解决由于坍塌部位环境复杂、井下施救空间狭窄、施救掘进进度缓慢等困难，那么也就会减少此类公共危机事件带来的损失。

五、边疆民族地区公共危机事件的规避机制

奥斯本认为，政府应该有预见能力，他们修建排水系统以防止疾病，铺设电缆以防止火灾，研究免疫方法以预防疾病。[11 ]383公共危机事件的规避着眼于未雨绸缪、规划应变，建立公共危机事件规避机制，及时掌握公共危机征兆，为避免各种公共危机事件的发生提供切实有利的规避措施。

（一）增强公众对公共危机意识培养机制

意识是“行为哲学的核心问题”[12 ]1。意识形态、价值理念的正确引导是规避边疆民族地区公共危机事件的重要举措。强化边疆民族地区“国家认同”、公民责任意识、法治观念的输入，是维护边疆民族地区社会稳定及多民族、多宗教团结的基石。公共危机意识的强弱直接影响着法律法规、组织结构、社会体系、网络信息平台的搭建效果，决定着整个公共危机预警机制运行状况的好坏以及预警的最终成败。[13 ]一是开办专业性较强的“课堂式”培训班。培养边疆人民特别是少数民族人民对公共危机“嗅觉”的敏锐性，理顺民族与宗教的关系，防止“分裂势力”利用“自由、平等”的价值理念笼络人心，激励全体边疆人民强化对宣扬“圣战”“颜色革命”等反对势力的辨识。二是加强主流权威媒体宣传。充分利用边疆民族地区地方卫视、地方媒体宣传各种潜在的、隐蔽性较强的公共危机，让广大边疆人民充分了解公共危机事件的破坏性、危害性，提高边疆公民对危机的认识。三是提倡边疆民族地区“宗教式”公共危机教育。许多少数民族都是全民信教，宗教活动也是民族文化的重要组成，因此科学合理地引导宗教活动，以宗教活动为切入点使得公共危机意识培养更具操作性，以身传教的方式使得危机意识培养更具说服力。四是公共危机模拟演习。例如我国的地震、山洪暴发等自然灾害演习，让边疆人民懂得如何在自然灾害来临之前自救、逃生，对有效防范自然灾害带来的危害有很重要的价值。五是设立防灾日、公祭日。旨在培养边疆公民整体的公共危机意识，增强边疆民族地区整体公共危机的规避能力，如我国每年5月12日被确定为中国“防灾减灾日”，9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日，9月30日为烈士纪念日，12月13日确定为南京大屠杀死难者国家公祭日，等等。

（二）激活公共危机规避的社会参与机制

多年来，中国的政府习惯了扮演“全能型政府”的角色，却忽略了对非政府性质的第三部门组织或者社会团体的培育和引导。[14 ]233目前，我国的发展已经进入了一个崭新的、特殊的、敏感的时期，这是一个发展机遇与风险并存的阶段。尽管政府作为公共危机事件治理体系中的核心地位不可撼动，但是由政府单方面应对公共危机事件存在着资源与能力的缺陷，因而公共危机事件过程中公民社会组织、第三部门组织积极参与的多元共治的格局就显得十分重要。公民社会需要具有自主性、自愿性、自律性、自治性的社会组织，从而形成一种合理的社会结构，它有助于国家、社会、市场三个主体间开展管理上的良性互动。单一的、命令式的、等级制的治理格局需向多中心的、合作式的治理与善治转变。首先，政府作为公共危机事件治理的主体，要为公民社会组织的发展提供良好的外部环境，进一步加强公民社会组织的法制规范与引导，给予充分的政策支持，不仅要在社会团体的注册程序和标准上逐步适当放宽，而且要在税收、注册准入、权益保障、人员培训等方面予以一定的支持。其次，强化政府与民间组织的合作共治模式的构建，即PPP模式的发展与繁荣，培育互助品质良好和志愿理念强烈的非政府组织参与到边疆民族地区公共危机事件的规避治理过程中，并且利用当前发达的网络，实现单个公民网络化参与新型模式。最后，公民社会组织要增强自身公共危机治理的能力。权力与责任是相互对等的，各类社会组织作为参与公共危机治理的主体必须得到依法授权，以保证它们能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源有效参与公共危机治理。[15 ]要注重人才的吸纳，注重沟通交流，注重制度的完善，实现边疆民族地区公共危机事件治理的多路径、多元化、参与式的规避机制。另外，一方面要充分尊重民族信仰自由，努力淡化族群身份，鼓励民族融合，强化政治认同，规范和引导宗教的发展，号召边疆人民积极参与公共危机事件的规避；另一方面要严厉打击不法分裂分子试图借用宗教信仰自由的幌子，曲解宗教与社会、宗教与政治的关系，制造边疆危机，促使边境混乱，进行使国家和国际紧张的恐怖活动。与此同时，加大对边疆民族地区高科技专项资金的投入，以发展边疆民族地区农业、工业、畜牧业，为边疆人民提供有力的生产、生活保障，强化组织内部管理，发展协同价值取向，让所有利益相关者共同参与、共管共治，激发公共危机规避的社会参与热情，以实现公共选择理论与博弈论的有效性，达到政府与公民社会良性互动的最佳状态，从而促进边疆民族地区公共危机事件规避的公共利益最大化。

（三）强化政府信息发布和舆论引导机制

当前，全球科学技术高速发展，互联网和手机等新媒体更新换代、层出不穷，并参与到公共危机事件传播和公共信息扩散之中。在微信、微博、论坛、网络社区等互联网多样化时代，政府控制媒体的格局已改变，人人都是主体，处处都是中心，这致使政府公共危机管理的公众压力和时间压力都空前加大，对社会转型关键时期的边疆民族地区政府公共危机规避与治理提出了更加严峻的挑战。然而，机遇与挑战往往是同时存在的。一是新媒体有助于政府追溯公共危机产生的源头，尽早预警公共危机，将预测到的公共危机信息通过各种途径及时向社会公布，引起社会的广泛关注，以达到规避公共危机的目的。二是网络论坛、手机微信、社区微博等新媒体具有多途径、多元化、多样化的传播路径，具有快速的公共危机舆情疏散功能，可以防止公共危机事件产生“多米诺效应”。政府和公众还可以在网络上进行公共危机信息的交流与互动，如举行相关舆情发布会畅通信息传播渠道，这样就可以更加快捷地稀释公共危机滋生环境，缓解民众的危机感和负面情绪。另外，针对恐怖势力不断利用各种传播媒介开展的思想渗透，要依托现有的大众传媒、宗教组织、学校和基层宣传舆论阵地，开展有效的反渗透宣传，要重点加强对网络舆论平台和其他电子媒介的引导与监管，及时清理各类煽动暴力恐怖活动的宣传信息，切断暴力恐怖势力信息传播渠道。[16 ]要严厉打击“网络推手”制造并传播谣言，导致公众的“精神”一度失措以及公共危机事件的发生。因此，媒体不能充当谣言的“推手”和“二道贩子”，而应先把好舆论关，充当好谣言“粉碎机”的社会角色。政府必须强化信息的发布与舆论的正确引导，充当好权威“代言人”的政府角色，如召开新闻发布会、举办相关论坛等。边疆民众应该提高自身的科学素养、危机意识感，不能抱着“宁可信其有，不可信其无”的从众心理去跟风，充当好真伪“辨别者”的个人角色。只有提升“媒体—政府—个人”应有的危机意识感，通过辨别信息的真伪，才能及时发现随时可能出现的危机苗头，并采取有效的措施以规避危机、控制危机、解决危机。

（四）创新政府公共危机规避的预警机制

奥斯本认为，有预见性的政府应该集中做好两件事：一是使用少量钱预防，而不是花大量的钱治疗；二是它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。[17 ]205公共危机预警机制是公共危机管理机制的先奏曲。如果把公共危机管理看成是一场“防御战争”，那么公共危机预警就构成了危机管理的一道基本防线，并且危机预警采用的是积极防御的战略。[18 ]149目前，我国在促进民族发展的政策倾向上，“输血”大于“造血”，“造血”功能不足导致少数民族长期的依赖性，国家给边疆民族地区的优惠政策，不仅没有降低边疆民族地区少数民族的弱势地位，反而强化了其地位的微弱性，并且阻碍了民族大融合、大团结的步伐。一方面边疆民族地区公共危机事件的规避需要引入现代化高新科技信息技术，如卫星监测、网络平台、全球定位系统、遥感技术等；另一方面需设立专门的门户网站以及信息咨询热线来回应公众的疑问，及时发布预警公告，并且提升公共部门危机规避的法制化、责任化，增强法律的针对性、适用性，提高政府的公信力。另外，我国政府要虚心借鉴国外公共危机预警机制的丰富经验，如日本公共危机预警的信息化手段，即在很多大城市配置了设备最先进、最不易被干扰的情报通讯仪器（地图数据终端、气象信息数据终端等），再加上成立专门的“全国公共危机管理中心”以及完备的法律法规体系（据统计近40部），使得公共危机预警机制在日本发挥了显著的作用；再如美国的防恐防暴经验，设立国土安全警戒体系，由高到低分别是：极度危险——红色，高度危险——橙色，高度警戒——黄色，警戒——蓝色等级别，这样可以让广大公民很清晰地了解到危机的发展程度。与此同时，政府不仅要重视公共危机应对技能的宣传和培训（如通过电视节目设定专门的危机教育片、专门的网站发布危机预警信号、特定的防灾减灾、防恐防暴训练与演习），还要统筹边疆民族地区的发展与稳定，加快改善民生，缩小边疆民族地区与其他地区的贫富差距，建立公平公正的成果分享机制，实现族群的共同融合与政治认同。

（五）推进公共危机规避全球化合作机制

全球化时代，公共危机具有明显的全球化趋势，加强公共危机国际合作已成为时下潮流，控制和规避公共危机是当下国际讨论的重要议题。德国社会学大师贝克提出人类社会已经进入了“风险社会”，在“风险社会”里，危机与风险无处不在，预防危机、规避风险是各国政府责无旁贷的治国理政理念。就国际而言，法国巴黎暴恐事件发生不久，美国加州的枪声又响了，在这个“地球是平的”的时代，宗教冲突、地区矛盾、政治平衡很大程度上都隐藏着暴恐事件的可能，而“暴恐主义”“圣战分子”的暴恐肆虐行径令人发指。因此，全球合作治理需要“你中有我，我中有你”的格局和“全球织成一张网”的合作模式。第一，加强边境防控，提高边境安检质量，打造安全边疆。严厉打击分裂分子潜入潜出及贩毒、走私、偷渡等违法犯罪行为，与境内外敌对势力和宗教违法犯罪分子做斗争，依法进行边疆地区治理。第二，净化国际网络环境，加强信息传播管理。全球已经进入“信息大爆炸”时代，网络霸权、网络恐怖主义、网络战等网络安全危机事件频发，云安全事件、Adobe遭袭击、Java漏洞等网络安全事件，国际之间的深度合作与信息共享成为规避公共危机事件的有效途径。第三，加强民族宗教工作，承认宗教、民族的多样性和彼此平等，建设和谐边疆。发展边境贸易，加大边疆建设力度，努力实现边疆地区民族关系融洽、宗教关系和谐的良好氛围。第四，认清全球公共危机的形势，倡导“人人都参与、人人都有责”的公民觉醒。暴恐之祸不只是西方世界的心头大患，也不只是边疆地区的首要防务，更重要的，是应该内化为公民的常态警觉。要拿出“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”那样的细致功夫，把身边的暴恐苗头揪出来并依法严惩，安宁与稳定才会成为梦想成真的前奏。[19 ]第五，建立政治互信，加强政治对话、政治磋商，促进国际多边、双边谈判合作机制。加强国际反恐合作，最大限度地压缩恐怖主义、分裂分子的国内外生存空间。

六、结论与讨论

斯蒂文·芬克（Steven Fink）认为，治理潜伏期的公共危机事件简单且最有效，早期发现危机问题非常关键。但是，目前我国的公共危机管理体系尚不完善，在公共危机管理中往往以突发事件的应急处置为主，重在公共危机的治理过程，却忽略了对公共危机的规避与预防，也没有科学地、合理地建立起一套有效的公共危机规避机制。一般认为，公共危机事件是一种严重破坏社会基本价值理念和行为规范的形式，其本质是对社会核心价值的摧毁或威胁，并具有双重性质，既存在危机，又存在机遇。当前，我国正处在“社会转型”“经济转轨”的关键期，边疆民族地区作为中国的窗口，是国家稳定与繁荣的关键性、战略性区位之一。习近平总书记在多种场合多次提到“命运共同体”这个概念，它可以看作是一种社会价值理念的导向，在这种共同价值观引导下，全球在公共危机治理中才能更好地实现合作共赢的局面，也只有认识到全世界在面对公共危机时命运与共，才能更好地形成全球治理机制。依据我国的现实国情，边疆民族地区公共危机事件的规避关键在于发挥好政府、公民社会组织、公众三者之间的良性互动，拓宽非政府组织的发展空间，提升公民社会组织的能力与影响力，进一步整合民族政治意识、提升民族文化素养、增强民族凝聚力与向心力，形成多元合作模式以规避边疆民族地区公共危机事件的发生，使公众的利益得到有力的保障，边疆民族地区社会得到安定，民族得到融合，政治得到认同，经济得到发展。然而，世界范围内的暴恐势力，尽管几乎都在世界的阴暗面生存着，却也体现着世界不公平社会秩序的存在，暴恐事件就是这种不公平社会秩序最常见的直接后果。今天的西方世界，部分宗族与教派之所以极易走向暴力，其实正是由于他们在政治上被孤立、在经济上被压制、在文化上被忽略、在社会生活中被隔绝所体现出来的一种极端后果。事实证明，我们必须正视这种民族矛盾与冲突，并做好防范工作，赋予各民族成员平等的公民权，以促进公民身份认同、民族认同、国家认同的“共同体”意识。

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AN EXPLORATION TO THE MECHANISM OF PREVENTING EVENTS OF PUBLIC CRISIS IN FRONTIER MINORITY AREAS

Luo Min

Abstract：The frontier minority areas are windows of Chinaand the keys and strategic zones to national stability.Due to the peripheralgeographical position，different religious beliefs， different andsimilarethnic cultures， events of public crisisin frontier minority areasbecome increasingly complex.Inaddition，various events of public crisis resulted from international conflicts over interest， penetration of anti-China force， salient difference between national identity and national identity， political indifference and political radicalism as well as conspiracy and deconstruction ofdomestic ethnic separatists，international terrorist force and religious extremistspost serious threatto national unity，frontier stabilityand national security. Therefore，the keys to prevent occurrenceof public crisis events in frontier minority areaslie in the promotion of national identity， the consolidation of its cultural basis， cultivation of integration ofboth political and cultural identities among all ethnic groups. In other words， it needs to further integrate ethnic political consciousness and to improve ethnic cultural accomplishment and to strengthen national coherence on the basis ofacknowledging cultural diversity and thespecific national conditionsof our country.

Key words：frontier minority areas；national identity；event of public crisis；mechanismof prevention

﹝责任编辑：黄仲盈﹞